司 亮， 陳 淼

（1.大連外國語大學 體育教研部，遼寧 大連 116044；2.北京體育大學 管理學院，北京 100084；3.大連育明高級中學 科研處，遼寧 大連 116023）

2021年9月27日，國家發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合印發(fā)《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導則》（以下簡稱《導則》），對體育運動類小鎮(zhèn)提出規(guī)范性要求，鼓勵發(fā)展8 類體育項目，培育體育多種業(yè)態(tài)，打造體育消費區(qū)域空間，科學配置公共服務設施。作為破解經濟新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化以及小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后等問題的新平臺，體育特色小鎮(zhèn)是我國體育產業(yè)跨界融合的產物，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的結果，是適應新時代特色小鎮(zhèn)發(fā)展的新模式，為我國經濟社會發(fā)展注入新的動力。近年來各地區(qū)體育特色小鎮(zhèn)建設呈現(xiàn)多元化發(fā)展，涌現(xiàn)出一批精品體育特色小鎮(zhèn)，促進了經濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化建設[1]，但也出現(xiàn)了部分體育特色小鎮(zhèn)概念混淆、內涵不清、同質化等問題。進入新發(fā)展階段，亟需對體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的內涵和窘境進行深入研究，構建保障路徑，為體育特色小鎮(zhèn)建設提供有力支撐。

1 體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的必要性和內涵

1.1 規(guī)范健康發(fā)展勢在必行

“十四五”時期是推動我國體育事業(yè)高質量發(fā)展的關鍵5年，面對新形勢、立足新階段，人民群眾因對美好生活的向往而對體育發(fā)展提出更高的要求[2]。體育特色小鎮(zhèn)的建設是創(chuàng)新實踐中國特色體育發(fā)展道路、大力發(fā)展體育產業(yè)、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效舉措[3]1。盡管創(chuàng)建體育特色小鎮(zhèn)已經成為國家戰(zhàn)略，成為經濟轉型升級的重要抓手，全國各地出現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)建設的熱潮[4]11，但是也要清醒地看到當前我國體育特色小鎮(zhèn)建設正處于探索階段，實際建設與最初設計有一定出入，盲目立項、過度房地產化等因素影響著體育特色小鎮(zhèn)的有序健康發(fā)展[5]，導致小鎮(zhèn)的發(fā)展偏離了正確的方向[6]26。體育特色小鎮(zhèn)多產業(yè)協(xié)調發(fā)展的程度還比較低，缺乏多種產業(yè)的進入和融合發(fā)展[3]5；行政手段過度干預，不利于體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)經濟的健康運行，也影響體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)集群市場長遠發(fā)展，無法實現(xiàn)體育產業(yè)集群所體現(xiàn)的經濟增長優(yōu)勢[7]。體育特色小鎮(zhèn)在政策規(guī)劃初期，投資驅動對鼓勵產業(yè)發(fā)展會有明顯的推動，但發(fā)展到一定階段后，由于缺乏特色產業(yè)支撐就容易陷入舊的經濟發(fā)展模式[8]122。大量頒布的政策文件并沒有完全落實到建設中，政策的監(jiān)督落實機制不健全，難以實現(xiàn)政策效益的最大化[6]26；政策法規(guī)體系和創(chuàng)新協(xié)調發(fā)展機制不完善，難以突破新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的權力條塊，政策的詮釋出現(xiàn)偏差以及政策執(zhí)行與實施不到位[9]6。一些地方政府過高地規(guī)劃小鎮(zhèn)規(guī)模，小鎮(zhèn)建成之后經濟效益低，無法達到預期的建設目標；一些地方政府為了追求速度和政績，脫離本地區(qū)的實際能力，舉債搞體育特色小鎮(zhèn)建設[4]12。重數(shù)量、輕質量的開發(fā)模式對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，浪費了有限的自然資源[10]。由此可見，面對體育特色小鎮(zhèn)建設過程中的發(fā)展定位、政策執(zhí)行、產業(yè)質效、規(guī)范管理、底線約束等問題，規(guī)范糾偏勢在必行。提高監(jiān)管和考核力度、確立完善管理體制[11]、構建政策法規(guī)體系[9]15是確保體育特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障；創(chuàng)新投融資模式是體育特色小鎮(zhèn)建設的重中之重，關系到小鎮(zhèn)建設資金的公平正義問題，決定著小鎮(zhèn)建成后的運營和治理等長遠發(fā)展[12]；加快推進各部門政策的執(zhí)行與協(xié)同配合，可以規(guī)范利益主體行為[13]；積極防范建設過程中可能出現(xiàn)的各類潛在風險，尋求降低風險或規(guī)避風險的防控措施，對我國體育特色小鎮(zhèn)建設具有重要的理論意義和現(xiàn)實緊迫性[14]。

