張殷欽，康文健，任 政

(1.河北工程大學 水利水電學院，河北 邯鄲 056038； 2.河北工程大學 河北省智慧水利重點實驗室，河北 邯鄲 056038； 3.河北工程大學 河北省水資源高效利用工程技術研究中心，河北 邯鄲 056038)

0 引 言

隨著經濟社會快速發(fā)展，中國部分區(qū)域水環(huán)境問題凸顯。河湖長制創(chuàng)立之初，主要是應對水環(huán)境問題，在實踐中有效促進了水管理中的層級、地區(qū)和部門間協(xié)調。河湖長制沒有改變現(xiàn)有的河湖管理體制，而是通過機制創(chuàng)新對既有體制進行完善。系統(tǒng)性的機制創(chuàng)新是河湖長制區(qū)別于中國傳統(tǒng)社會水管理責任制的本質特征。在水環(huán)境治理領域，河湖長制產生了很多機制創(chuàng)新，例如制定了黨政機關負總責的治水基本架構，建立了部門、地區(qū)聯(lián)動的協(xié)同治理格局，形成了“行政河長+民間河長”的多元治水模式等?；诤雍L制的水環(huán)境治理機制是指在河湖管理的過程中，不破壞行政隸屬與行政邊界的同時，又能實現(xiàn)河湖一體化治理的具體方式，是實現(xiàn)河湖水環(huán)境治理共商、共管、共享、共贏模式成功實踐的現(xiàn)實路徑。當前，關于河湖長制單一制度、機制，管理措施等方面的研究較多[1-3]，基于河湖長制的水環(huán)境治理機制研究的系統(tǒng)性和完整性有待加強。因此，本文在已有研究基礎上，從河湖長制的跨部門與跨地區(qū)協(xié)調機制、資金保障機制、考核問責機制、多元參與機制、執(zhí)法機制、科技支撐機制方面建立研究框架，提出完善未來研究的方向。

1 研究樣本選取

在進行期刊文獻綜述前，首先進行文獻檢索工作。年份范圍為2008～2022年，搜索關鍵詞包括“河長/河長制/河湖長制/河(湖)長制”與“水環(huán)境/水污染/水質”，共檢索到相關文獻1 213篇，其中核心期刊文章數量122篇，CSCD/CSSCI期刊文章數量109篇，英文期刊文章數量5篇，2008～2022年15 a文章數量分布情況見圖1。

圖1 有關文獻發(fā)表數量統(tǒng)計

2 河湖長制起源與發(fā)展

2.1 創(chuàng)建與形成期

2003年，浙江省長興縣針對河道污染情況嚴重及管護責任分配不清等問題，提出建立河長制，對部分河道實行“河長制”管理，分別由時任水利局局長、環(huán)衛(wèi)處負責人擔任河長，至此長興縣率先在全國實施河長制。2005～2007年，長興縣對部分支流實行“河長制”管理，任命鄉(xiāng)長、村長擔任“河長”，“河長”這一職責逐漸從行政首長向基層干部延伸，建立起了上下級聯(lián)動的治理機制，并且實現(xiàn)了由單一河道水污染治理向流域系統(tǒng)水污染治理的轉變。

2.2 試點與擴散期

通過對長興縣經驗的效仿和借鑒，人們發(fā)現(xiàn)河湖長制作為一項制度措施，在水污染治理方面效益顯著且具有極強的可操作性，因此開始作為一項地方經驗受到其他省、市的積極效仿和借鑒。2014年，水利部印發(fā)《關于加強河湖管理工作的指導意見》，鼓勵各地推行河湖長制，并于同年開展河湖管護體制機制創(chuàng)新試點工作，水環(huán)境治理效果顯著。截至2016年年底，全國共有25個省級行政區(qū)開展了河湖長制探索，“堅持強化監(jiān)督、嚴格考核”的河湖長制考核機制，承襲了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(2015)和《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》(2016)的要求，環(huán)境損害要追究地方黨政領導的責任，治理結果評價成為績效考核內容[4]。十八屆三中全會之后，強調黨對一切工作的領導，河湖長制進一步由行政首長負責明確轉向為黨政同責、一崗雙責。

2.3 推廣與強化期

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，指出河長制把水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理和執(zhí)法監(jiān)管作為重點任務，并提出建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系。全國多個省份在中央主導下推行河湖長制，并因地制宜，完善各自區(qū)域水污染防治責任制。自此，河湖長制正式上升至國家層面，在2021年，國務院辦公廳印發(fā)文件，調整完善全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議制度，河湖長制部際協(xié)調機制得到強化。河湖長制實現(xiàn)了由自下而上到自上而下轉變，各地河湖長制在信息共享、綜合執(zhí)法、考核激勵等機制方面也日趨完善。

