朱思柱 孫洪武/江蘇省農(nóng)業(yè)科學院

江蘇省糧食播種面積占全國4.6%，糧食產(chǎn)量占全國5.6%，糧食生產(chǎn)、物流和應急保障水平總體位居全國前列。百年變局和世紀疫情交織疊加背景下，南京作為江蘇省會和東部地區(qū)重要中心城市，常住人口接近千萬，保障好糧食等初級農(nóng)產(chǎn)品供給，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要基礎(chǔ)，也是提升城市發(fā)展能級和現(xiàn)代化治理能力的客觀需要。

南京糧食安全的主要特征

糧食生產(chǎn)依賴“大田老農(nóng)”。南京地形地貌上呈“六山一水三分田”特征，低山、丘陵、崗地占全市總面積的60.8%，平原占比相對較小，糧食生產(chǎn)條件不如平原地區(qū)。全市承包土地流轉(zhuǎn)面積183萬畝，土地流轉(zhuǎn)率超80%以上,糧食生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營程度整體較高。南京市從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中55歲以上占到47.5%，35歲及以下僅占5.4%，農(nóng)村勞動力老齡化趨勢嚴重，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員受教育程度普遍偏低，高中及以上占比僅為11.8%，糧食生產(chǎn)者仍然具有較強的“小農(nóng)”特征。

糧食供給依靠“外主內(nèi)輔”。南京農(nóng)村總面積約6000平方公里，占市域總面積90%，常住人口942.34萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率86.9%。在空間布局上，南京是典型的大農(nóng)村包圍小城市，在人口分布上，南京是典型的城市居民包圍農(nóng)村居民。南京常住人口人均耕地保有量0.23畝,全年市糧食產(chǎn)量98.48萬噸，人均產(chǎn)糧104.5公斤，按照人均400公斤的標準,南京糧食自給率僅26.1%。遠低于全省440公斤/人的標準，但高于北京人均20公斤和上海人均40公斤的標準。歷史上南京的城市管理者開漕渠、建倉廩，積糧食于都城，以滿足城市發(fā)展需要。

消費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“主穩(wěn)副增”。人民對美好生活向往在食物消費方面體現(xiàn)為以“糧油”為代表的主食消費穩(wěn)中趨減，以“菜、禽、水、蛋”等為代表的副食日趨增加，消費端的矛盾更多地表現(xiàn)為品類、品種間的結(jié)構(gòu)性不均衡、不充分。2015-2020年，全省居民人均糧食消費量保持在122公斤，人均食用植物油消費量從12.54公斤下降到10.2公斤，同期人均蔬菜、禽類、水產(chǎn)、蛋類消費量分別增長0.4%、32.9%、12.1%和29.5%。谷物、油脂類消費下降、肉類水產(chǎn)蔬菜消費增長趨勢明顯，這種趨勢隨著城鎮(zhèn)化率的提高更加明顯。

南京保障糧食安全面臨的問題和挑戰(zhàn)

靠增加土地來擴大糧食生產(chǎn)空間有限。據(jù)第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)，南京有耕地216.8萬畝，其中水田169.8萬畝，占比78.33%，水澆地34.3萬畝，占比15.82%，旱地12.7萬畝，占比5.85%。“兩區(qū)”劃定面積195萬畝，其中糧食生產(chǎn)功能區(qū)165萬畝、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)30萬畝。2021年，南京實際糧食播種面積204.88萬畝，糧食和蔬菜作物面積達到農(nóng)作物總播種面積的85%。當前適宜耕地已基本全部用于生產(chǎn)糧食和蔬菜，剩下的耕地用于發(fā)展高效特色園藝作物和休閑農(nóng)業(yè)等已捉襟見肘，今后通過增加糧食作物面積來增加糧食產(chǎn)量的空間已十分有限。

靠糧食增產(chǎn)來實現(xiàn)糧農(nóng)增收難度加大。長三角經(jīng)濟總量較大的城市中，南京農(nóng)村居民可支配收入僅有上海、杭州、蘇州的84.9%、76.6%和78.8%，四個城市中城鄉(xiāng)居民收入比南京最高，達2.25:1。農(nóng)村居民收入相對較慢已成為南京“三農(nóng)”工作的突出短板，尤其是如何提高以產(chǎn)糧為主的農(nóng)民的收入是亟需解決的現(xiàn)實難題。全市土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)較高，單體經(jīng)營規(guī)模短期內(nèi)相對固定，在糧食價格沒有較大提升的情況下，想要通過增加糧食產(chǎn)量來增收農(nóng)民收入的難度進一步增加，城鄉(xiāng)收入差距很難縮小。