1.2 規(guī)范健康發(fā)展的內涵

我國體育特色小鎮(zhèn)建設必須要走上規(guī)范健康發(fā)展之路。規(guī)范是體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的前提，在規(guī)范的基礎上發(fā)展才是符合體育特色小鎮(zhèn)長期健康發(fā)展的正確道路。一方面，體育特色小鎮(zhèn)是新生事物，中央高度關注，發(fā)布了指引性和規(guī)范性文件。2020年9月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委《關于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），為體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向；為清晰界定體育特色小鎮(zhèn)內涵和發(fā)展定位、加強頂層設計、健全激勵約束和規(guī)范管理機制、引導政府和市場有序有效推進體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展、為擴大內需和新型城鎮(zhèn)化建設提供有力支撐。《導則》是對《意見》的細化落實，明確了操作性要求，為推進體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展提供了普適性指引、規(guī)范糾偏依據(jù)以及借鑒經驗。另一方面，體育特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經濟發(fā)展到一定階段的產物，現(xiàn)實問題突出，學術界積極探討。2017年以來，一些體育特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)一哄而上、盲目發(fā)展問題。國內學術界在對體育特色小鎮(zhèn)的概念內涵進行界定的前提下，確定了其在推動經濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化建設中的重要作用，明晰其具有經濟高質量發(fā)展的新平臺、新型城鎮(zhèn)化建設的新空間、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點、傳統(tǒng)文化傳承保護的新載體等主要功能，并從體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要任務出發(fā)，在其制度管理、約束治理和激勵機制等方面指明了路徑和方向。因此，本研究以國家指導性和規(guī)范性政策文件為依據(jù)，以國內學術界體育特色小鎮(zhèn)建設的研究成果為借鑒，從現(xiàn)實、管理、發(fā)展、實踐、治理5 個維度來解析體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的內涵和窘境。

1.2.1 現(xiàn)實維度 堅持以人民為中心，準確把握發(fā)展定位。習近平總書記指出:“推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措?！盵15]堅持以人民為中心是中國共產黨的初心和一貫追求，也是建設中國特色社會主義的根本宗旨。推進體育特色小鎮(zhèn)建設需要做到為了人民、依靠人民，建設成果由人民共享。體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要從人民群眾的根本利益和實際需求出發(fā)，以滿足人民美好生活需要為使命，以人民群眾對美好體育生活新期盼為指導，以不斷增進全體人民的體育福祉為價值導向，準確把握體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位和內涵，切實解決體育特色小鎮(zhèn)建設進程中人民群眾最關心、最期待、最現(xiàn)實的問題。

1.2.2 管理維度 落實國家相關部門文件精神，深化細化管理制度?！兑庖姟分忻鞔_要求體育特色小鎮(zhèn)建設要嚴守“五條底線”，要嚴格節(jié)約集約利用土地，嚴格控制高耗能、高污染、高排放企業(yè)入駐，嚴防地方政府債務風險，嚴控房地產化傾向，嚴守安全生產底線?！秾t》在進一步明確“五條底線”的基礎上，強調要加強對特色小鎮(zhèn)建設的動態(tài)監(jiān)管，有效防范各類潛在風險，確保不突破各項紅線底線。此外，《導則》對多項要求都明確了量化指標，為各地區(qū)開展規(guī)范糾偏提供了普適性和操作性的指引。在發(fā)展定位、空間布局、質量效益、管理方式、底線約束等方面提出了22 條具體要求；在建設邊界、風貌形態(tài)、投入強度、質效水平、創(chuàng)新活力、房住不炒等方面設置了13 項具體指標。由此可見，落實指導性和規(guī)范性文件，深化細化管理制度，才能確保體育特色小鎮(zhèn)在規(guī)范健康發(fā)展道路上穩(wěn)步前行。

