陳 多，王 旭，何江江

(上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心/上海市醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，上海 200040)

長(zhǎng)期以來，健康一直是人類生存與發(fā)展的重點(diǎn)關(guān)注問題之一。在我國(guó)傳統(tǒng)“健康治理模式”中，主要呈現(xiàn)了以政府醫(yī)藥衛(wèi)生行政部門為主體、以行政管理為手段的治理特征。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、人群健康需求多樣化發(fā)展等時(shí)代背景的不斷變化，由傳統(tǒng)健康治理模式導(dǎo)致的國(guó)民健康體系碎片化、衛(wèi)生服務(wù)體系不完整、提供不充分等社會(huì)矛盾日益突顯[1]。隨著全球化、市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府作為傳統(tǒng)健康治理模式中的主要責(zé)任方，也在健康治理問題中不斷謀求創(chuàng)新改革。本文擬以健康治理改革的驅(qū)動(dòng)因素為落點(diǎn)，嘗試了解不同驅(qū)動(dòng)因素在哪些方面推動(dòng)健康治理體系的改革方向，并以此為基礎(chǔ)明確健康治理改革的動(dòng)力體系，從而提出健康治理改革的驅(qū)動(dòng)模型，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及存在問題，提出完善我國(guó)健康治理體系的對(duì)策建議。

1 治理和健康治理的概念

1.1 治理的概念

20世紀(jì)90年代，治理的概念逐漸在公共管理領(lǐng)域內(nèi)興起，其主要?jiǎng)?chuàng)始人之一的詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為“治理是不同規(guī)制之間的制度安排，或是當(dāng)2個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)交叉、沖突時(shí)，或是在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”[2]。當(dāng)前國(guó)際上達(dá)成普遍共識(shí)的“治理”的定義是由全球治理委員會(huì)于1995年所提出，治理是“個(gè)人和機(jī)構(gòu)、公共的和私人的，管理他們的共同事務(wù)的多種途徑的總和。這是一個(gè)持續(xù)的進(jìn)程，這一進(jìn)程可以調(diào)和沖突或不同的利益，并采取合作行為。包括有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的正式機(jī)構(gòu)和制度，以及人民和機(jī)構(gòu)同意或認(rèn)為符合其利益的非正式安排”[3]。

1.2 健康治理

為更好地應(yīng)對(duì)世界范圍內(nèi)的健康問題，世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用[4]，通過對(duì)國(guó)際主流學(xué)術(shù)思想流派的“治理”理論體系進(jìn)行梳理，同時(shí)基于大量文獻(xiàn)綜述和案例分析，在2012年就21世紀(jì)健康治理的新思路和創(chuàng)新舉措進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)。該系統(tǒng)研究還進(jìn)一步提出治理決定了社會(huì)如何被引導(dǎo)以及權(quán)力和資源如何被分配的觀點(diǎn)，因此當(dāng)治理體系和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的政治范式不再能夠維持其合法性或喪失解決問題的能力時(shí)，則將會(huì)面臨轉(zhuǎn)變。

由于全球范圍內(nèi)各國(guó)的政治體制及社會(huì)環(huán)境因素等存在較大差異，世界衛(wèi)生組織希望通過自身在衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)際引領(lǐng)作用盡可能進(jìn)行普適性的總結(jié)，進(jìn)而為各國(guó)政府提升健康治理能力提供參考和建議[5]。通過不同國(guó)家體制對(duì)健康治理策略的共同點(diǎn)和差異進(jìn)行總結(jié)后，WHO將健康治理提煉歸納為三大關(guān)鍵思想，即健康治理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)福利最大化、尊重自由和促進(jìn)美德[3]。

2 健康治理的三大驅(qū)動(dòng)因素

以三大關(guān)鍵思想為核心，傳統(tǒng)的健康治理體系隨著社會(huì)快速發(fā)展而逐漸疲于應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的全球性衛(wèi)生問題和健康挑戰(zhàn)，由此推動(dòng)的治理體系改革驅(qū)使健康治理體系逐步由權(quán)威性地解決問題和協(xié)作性地制定政策戰(zhàn)略向合作性戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。通過對(duì)全球大量案例深入分析后，WHO將推動(dòng)健康治理體系改革的主要驅(qū)動(dòng)因素歸納為權(quán)力擴(kuò)散、民主監(jiān)督和共同價(jià)值，而這三大驅(qū)動(dòng)因素又與國(guó)家的政治體制高度關(guān)聯(lián)，因此共同構(gòu)成了健康治理途徑的一組獨(dú)特政治決定因素[3]。