靠外地調(diào)糧來調(diào)控本地需求風險增加。南京超過70%的糧食要靠外調(diào)，外調(diào)并非意味著不安全，前提是要有穩(wěn)健的糧食供應鏈、高效的流通渠道和科學的倉儲設(shè)施作支撐。受新冠肺炎疫情反復、自然災害頻發(fā)等影響，糧食市場不穩(wěn)定性增加，糧食外調(diào)增加了質(zhì)量安全監(jiān)管風險。人們對高效優(yōu)質(zhì)安全食物的追求目標更加要求糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地品種、品質(zhì)、品牌和標準化生產(chǎn)的一致性和穩(wěn)定性，同時綠色低碳發(fā)展要求減少食物城市生態(tài)足跡，各種極端自然災害和突發(fā)事件等對全市糧食安全高效倉儲和應急管理能力提出更高要求。

靠質(zhì)量結(jié)構(gòu)來滿足美好生活急需破題。大食物觀最突出的特點不是過去“吃飽”時期的“有啥吃啥”，而到了“吃好”時期的“吃啥有啥”，是更高層次、更高水平、更可持續(xù)的糧食安全目標，核心是消費主體食物選擇的自由權(quán)利。單純以“吃飽”為目的的糧食安全觀已不能適應人民對美好生活的向往。當前，廣大市民食物消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變明顯快于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，大食物觀的外征表現(xiàn)尚未引起糧食安全觀的有效轉(zhuǎn)變。南京農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)品供應與南京都市圈食物消費需求之間的匹配度和協(xié)同性亟需加強。

提升南京糧食保障能力的對策建議

以大食物觀統(tǒng)領(lǐng)南京都市糧食安全觀。從大局高度、全局視野、歷史角度，樹立糧食安全基礎(chǔ)上的“大食物觀”，向耕地林地、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源，從更廣維度、更大范圍做到城市食物自足、安全、豐富。南京糧食安全發(fā)展觀勢必要圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和域內(nèi)居民食物消費特點統(tǒng)籌設(shè)計符合南京城市特點和發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)布局和食物組合，根據(jù)城市人口發(fā)展動向和食物消費升級趨勢適度超前謀劃部署新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，確保需求持續(xù)滿足、消費持續(xù)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、生態(tài)持續(xù)改善。

以人民為中心建設(shè)大食物智慧供應鏈。以豐富市民“餐盤子”、填鼓農(nóng)民“錢袋子”為目標，系統(tǒng)布局糧食產(chǎn)業(yè)鏈。在生產(chǎn)端，推動糧食和經(jīng)濟作物協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，嚴守糧食生產(chǎn)紅線，強化糧食產(chǎn)能建設(shè)，利用南京省會城市地位，發(fā)揮大都市消費市場優(yōu)勢，開發(fā)糧食“大腦”功能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間糧食生產(chǎn)布局、品種結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈條設(shè)計，做強糧食經(jīng)濟。強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技運用，推進糧食產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、產(chǎn)品功能化，提升糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和核心競爭力，形成產(chǎn)業(yè)鏈主體目標一致、利益共享發(fā)展格局。

以服務(wù)新格局提升糧食安全保障能級。立足南京糧食供給“小生產(chǎn)、大流通、強保障”總體定位，充分利用國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，抓住國內(nèi)統(tǒng)一大市場契機，加快推動高質(zhì)量開放型糧食合作，開展區(qū)域間糧食產(chǎn)能合作、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和產(chǎn)銷對接，在新發(fā)展格局中培育“農(nóng)業(yè)飛地”和高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地。加快本地農(nóng)業(yè)資本、先進技術(shù)、消費市場等要素“走出去”步伐，提高生產(chǎn)主體、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、產(chǎn)品標準“引進來”質(zhì)量，形成互利共贏格局。構(gòu)建現(xiàn)代糧食物流體系，打造綠色智慧安全糧食供應鏈，科學布局糧食倉儲網(wǎng)點，提升城市糧食保障能力。

以數(shù)字化手段提升糧食安全治理能力。糧食安全的本質(zhì)是收入問題，考驗的是經(jīng)濟購買力以及背后的資源整合和治理能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從比較利益出發(fā)來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，食物消費者從自身效用出發(fā)來進行食物搭配，這是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷的基本規(guī)律。貫徹糧食安全政策也應遵循市場規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，建立與市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，強化城市糧食安全戰(zhàn)略研究和數(shù)字管控平臺建設(shè)，平衡好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機制對食物供應的資源配置作用，更好發(fā)揮政府在極端條件進行兜底保障、守牢糧食安全底線的作用，既不缺位也不越位，防止糧食安全政策在落地過程中簡單化、“一刀切”，層層加碼和變形走樣。