1.2.3 發(fā)展維度 堅持新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展。黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”時期經濟社會發(fā)展要“以推動高質量發(fā)展為主題”，這也是體育產業(yè)發(fā)展、體育特色小鎮(zhèn)建設必須遵循的。堅持貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，并將其融入體育特色小鎮(zhèn)建設全過程和各領域，立足高標準、嚴要求，確保質量第一、效益優(yōu)先，體現(xiàn)投入強度高、質效水平高、創(chuàng)新活力足、低碳效應強的導向；并立足地方實踐，綜合各省份體育特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀及趨勢，體現(xiàn)實事求是、積極穩(wěn)妥的導向。

1.2.4 實踐維度 堅持問題導向，強化規(guī)范糾偏工作。要科學研判體育發(fā)展面臨的新形勢，堅持問題導向，聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，深化改革創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)體育事業(yè)發(fā)展新局面[16]。近5年來，我國體育改革雖然取得了一系列顯著成就，但體育特色小鎮(zhèn)建設的發(fā)展定位不清晰、主導產業(yè)孱弱、潛在風險監(jiān)管不力等問題依然突出；一些地區(qū)出現(xiàn)的“面子工程”、“政績工程”、房地產化等亂象屢見不鮮，規(guī)范糾偏工作復雜繁重。這些問題的存在迫切需要科學研判體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，故而規(guī)范糾偏性文件、規(guī)范糾偏機制和典型引路機制必須緊跟健康發(fā)展的腳步，堅持問題導向，在建設中大力規(guī)范糾偏。

1.2.5 治理維度 統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升風險防范能力。“十四五”時期，體育要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，增強機遇意識和風險意識，在危機中育先機，于變局中開新局，在邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程中奮勇前進[17]。體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要認真汲取體育領域安全生產的深刻教訓，牢固樹立安全發(fā)展理念，強化底線思維，堅持規(guī)范健康建鎮(zhèn)，高度重視對各類潛在安全風險的有效防范，確保不突破紅線底線；強化安全監(jiān)督檢查，提升安全管理水平，統(tǒng)籌加強體育特色小鎮(zhèn)建設全過程監(jiān)控、全環(huán)節(jié)管控和全生命期管理。

2 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的窘境

2.1 現(xiàn)實窘境:發(fā)展定位偏離方向

2016年，“體育健康特色小鎮(zhèn)”的概念首次出現(xiàn)；2017年5月，“運動休閑特色小鎮(zhèn)”的概念首次在國家層面明確提出，也可以稱之為“體育特色小鎮(zhèn)”。自此，我國體育特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展方興未艾。近年來，我國各省市穩(wěn)步推進體育特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展，涌現(xiàn)出一批產業(yè)特色鮮明、要素集聚、富有活力的體育特色小鎮(zhèn)；但同時也有部分地方一擁而上、盲目發(fā)展、勉強復制，暴露出體育特色小鎮(zhèn)概念不清、千鎮(zhèn)一面、主題定位特色不足[18]、發(fā)展定位不夠清晰[3]1等問題。2019年9月，國家發(fā)展改革委會同住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部等11 個部門組建調研組，對錯用概念或質量不高的“問題小鎮(zhèn)”實行了淘汰整改措施，其中包括“行政建制鎮(zhèn)”“虛假小鎮(zhèn)”“虛擬小鎮(zhèn)”等。2020年6月，國家發(fā)展改革委再次公布了10 多個關于“虛假特色小鎮(zhèn)”“虛擬特色小鎮(zhèn)”和觸碰紅線的特色小鎮(zhèn)警示案例。