3 基于河湖長制的水環(huán)境治理機制研究框架

3.1 研究框架建立

根據當前已有文獻，本文主要從跨部門跨地區(qū)協(xié)調機制、資金保障機制、考核問責機制、多元參與機制、執(zhí)法機制、科技支撐機制等6個方面，分析了機制現(xiàn)狀與存在的不足，建立了基于河湖長制的水環(huán)境治理機制研究框架。

3.2 機制現(xiàn)狀與存在不足

3.2.1 跨區(qū)域跨部門協(xié)調機制

河湖長制的建立在一定程度上解決了區(qū)域、部門間協(xié)同性不足的問題，部分地區(qū)在信息共享，聯(lián)合執(zhí)法，上下游、左右岸水污染治理等方面均具有實踐。例如，江西省贛州市通過明確跨界河流信息共享機制、聯(lián)合巡查執(zhí)法機制、河道保潔責任分工機制、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置機制等，建立跨區(qū)域河湖長制協(xié)作機制，解決了跨界河流生態(tài)管理保護難題，成為江西省首個市、縣兩級全部建立跨區(qū)域協(xié)作機制的地級市。

當前，水環(huán)境治理機制在跨地區(qū)跨部門協(xié)調方面仍存在不足。由于河湖長制主要落實水環(huán)境保護屬地原則，導致跨省域邊界水環(huán)境治理政策的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不足[5-6]。此外，還存在跨部門、跨區(qū)域的信息與數據共享薄弱現(xiàn)象，不同部門、不同地區(qū)間信息共享的能力和動力嚴重不足，造成了信息孤島問題[7]。

3.2.2 資金保障機制

自河湖長制推行以來，各地通過落實相關政策解決資金問題，完善資金保障機制，實現(xiàn)河湖長制從“有責”到“有錢”。例如，重慶市綦江區(qū)為解決“肩上有責，卻手上無錢”的資金困擾，在全市范圍內率先建立河長制工作專項經費。后又將此專項資金分為區(qū)級河長統(tǒng)籌安排資金和水生態(tài)環(huán)境治理項目資金，分別用于境內河道整治和“一河一策”落實、市級備案污水問題整治、市級交辦任務辦理等。此外，還明確了資金使用規(guī)定和分配方式等細則。

雖然多地在資金方面制定了相關政策措施，但資金保障機制依舊面臨一些問題。首先，如何拓寬河湖管護的資金渠道，以加大河湖管護的資金投入是河湖長制面臨的一個重大難題[8]。由于河道治理本身的公益性，大部分河道治理項目不具備吸引社會資本參與的條件，各級治水資金過分依賴政府投資，難以打破資金籌措渠道限制[9]。此外，部分地區(qū)河道治理的專項資金缺乏合理的規(guī)劃和完善的監(jiān)管機制，導致資金使用效率低下[10]。

3.2.3 考核問責機制

考核問責機制是建立河湖長制背景下水環(huán)境治理長效機制的重要保障，多地在建立考核問責機制上均采取了多種舉措。廣東省建立最嚴格的河湖長制考核機制，通過開展河長制監(jiān)督問責工作會議的方式，通報河長辦監(jiān)督問責工作的情況，深入分析監(jiān)督問責工作存在問題，針對河長辦提交的水環(huán)境污染問題，責令限期整改，使監(jiān)督方式從“事后追責”轉變?yōu)椤暗贡坡穆殹?，監(jiān)督各級河長和各部門履職盡責。

浙江省等河長制管理經驗先進地區(qū)在考核問責機制方面采取了有效措施，但仍存在不足之處。首先是考核主體相對單一，缺乏第三方機構的參與，考核結果的客觀性和公平性不足[11]。其次，針對不同層級、不同類型區(qū)域的考評往往會沿用同一指標，無法體現(xiàn)差異化的考核內容[12]。

3.2.4 多元參與機制

完善水環(huán)境治理機制，除黨政機關發(fā)揮核心的領導作用之外，多元參與是必不可少的一環(huán)。例如湖南省湘潭市推進民間河長隊伍建設，自2017年啟動“民間河長”項目5 a以來成效顯著，除在各個縣(市)區(qū)成立民間河長中隊外，在岳塘區(qū)、湘潭高新區(qū)等地相繼成立“民間河長”工作站，以工作站為橋梁，建立起政府、企業(yè)、公眾三方共同參與的治水聯(lián)絡平臺，促進民間河長的交流學習。