2.1 權(quán)力擴(kuò)散

隨著21世紀(jì)全球一體化發(fā)展進(jìn)程不斷推進(jìn)，各個(gè)領(lǐng)域高度的互聯(lián)互通使世界各國(guó)均面對(duì)著日益復(fù)雜的健康挑戰(zhàn)。為提升國(guó)家治理能力以應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，在界定公共目標(biāo)和決定使用公共資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)明確公共財(cái)政和公共人力資源不能成為達(dá)成這一目標(biāo)的唯一資金及人力資源來源，而需要全社會(huì)共同的參與和協(xié)同[6]。

在治理過程中，政府不僅僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和部署資源，還需在執(zhí)行前考慮資源投入的效率和有效性，同時(shí)還應(yīng)考慮公正、公平和社會(huì)發(fā)展。其中，政府職能的擴(kuò)散及如何處理各級(jí)政府、社會(huì)組織層面的治理問題就基于權(quán)力擴(kuò)散。根據(jù)WHO提出的權(quán)力擴(kuò)散框架[7]，治理主要是國(guó)家層面公共部門的職能，根據(jù)具體治理內(nèi)容可向上擴(kuò)散至超國(guó)家層面，即超出國(guó)家概念的國(guó)際層面治理，對(duì)應(yīng)不同屬性部門包括了跨國(guó)公司、政府間組織(歐盟、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織等)、非政府組織(各行業(yè)專業(yè)委員會(huì)、聯(lián)盟等)；向下可擴(kuò)散至次國(guó)家層面，即各級(jí)地方政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等，見圖1。

圖1 治理權(quán)力擴(kuò)散框架

從理論來說，權(quán)力擴(kuò)散推動(dòng)傳統(tǒng)的政府分級(jí)治理體系向橫向、多層次、多利益相關(guān)方的社會(huì)綜合治理體系轉(zhuǎn)變，但其與傳統(tǒng)治理之間并非完全的替代關(guān)系，更多是起到了相互補(bǔ)充的作用，并以多種不同的方式進(jìn)行靈活的組合調(diào)整，以此提高社會(huì)共同治理和解決問題的能力。如我國(guó)各地大力推動(dòng)的各類醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)工作，即在傳統(tǒng)的健康治理體系下探索基于政府行政管理權(quán)力整合、下放的橫向多部門、多利益相關(guān)方的綜合治理體系。相關(guān)研究表明，諸如“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”等醫(yī)改重點(diǎn)舉措，其本質(zhì)即是整合，通過制定共同的政策目標(biāo)，達(dá)成統(tǒng)一的改革理念，強(qiáng)化各獨(dú)立運(yùn)作治理主體之間的協(xié)同程度，從而提升政策統(tǒng)一性，發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同作用。因此，整合是健康治理的基礎(chǔ)，健康治理又進(jìn)一步促進(jìn)體系整合。換言之，我國(guó)健康治理體系當(dāng)下的痛點(diǎn)正是健康治理體系不健全以及政府健康治理能力不足，應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵則是開展對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人等關(guān)鍵要素的整合，基于健康治理三大關(guān)鍵思想，在政府主導(dǎo)下于各要素間形成合力[8]，在多利益相關(guān)方共同參與的情況下確保各方取得平衡，保證社會(huì)公平，同時(shí)將權(quán)利與職責(zé)集中，做到權(quán)責(zé)對(duì)等，化解既得利益者的抵制，進(jìn)而有效推進(jìn)健康治理改革[9]。此外，衛(wèi)生健康領(lǐng)域的社會(huì)治理體系改革推動(dòng)了社會(huì)不同層級(jí)和不同領(lǐng)域各部門對(duì)衛(wèi)生健康問題的關(guān)注，在共同參與的過程中不斷明確自身在健康治理過程中的重要性，從而形成良性的循環(huán)互動(dòng)關(guān)系[7]。