2.2 管理窘境:管理方式不規(guī)范，多環(huán)節(jié)存隱患

對照《導則》，體育特色小鎮(zhèn)管理方式的不規(guī)范阻礙了其健康發(fā)展。1）建設方案編制過程欠缺科學論證，影響方案的適應性。機構構建、編制程序、相關事項以及管控要求是體育特色小鎮(zhèn)建設方案編制過程中的重要內容，上述內容缺乏科學性、可行性、合規(guī)性論證，將影響建設方案的適應性。2）外部環(huán)境變化會波及體育產業(yè)發(fā)展。政治環(huán)境、經濟環(huán)境、社會環(huán)境、市場環(huán)境和整個宏觀經濟都與體育產業(yè)的發(fā)展密切相關。當外部環(huán)境發(fā)生變化時，體育特色小鎮(zhèn)如果未能及時作出調整應對，必將導致產業(yè)狀況惡化，進而影響企業(yè)成本和收益。3）債務監(jiān)管不力帶來風險。部分地方政府債務未納入預算管理，脫離上級政府部門的監(jiān)督，因此存在一定的風險隱患。4）清單管理遲緩。省級層面清單建立緩慢、管理不規(guī)范、公布數(shù)量仍然過多，部分地區(qū)仍然存在對虛假特色、錯誤命名、單純地產、紙上虛擬等清理不到位的問題。5）在投融資管理體制上，投融資主體（政府）地位不明確，權責分離；投資管理風險約束機制不完備，臨時性建設單位存量大但人才匱乏，導致機構低效和管理失控；投資環(huán)境缺乏必要的社會法制和市場約束。

2.3 發(fā)展窘境:體育產業(yè)特色復制，簡單堆砌

近年來，體育特色小鎮(zhèn)已逐漸步入規(guī)范健康的發(fā)展軌道。各地區(qū)發(fā)展體育特色小鎮(zhèn)從注重數(shù)量逐步轉向注重質量，截至2021年上半年，全國國家級（62 個）加上省級體育特色小鎮(zhèn)數(shù)量有200 個左右。新生事物過快、過熱地生長，盲目發(fā)展導致亂象叢生。目前，我國體育特色小鎮(zhèn)中仍存在同質化、低水平復制、簡單堆砌、核心產業(yè)競爭力欠缺的問題，以及地產模式、“燒錢”模式、硬件模式等錯誤模式。在此環(huán)境下，體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展還將面臨兩大機遇和挑戰(zhàn):首先，質量提升時期如何做到“提”字當頭、“存量提升”為本。體育特色小鎮(zhèn)建設投錢、投人、投地、投項目，要點是提升質量，特別是提升存量生產能力的質量和生產要素的配置質量。其次，處于“跟跑”時期時如何作出原創(chuàng)性成果形成“并跑”，并實現(xiàn)“超跑”。

2.4 實踐窘境:投融資運作不當導致舉債

建設體育特色小鎮(zhèn)離不開有效投融資渠道。發(fā)債、融資租賃、基金、資產證券化、收益信托、PPP 融資等都是可運用的投融資模式，但投融資行為的不規(guī)范極易導致債務問題。1）項目招商引資盲目，融資比例大。體育特色小鎮(zhèn)建設初期，地方政府比較心急，盲目建設體育特色小鎮(zhèn)項目以獲取國家政策關注，融資比例較大，這樣也容易帶來債務問題。2）曲解政策獲取用地指標，借機獲得貸款。浙江省最先推進體育特色小鎮(zhèn)建設，在土地、稅收、資金政策等方面得到了地方政府優(yōu)惠。此后，多地效仿此模式，但是由于缺乏監(jiān)管，優(yōu)惠政策被地方政府理解為用地指標獲取，借機從銀行獲得貸款上項目，從而出現(xiàn)了體育特色小鎮(zhèn)形象工程化、房地產化，甚至債務化等系列問題。3）主政者為追求政績沖動建設，為比拼數(shù)量舉債融資。主政者利用融資平臺公司或其他違規(guī)模式融資，不僅難以有效發(fā)揮憑借政府信用進行低成本融資的優(yōu)勢，還導致了局部地區(qū)風險增大。4）投融資平臺公司投融資行為不規(guī)范。地方政府投融資平臺公司運作不規(guī)范、資本管理不合規(guī)、投融資行為信息透明度低、資產抵押融資不規(guī)范等導致舉債融資規(guī)模迅速膨脹。舉債融資方式合規(guī)性意識不足，地方政府本著法不責眾的觀念利用平臺公司或其他違規(guī)模式融資。