推進水環(huán)境多元化協(xié)同治理，政府需要從“大包大攬”向“多元共治”轉變，但當前與實現(xiàn)水環(huán)境共治仍有一定差距。① 公眾參與水環(huán)境治理的方式主要集中在末端環(huán)節(jié)，在河湖長制方案制定、考核評價等方面缺少話語權[13]。② 公眾參與范圍和深度有限，缺少明確的程序性規(guī)定，致使公眾缺乏常態(tài)化參與水環(huán)境治理的方式和渠道[14]。③ 政府與公眾之間信息共享不暢，公布的信息多為當地河湖長制成效，而對于水生態(tài)治理整體情況、違法行為懲治等有關內容公開不完整，無法滿足社會公眾的需求，并且，大多僅在政府特定網站公開，渠道較窄，公眾難以及時接收到信息[15]。此外，針對群眾的問題處理結果反饋機制也難以形成[11]，影響了公眾的參與積極性。

3.2.5 聯(lián)合執(zhí)法機制

建立健全完善的聯(lián)合執(zhí)法機制，是加強河湖管理保護，打擊涉水違法行為，深入貫徹落實河湖長制的重要保障。廣東省湛江市以“河湖長+檢察長”協(xié)作機制為抓手，建立信息共享、辦案協(xié)作等工作機制，針對河道污染的實際問題，會同檢察院、生態(tài)環(huán)境部門，當地市政府等相關部門組成聯(lián)合調查組，形成河湖保護合力。

在中國部分地區(qū)提供先進聯(lián)合執(zhí)法經驗的同時，其他方面仍然有待提升。① 執(zhí)法過程中存在部門間權責不明現(xiàn)象，致使聯(lián)合執(zhí)法行動無法集中力量[3]。② 聯(lián)合執(zhí)法短期效益顯著，但常態(tài)長效化機制仍不健全，執(zhí)法力度不足[16]。③ 行刑銜接機制不完善，部分地區(qū)在移送刑事偵查前不給予行政處罰，給予犯罪嫌疑人逃脫時機[17]。

3.2.6 科技支撐機制

完善科技支撐機制是應對水污染突發(fā)事件，加強河湖管控的重要保障。湖南省新寧縣等地區(qū)陸續(xù)應用無人機巡河、河長管家平臺等科技手段助力河道管護。重慶市豐都縣為應對傳統(tǒng)人工巡河覆蓋面不全等問題，建立了科技支撐機制，聘請中國水利水電科學研究院為豐都縣級河長制信息管理平臺的建設及應用提供技術幫扶，并且引入社會資本進行科技投資，完成飲用水采集點自動水質監(jiān)測示范試點建設，將水環(huán)境治理提升至新高度。

當前，中國河湖長制科技支撐機制尚待完善，主要存在以下幾個方面的問題。① 河湖管理智慧化未達預期要求，如智能信息感知、大數據挖掘、智能決策等智慧化關鍵技術研究不夠深入，應用水平較低[18]。② 水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系有待完善。部分河道監(jiān)測信息化水平總體滯后，自動化程度不足[19]。

3.3 改進措施

3.3.1 健全跨區(qū)域跨部門協(xié)調機制

健全跨區(qū)或跨部門協(xié)調機制主要有：① 建立跨省河流保護聯(lián)動機制，通過簽署跨省河流聯(lián)合治理保護協(xié)議等形式，統(tǒng)籌流域統(tǒng)一治理[5，7]。② 加大信息共享力度，相關責任部門之間開放信息共享，建立具有綜合性的信息共享平臺，制定數據共享目錄，并規(guī)定不同數據的傳遞周期，為跨部門數據傳遞提供依據[20-21]。

3.3.2 完善資金保障機制

完善資金保障機制主要有：① 拓寬資金渠道，在爭取國家、各級政府財政支持的同時，引導政策性銀行和開發(fā)性金融機構加大信貸投入力度，擴大融資規(guī)模[8]。② 運用市場化機制，引導社會資本參與水環(huán)境治理工作。建立EOD(eco-environment-oriented development)模式，形成生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展互為依托、生態(tài)產品價值得以實現(xiàn)的格局[22]，此外，地方政府應探索建立水權、排污權、土地置換、林權租賃等資源環(huán)境以及生態(tài)產品的交易市場，實現(xiàn)資源、環(huán)境與生態(tài)產品的市場化交易[23]。③ 完善資金管理制度。一方面加強對資金使用的監(jiān)督，通過績效考核的手段，對水環(huán)境治理專項資金進行綜合評估。另一方面健全水環(huán)境治理融資的風險分擔機制，對項目責任主體的風險承受能力進行評估，對各責任主體間的風險進行合理分配[24]。