2.2 民主監(jiān)督

隨著社會(huì)發(fā)展水平的提升和公民參與社會(huì)治理的程度增加越來越受到各級(jí)部門的重視，隨之出現(xiàn)的合法性和問責(zé)制等相應(yīng)概念和機(jī)制也逐漸受到關(guān)注。WHO指出，合法性取決于一項(xiàng)事務(wù)有關(guān)的各種直接和外部受眾的接受程度，而這項(xiàng)事務(wù)的代表性、包容性和透明度對(duì)于受眾對(duì)其建立必要的合法性信任是至關(guān)重要的。因此，這就需要這項(xiàng)事務(wù)的各利益相關(guān)方能夠充分參與進(jìn)來并形成有效的良性溝通機(jī)制，在確保充分的透明度、充足的公開性和足夠的互相尊重基礎(chǔ)上，讓利益相關(guān)方認(rèn)為自己與該項(xiàng)事務(wù)之間存在著重要關(guān)系并且能夠從中獲得相應(yīng)“利益”。

民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力控制手段橫向和向下的延伸，民主監(jiān)督具有“自下而上”的特點(diǎn)，在我國(guó)主要通過提出建議和意見征集，以此協(xié)助黨和國(guó)家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，提高工作效率，避免官僚主義，如我國(guó)各民主黨派、無黨派民主人士和愛國(guó)人士參政議政等治理體系運(yùn)行機(jī)制。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字治理(或電子治理)作為國(guó)家和社會(huì)溝通互動(dòng)的新型途徑之一受到廣泛關(guān)注。各級(jí)政府通過官方網(wǎng)站、APP、微信公眾號(hào)等形式進(jìn)一步優(yōu)化民主監(jiān)督途徑和范圍，與民眾進(jìn)行積極的互動(dòng)溝通，同時(shí)這些端口也正逐漸成為政府信息發(fā)布和宣傳的主要渠道。如我國(guó)政府自新冠疫情爆發(fā)以來堅(jiān)持每天公布疫情數(shù)據(jù)和疫苗接種情況等大數(shù)據(jù)信息披露，在評(píng)論區(qū)對(duì)人民群眾關(guān)切問題及時(shí)回復(fù)，對(duì)推動(dòng)政府完善社會(huì)健康治理體系具有不可替代的重要作用。這種基于信息技術(shù)手段開展的數(shù)字治理大幅提升了政府治理的透明度，讓社會(huì)組織、民眾等各利益相關(guān)方能夠快速、準(zhǔn)確的獲取相應(yīng)信息，以此提升各方對(duì)社會(huì)共同治理的參與程度，從而完善社會(huì)治理體系，提升政府健康治理能力。

2.3 共同價(jià)值

在健康治理改革的三大驅(qū)動(dòng)因素中，權(quán)利擴(kuò)散包括了公共部門、私人部門和第三方部門，其中私人部門在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)家社會(huì)治理中具有舉足輕重的作用，因此，國(guó)際社會(huì)對(duì)私人部門在健康治理中所扮演的角色定位一直伴隨著激烈的爭(zhēng)論。這是由于在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，企業(yè)和社會(huì)主流價(jià)值之間存在較多沖突，最典型的代表即“煙草戰(zhàn)爭(zhēng)”[10]。當(dāng)社會(huì)政策制定者處理由商品或產(chǎn)品引起的疾病等健康棘手問題時(shí)，私人部門(主要指企業(yè))的社會(huì)責(zé)任應(yīng)同時(shí)被納入考慮。近幾十年來，企業(yè)和社會(huì)之間的利益矛盾不斷擴(kuò)大，更多的消費(fèi)者和非政府組織將健康治理的部門沖突重點(diǎn)放到了制藥行業(yè)、煙草、酒精和食品飲料企業(yè)上，通過宣傳推廣健康理念，在社會(huì)范圍形成普遍認(rèn)同的共同價(jià)值，進(jìn)而反向推動(dòng)這些行業(yè)企業(yè)重新調(diào)整經(jīng)營(yíng)方向，為健康及相關(guān)決定因素作出重大貢獻(xiàn)。隨著越來越多利益相關(guān)方的共同參與，各行各業(yè)的企業(yè)開始重新審視自身在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，特別是非傳染性疾病方面所負(fù)有的社會(huì)責(zé)任，并加強(qiáng)了其為全球非傳染性疾病聯(lián)盟和其他相關(guān)倡議活動(dòng)中提供支持的力度。