2.5 治理窘境:潛在風險危機與不規(guī)范行為并存

風險挑戰(zhàn)是新發(fā)展階段經濟社會運行過程中的客觀存在[19]。1）氣候[20]、季節(jié)[21]236等自然條件變化對依托稟賦資源優(yōu)勢建設的體育特色小鎮(zhèn)影響較大，自然資源的過度開發(fā)和生態(tài)屏障的保護不力都會導致資源浪費和設施破損。2）對“以人為本”理念的輕視[22]導致建設時大量引進現(xiàn)代化基礎設施，未能很好協(xié)調城市景觀建筑和自然環(huán)境之間的和諧共生，原生態(tài)被破壞使游客無法進行系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村探索[18]10。3）體育特色小鎮(zhèn)建設邊界占用土地，壓縮運動場所的面積未實現(xiàn)前期的規(guī)劃效果，以特色小鎮(zhèn)之名進行高收益的投資[21]236。除此之外，債務管理不當、房地產化開發(fā)、安全防控體系建立緩慢等都是當前體育特色小鎮(zhèn)建設中的不規(guī)范行為。特別是新冠肺炎疫情在全球的迅速蔓延，將一個不容忽視的命題與潛在風險擺在世人面前，即如何擺正發(fā)展與安全二者的關系。

3 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展陷入窘境的主要原因

3.1 政府責任履行實效不強

政府在強化體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏工作中扮演著重要角色，種種問題的出現(xiàn)與政府的履職不到位密切相關。近5年間，國家相關部門針對建設發(fā)展問題陸續(xù)發(fā)布多個文件規(guī)范其發(fā)展方向，但我國體育特色小鎮(zhèn)建設仍存在政府職責不明晰、各方利益無法保障的問題[4]9。政府、社會、市場職責不明也嚴重制約了體育特色小鎮(zhèn)的發(fā)展進程，使其未能達到預想的效果[23]2。一方面，地方政府職能部門改革創(chuàng)新動力不足、規(guī)范糾偏進展緩慢等導致小鎮(zhèn)發(fā)展問題多，偏離發(fā)展方向。另一方面，面對《導則》進一步明確的指引性和規(guī)范性量化指標，政府應該如何履行職責、如何規(guī)避越軌或缺位、如何強化規(guī)范糾偏不僅是當前也是今后體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展面臨的難題。

3.2 多元主體聯(lián)合管理未形成

體育特色小鎮(zhèn)建設初期，國家相關政策文件對小鎮(zhèn)管理制度制定具有指導作用。但管理成效未能達到預期，部分地方政府行動緩慢，管理結構和方式流于形式，尚未形成多元主體合力共管。例如，通過對湖南省體育特色小鎮(zhèn)的研究發(fā)現(xiàn):政府、市場、社會協(xié)同治理概念模糊，政府政策過于籠統(tǒng)，不夠具體化[23]2；體育特色小鎮(zhèn)多元主體治理存在機制不順暢、地產依賴性、居民響應缺失與錯位以及項目和人才難以集聚的問題[24]。從社會主體的角度來看，居民實現(xiàn)參與體育特色小鎮(zhèn)治理，依然面臨受傳統(tǒng)角色束縛、資產權利懸空、參與渠道受限以及受傳統(tǒng)制度制約等困境[25]。