3.3.3 健全考核問責機制

健全考核問責機制主要有：① 推進考核主體多元化。引入專業(yè)的第三方評估機構、相關領域專家或社會公眾評議對水環(huán)境治理效果進行評估，增強評估的公信力、客觀性和公正性[25]。② 增強不同層面的差異化考核。一方面，在相關的規(guī)范標準中明確各級河湖長職責，省級河湖長考核側重于統(tǒng)籌、協(xié)調省域內河湖治理工作成效；市縣級河湖長考核側重于推進相關政策落地實施，督促相關部門解決水環(huán)境治理重大問題；鄉(xiāng)、村級河湖長考核側重于河道實際治理成效，針對水污染問題的上報、整治等情況。另一方面，根據不同區(qū)域發(fā)展、現(xiàn)有治水成效等情況設置區(qū)域間差異化考核評價指標。從考核內容看，對于小微水體污染嚴重的地區(qū)，可以把考核內容延伸至溝、渠等小微水體；對于已建好生態(tài)綠道、萬里碧道等水生態(tài)有所改善的地區(qū)，可將此納入考核體系。從考核標準來看，對水質達標區(qū)域，再要求實現(xiàn)水環(huán)境質量的持續(xù)改善則收益較小，考核以水生態(tài)質量維持為主[12]。

3.3.4 擴大公眾參與

擴大公眾參與主要有：① 健全多方參與的全民行動體系，提高公眾參與的層次與范圍。在決策形成階段就引入公眾參與，設立由水環(huán)境治理領域專家和利益相關方代表組成的咨詢委員會，參與水環(huán)境治理的決策制定、規(guī)劃編制以及考核問責等多方面事宜[26]。② 拓寬參與渠道。通過搭建公眾與各層級河湖長的交流平臺，拓展公眾了解和參與水環(huán)境治理的渠道[27]。③ 進一步推動治水信息化建設。加快各類“河湖長制”APP、河湖長制微信公眾號等信息手段的應用，定期推送河道管護，違法查處、監(jiān)督舉報等情況，并且建立信息互動模塊，及時對公眾的疑問進行解答和對相關舉報投訴進行回應[11，15]。

3.3.5 加強聯(lián)合執(zhí)法機制

加強聯(lián)合執(zhí)法機制主要有：① 進一步統(tǒng)籌水利、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)等部門的河湖管理行政執(zhí)法職能，統(tǒng)一執(zhí)法標準，加強聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，提升聯(lián)合執(zhí)法效能[28]② 建立河湖長、河道警長和檢察長定期聯(lián)席會議制度，通報聯(lián)合執(zhí)法情況，跟蹤落實聯(lián)席會議制定的聯(lián)合執(zhí)法方案，協(xié)調解決部門、區(qū)域間聯(lián)合執(zhí)法過程中存在的問題[23]。③ 健全行刑銜接機制。明確針對河道污染等犯罪行為在移送公安機關偵查前行政處罰程序以及行政處罰與刑罰的執(zhí)行銜接辦法，明確移送條件、移送時限和立案偵查程序；建立“兩法銜接”信息共享平臺，提升案件處置效率，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作無縫銜接[17，29]。

3.3.6 完善科技支撐機制

完善科技支撐機制主要有：① 加強水環(huán)境治理基礎研究和科研攻關，鼓勵高校、科研院所等單位加強河湖管理智慧化技術研究，加大省市縣對水環(huán)境治理相關科研專項計劃的投入。② 加強水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設。從水質監(jiān)測設備和水生態(tài)檢測人員操作能力建設兩方面入手，提升突發(fā)水污染事件的應急監(jiān)測能力，加強水資源保護管理決策支持系統(tǒng)建設[19]。

4 結 語

河湖長制發(fā)展的動因是中國水問題種類的增多和復雜化，而水管理體制存在的缺陷導致其應對水問題效率不高。為提高水管理效率，河湖長制從協(xié)調、責任、執(zhí)法、監(jiān)測、督導、考評等方面進行了一系列機制性創(chuàng)新，本文通過對基于河湖長制的水環(huán)境治理機制的大量文獻進行綜述，從跨部門跨地區(qū)協(xié)調機制、資金保障機制、考核問責機制、多元參與機制、執(zhí)法機制、科技支撐機制6個方面構建了基于河湖長制的水環(huán)境治理機制研究框架，在此基礎上，總結河湖長制存在的問題及相應對策，為河湖長制的完善指明了重點，提供了思路和方向。