通過社會(huì)共同價(jià)值增加企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)來應(yīng)對(duì)治理過程中遇到的問題，是一種企業(yè)自我監(jiān)管的形式，現(xiàn)如今各領(lǐng)域企業(yè)對(duì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的參與已超越了傳統(tǒng)的合作伙伴(制藥企業(yè))，而擴(kuò)展到了包括信息技術(shù)、食品和飲料公司，以及越來越多的私人部門等。隨著企業(yè)參與社會(huì)治理程度不斷深入，除了在傳統(tǒng)慈善事業(yè)中提供資金和方向上的支持，更多企業(yè)轉(zhuǎn)向更深入的管理方向，分享包括人員、專業(yè)知識(shí)和企業(yè)發(fā)展理念等。但即使如此，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的利與弊仍飽受各界爭(zhēng)議，隨著健康產(chǎn)業(yè)成為業(yè)務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力，各方均在積極探索尋求社會(huì)和商業(yè)利益相輔相成的新模式，以求創(chuàng)造和擴(kuò)大社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步之間的共同價(jià)值[7]。部分學(xué)者主張企業(yè)、政府和社會(huì)采用共同價(jià)值的治理途徑，以此將“健康”從企業(yè)社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯忧度肫髽I(yè)戰(zhàn)略和商業(yè)模式的重要內(nèi)容。我國(guó)自《健康中國(guó)“2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布以來，已基本在全社會(huì)形成了“大健康”的共同理念，且我國(guó)政府明確提出在生物醫(yī)藥、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步提升對(duì)行業(yè)的扶持力度，支持企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)健康治理體系仍以政府和公共部門主導(dǎo)，第三方部門和私人部門在治理體系中的作用還有待進(jìn)一步提升和發(fā)揮。

3 健康治理改革的驅(qū)動(dòng)模型及其概念

3.1 健康治理改革的動(dòng)力體系

現(xiàn)代政策制定中的關(guān)鍵問題之一是解決不確定性，無論是利益相關(guān)方的復(fù)雜性還是問題發(fā)展的不確定性，都使得人們難以預(yù)測(cè)事務(wù)明確的發(fā)展軌跡，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算有充分的信心，也難以明確定義怎樣的可用技術(shù)和政策舉措對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)是具有可持續(xù)性的。而所有政策制定過程中的不確定性導(dǎo)致了傳統(tǒng)政府部門反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的保守管理風(fēng)格，即當(dāng)政府部門無法確定結(jié)果時(shí)，其傾向于不采取行動(dòng)，如“懶政”；同時(shí)也導(dǎo)致了不同部門各自為政，不輕易在自己部門之外采取主動(dòng)行動(dòng)，即“政策碎片化”。當(dāng)社會(huì)問題本身相互作用、相互聯(lián)系并產(chǎn)生長(zhǎng)期影響時(shí)，僅靠單一部門和短期應(yīng)急式處理已不足以應(yīng)對(duì)這些社會(huì)問題，而需要在社會(huì)大環(huán)境下明確各問題分別處于哪個(gè)治理層級(jí)(即需要明確牽頭部門)，以及由哪些部門參與到政策的制定并作出相應(yīng)決策(即明確協(xié)同部門及各部門的職能并制定相應(yīng)績(jī)效考核管理制度)。因此，當(dāng)傳統(tǒng)治理體系已不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的治理改革時(shí)，則在社會(huì)發(fā)展(權(quán)力擴(kuò)散、民主監(jiān)督和共同價(jià)值)的推動(dòng)下，新的健康治理模式將應(yīng)運(yùn)而生。

3.2 健康治理的改革驅(qū)動(dòng)模型

隨著健康治理向合作性戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)變，根據(jù)WHO的健康治理理論框架，如要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)治理體系形成多利益相關(guān)方共同治理的理想格局，則離不開全社會(huì)認(rèn)可的共同價(jià)值、以及與之匹配的權(quán)力擴(kuò)散和成熟完善的監(jiān)管體系?？v觀國(guó)際主要發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著健康治理體系改革，政府在體系中主要承擔(dān)制定共同目標(biāo)、劃撥與目標(biāo)相匹配的社會(huì)公共資源，以及績(jī)效考核等宏觀及部分外部監(jiān)督管理職能，如英國(guó)NHS改革、荷蘭養(yǎng)老制度改革等。其強(qiáng)調(diào)各參與方在同一價(jià)值觀下建立信任關(guān)系并開展協(xié)同合作，基于共同的發(fā)展目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，其實(shí)施過程可以更加靈活，無需過于遵循指導(dǎo)性框架和操作規(guī)范。