3.3 產業(yè)發(fā)展質效不高

進入新發(fā)展階段，為實現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展，必須促進產業(yè)結構穩(wěn)步升級。從表層上看，體育特色小鎮(zhèn)缺少主導領軍企業(yè)，缺少投資、建設指標和配套政策等，導致產業(yè)特色不強、規(guī)模小、鏈條短、協(xié)調差，未來難以形成集聚效應和特色產業(yè)集群。例如:全球價值體系抑制了體育制造業(yè)對高端生產性服務要素需求種類的增加，產業(yè)集聚的外部性難以發(fā)揮，體育特色小鎮(zhèn)內生產性服務業(yè)市場發(fā)展步履維艱[8]117；體育產業(yè)與其他產業(yè)融合較差，多產業(yè)協(xié)調發(fā)展程度較低對體育特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展不利[3]5；旅游業(yè)市場萎縮，短時間內進入停滯階段，歸根結底主要是由于體育產業(yè)結構不合理[26]造成的。從深層上看，體育特色小鎮(zhèn)缺乏對主導產業(yè)的深入研究和理解，以及對規(guī)劃架構設計問題的探討。1）普遍缺少獨立而專業(yè)的體育產業(yè)規(guī)劃。其主要原因在于建設主體缺乏對體育產業(yè)特殊性的認識，即體育產業(yè)邏輯非地產投資邏輯，也非體育事業(yè)邏輯。2）缺少產品和服務衍生創(chuàng)新。傳統(tǒng)體育、競技體育、大眾體育等體育元素作為體育特色小鎮(zhèn)的產業(yè)支撐，缺乏延伸產業(yè)鏈。3）缺少特色產業(yè)資源項目。例如:簡單依托體育場館賽事資源的小鎮(zhèn)，往往建設容易、運營難，在配套硬件沒有產業(yè)的情況下終成“死城”，賽事活動缺少精品很難持續(xù)發(fā)展。

3.4 空間實踐要素活性弱

體育特色小鎮(zhèn)作為一種新型發(fā)展空間，厘清其要素關系、促進能源流動是空間質效發(fā)揮的關鍵。在美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)，體育特色小鎮(zhèn)建設的能源要素的自由流動是促進產業(yè)和先進要素的集聚、實現(xiàn)經濟增長的重要條件。事實上，我國體育特色小鎮(zhèn)空間要素未能完全發(fā)揮出其特殊功能和重要作用。當前我國體育特色小鎮(zhèn)空間具體實踐活動中仍存在著差序結構、資本泡沫等困境，以及空間生產理論邏輯下的權力、資本、社會和文化等制約因素[27]。如江蘇省體育特色小鎮(zhèn)建設在資源配置要素方面存在著經營模式單一、旅游資源開發(fā)不足、賽事資源較為低端等問題[28]，在產業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新方面存在缺少“黏合劑”、呈現(xiàn)“基礎差”、建設“缺平合”、亟需“大喇叭”的現(xiàn)象。2020年，江蘇省最終保留的蘇州太湖體育運動休閑小鎮(zhèn)、儀征棗林灣運動小鎮(zhèn)和賈汪區(qū)茱蓃山體育健康小鎮(zhèn)雖然都實現(xiàn)了5G 網(wǎng)絡的全覆蓋，但小鎮(zhèn)企業(yè)很少使用5G 技術、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實等數(shù)字技術，小鎮(zhèn)內體育的“人流”未轉變?yōu)椤吧塘鳌盵29]。

3.5 安全風險治理成效不佳

我國體育特色小鎮(zhèn)建設始終是發(fā)展與風險并存，包括制度先賦性與小鎮(zhèn)自致性相脫節(jié)、規(guī)則“吃緊”與“寬松”難以平衡、產業(yè)發(fā)展優(yōu)先與社區(qū)建設滯后，以及空間利用短缺與閑置泡沫等[30]。在冰雪體育小鎮(zhèn)的建設與PPP 模式結合的例子中，存在融資困難、工程延期和技術薄弱等諸多風險因素[31]；在經濟欠發(fā)達地區(qū)建設體育特色小鎮(zhèn)可能存在治理風險、競爭風險、經濟風險、高質量發(fā)展風險、可持續(xù)發(fā)展風險等[32]。此外，在應對風險過程中體育特色小鎮(zhèn)建設也暴露出安全意識淡薄、防范機制缺乏、治理能力薄弱等短板。其原因有三:安全風險隱患摸不清，防范不及時；治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政府職責缺位衍生風險；空間結構變化引發(fā)次生風險或沖突。

4 我國體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的保障路徑

4.1 構建職責明確的政府治理體系

體育特色小鎮(zhèn)建設要構建職責明確的政府治理體系，提升政府責任履職效能，大力開展規(guī)范糾偏工作。1）從中央層面優(yōu)化頂層設計，保證規(guī)范性政策落實?！秾t》細化了落實，明確了操作性要求，但在實際操作中，中央政府仍需要繼續(xù)發(fā)揮“指引者”作用，進一步優(yōu)化頂層設計，健全小鎮(zhèn)規(guī)范執(zhí)行規(guī)則和淘汰退出機制等政策措施，進一步加強指導和引導、大力規(guī)范糾偏、開展現(xiàn)場核查，確保小鎮(zhèn)規(guī)范規(guī)劃和健康建設。2）從省級層面深化政策落實，實施動態(tài)調整機制。省級政府部門加速制定本省特色小鎮(zhèn)管理細則，嚴格落實清單管理、底線約束、監(jiān)督管理等機制，實現(xiàn)深入全程規(guī)范管理，加強納入清單分類管理，實施動態(tài)監(jiān)管機制，以及警示、整改和退出機制。3）從地方政府層面強化主體責任，嚴格執(zhí)行國家政策規(guī)定開展規(guī)范糾偏工作。根據(jù)特色小鎮(zhèn)概念內涵和發(fā)展定位有針對性地制定體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏工作細則，如科學方案編制、底線約束治理、債務風險防范等?？梢?，由上而下構建政府職責體系能夠確保我國體育特色小鎮(zhèn)行穩(wěn)致遠地規(guī)范健康發(fā)展。

4.2 構建“感知—變革—適應”動態(tài)調整管理模式

規(guī)范多元主體行為適應外部環(huán)境變化，構建小鎮(zhèn)動態(tài)調整管理模式。當前，瞬息萬變的外部環(huán)境對我國體育特色小鎮(zhèn)建設的管理方式提出了更高的要求，尋求管理創(chuàng)新是保障小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的有效措施。多元主體行為規(guī)范健康是小鎮(zhèn)管理的根本，是行政主體、運營主體和社會主體全員參與的內部規(guī)范的外在體現(xiàn)；多層次主體規(guī)范健康是協(xié)同共管的基礎，決定小鎮(zhèn)發(fā)展方向和原則的核心層、內部結構主體行為的規(guī)則層和多元主體與外部環(huán)境互動效益的形式層。核心層將物質、能量與信息間流動交換過程中感知到的外部環(huán)境信息反饋到小鎮(zhèn)規(guī)則層，管理主體及時調整主體內部結構和行為規(guī)則完成對形式層的革新改造，形式層則依據(jù)規(guī)則調整主體行為實現(xiàn)對外部環(huán)境的適應，形成一個“環(huán)境感知—規(guī)則變革—環(huán)境適應”的動態(tài)過程[33]。在這個動態(tài)調整過程中，當變革后的行為規(guī)則對外部環(huán)境的適應度低到不能滿足適應需求時，規(guī)則層將信息反饋給核心層，再由核心層調整形成新的行為規(guī)則，直到達成最優(yōu)適應。此外，動態(tài)調整管理模式突出了管理主體多元化、管理手段復合化和管理體制效益化的特點，可以形成多元主體合力管控模式，從而保障體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

4.3 構建規(guī)范的“內部模型”產業(yè)協(xié)同系統(tǒng)

圍繞不同群體個性化需求構建規(guī)范的“內部模型”產業(yè)協(xié)同系統(tǒng)，為體育特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展聚勢賦能。體育特色小鎮(zhèn)是由很多具有體育標識特性的主體與其他相關主體依據(jù)一定模型聚集在一起形成的復雜系統(tǒng)，系統(tǒng)各主體為了適應外部環(huán)境，通過適應與學習產生規(guī)范性行為，選取與情境最適合的主體組合在一起融合創(chuàng)生出新的產業(yè)聚集體，最終適應新的外部環(huán)境。在此過程中，每個產業(yè)主體只有采取協(xié)同合作、融合共生的方式才能成功構建出具有體育特色標識的復雜系統(tǒng)。這個系統(tǒng)也恰恰可以通過獨特的“內部模型”，協(xié)同發(fā)揮核心產業(yè)主體的優(yōu)勢資源和系統(tǒng)性能力，融合各產業(yè)主體不同職能派生出新的消費區(qū)域，促進體育特色小鎮(zhèn)產業(yè)高質量發(fā)展。除此之外，當小鎮(zhèn)建設走偏時，依靠懲罰淘汰機制不僅不能解決問題，也不利于小鎮(zhèn)產業(yè)高質量發(fā)展。但是，完全可以通過對小鎮(zhèn)系統(tǒng)內部產業(yè)結構進行比較分析，規(guī)范其主體行為，梳理出規(guī)范的“內部模型”系統(tǒng)實現(xiàn)突破。

4.4 構建多元主體協(xié)同共享的信息鏈

堅持系統(tǒng)觀念，在體育特色小鎮(zhèn)多元主體間構建協(xié)同共享的信息鏈以激活空間要素。體育特色小鎮(zhèn)建設是一個系統(tǒng)工程，包含了系統(tǒng)本身及其周圍多樣性的物質、能量、信息的流動交換。主體間、主體與外部環(huán)境間的信息流形成了體育特色小鎮(zhèn)多元主體信息鏈，這有助于促進形成系統(tǒng)組織以及多元主體間有序的物質流和能量流；資源信息的流暢運轉也有益于發(fā)揮多元主體協(xié)同治理效應。在數(shù)字經濟背景下，數(shù)字技術賦能推進體育特色小鎮(zhèn)多元主體協(xié)同治理信息鏈的構建，不僅有利于多元主體完善經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護等職能，而且也能發(fā)揮治理經濟、治理社會的功效，其中也包含了對數(shù)字技術構建的信息鏈本身的治理，如算法問題、個人隱私保護問題等。由于數(shù)字技術賦能具有兩面性，同一種應用既能賦能個人、企業(yè)和政府行為，也能賦能各種侵害權益和逃避監(jiān)管的行為。因此，在數(shù)字技術賦能全過程需要做好兩點:1）需堅持以人為本。將人民群眾的獲得感和幸福感作為體育特色小鎮(zhèn)建設的出發(fā)點和落腳點，將解決企業(yè)和群眾的困難和問題、促進社會經濟發(fā)展作為體育特色小鎮(zhèn)建設的目標和宗旨。2）要做到制度先行。堅持完善制度規(guī)范體系，強化網(wǎng)絡安全措施落實，明確數(shù)據(jù)信息權責和管理邊界，規(guī)范數(shù)據(jù)信息的共享、開放、開發(fā)和應用流程，建立數(shù)據(jù)信息質量長效評估機制，確保數(shù)字技術運用安全可控。

4.5 構建底線預警和風險治理雙重機制

統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，提高風險防范和應對能力[34]。小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展要從人民生命安全出發(fā)，構建體育特色小鎮(zhèn)底線預警和風險治理雙重機制，以全流程管理為基本理念，建立分散監(jiān)測、集中研判、統(tǒng)一發(fā)布、分頭響應、統(tǒng)籌協(xié)調的底線約束綜合預警機制；以斬斷“源頭—中段—末端”的風險傳遞鏈為目的，構建普查防范潛在風險、統(tǒng)籌規(guī)避衍生風險、重塑風險隱患排查治理機制。為了能夠形成底線約束綜合預警在前、風險隱患排查治理在后兩道防線，還應該做到:1）增強風險意識，堅持底線思維，加快落實發(fā)展定位、規(guī)范管理、風險防范、債務防控、產業(yè)聚集等各項措施；2）強化底線意識、保障風險防范能力，在不逾越紅線底線的情況下開展經濟建設活動；3）明確監(jiān)管責任，完善風險規(guī)避和管控舉措，強化聯(lián)合執(zhí)法，加強安全風險隱患排查整治，發(fā)揮群眾力量，加大風險宣傳和警示力度。

5 結語

《意見》和《導則》覆蓋了體育特色小鎮(zhèn)的發(fā)展導向、任務舉措和政策措施，是全國體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本遵循，是體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的重要依據(jù)。本研究從體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的研究基礎和理論內涵入手，堅持問題導向，重點對體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的窘境及其主要致因進行深入研究，最后提出了規(guī)范健康發(fā)展的保障路徑，為今后推進體育特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展提供理論基礎和實踐經驗。在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展[35]，堅持規(guī)范發(fā)展和健康發(fā)展并重的思想，對推動體育特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)更高質量、更有效益、更具活力、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展具有深遠的現(xiàn)實意義。