基于健康治理的基礎(chǔ)理論框架，在新型健康治理模式中，往往會(huì)涉及到多個(gè)利益相關(guān)方的參與，并共同形成多層次治理體系。國(guó)際上主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)新型健康治理模式的探索，相較于我國(guó)，其政治因素對(duì)公共行政實(shí)踐社會(huì)環(huán)境變化的影響更大，且由此產(chǎn)生的跨區(qū)域和跨部門管轄權(quán)、以及與第三方組織之間關(guān)系的變化也會(huì)在不同程度上影響健康治理模式的改革方向。如英國(guó)為解決醫(yī)療費(fèi)用高、財(cái)政壓力大、等待時(shí)間長(zhǎng)及患者健康體驗(yàn)不佳等問題[11]，著手于2001年由地方政府牽頭在各個(gè)區(qū)域建立了由政府部門、全科醫(yī)生、非營(yíng)利組織等多方參與的區(qū)域戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，以此鏈接公共部門服務(wù)提供者、企業(yè)和各類社會(huì)組織，為區(qū)域居民提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的整合型服務(wù)，從而降低管理成本，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，促進(jìn)服務(wù)的有效銜接，提高服務(wù)質(zhì)量[12]。在多層次治理體系中，尤其強(qiáng)調(diào)政府在不同階段承擔(dān)的各種角色，包括作為治理“總指揮”明確并執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、為體系中的各利益相關(guān)方界定規(guī)則和職能范圍；公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者；公共資源的管理者；以及其他利益相關(guān)方的合作伙伴等[13]。

隨著多利益相關(guān)方這一概念進(jìn)入公共衛(wèi)生決策領(lǐng)域，在治理過程中納入民間團(tuán)體、社區(qū)和需方個(gè)人已成為新型健康治理的重要特點(diǎn)之一，無論是國(guó)際上或是在我國(guó)，私營(yíng)部門的參與卻仍然存在爭(zhēng)議。而隨著我國(guó)社會(huì)保障體系和衛(wèi)生健康相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)體系的進(jìn)一步完善，以及行業(yè)治理水平逐步提升，在社會(huì)共同價(jià)值的引導(dǎo)下，標(biāo)準(zhǔn)化工作穩(wěn)步推進(jìn)，可嘗試探索對(duì)政府管理部門進(jìn)行整合并試點(diǎn)下放部分行政管理職能，通過推動(dòng)權(quán)力擴(kuò)散協(xié)調(diào)私人部門和人民群眾共同參與社會(huì)健康管理，構(gòu)建良性的民主監(jiān)督渠道，最終形成“以人為中心”、以結(jié)果為導(dǎo)向的全社會(huì)健康治理體系，見圖2。

圖2 健康治理改革驅(qū)動(dòng)模型概念圖

4 健康治理在我國(guó)的應(yīng)用實(shí)踐

從已有的國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，衛(wèi)生健康領(lǐng)域的健康治理更多地被應(yīng)用于慢性非傳染性疾病防控及管理、傳染病防控、健康不公平問題、健康生活方式培養(yǎng)等方面。自黨的十八大報(bào)告明確將提高人民健康水平作為衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的根本目的以來，各級(jí)政府不斷加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生健康問題的重視程度，開展了一系列以“健康中國(guó)”建設(shè)為核心的健康治理改革創(chuàng)新，并獲得了一定建設(shè)成效。

4.1 健康中國(guó)行動(dòng)

隨著《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》和《健康中國(guó)行動(dòng)(2019-2030年)》等相關(guān)文件陸續(xù)發(fā)布，由國(guó)務(wù)院牽頭眾多部門共同組成健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)及健康中國(guó)行動(dòng)專家咨詢委員會(huì)，與愛國(guó)衛(wèi)生工作形成協(xié)同互補(bǔ)，從頂層設(shè)計(jì)確保健康中國(guó)行動(dòng)穩(wěn)步推進(jìn)。通過不同職能委員會(huì)建立工作調(diào)度制度，以定期召開工作會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的形式部署及推進(jìn)相關(guān)工作落地執(zhí)行。同時(shí)在社會(huì)推動(dòng)落實(shí)層面，貫徹全社會(huì)共建共享的健康理念，打造全社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制和氛圍。如聯(lián)合全國(guó)總工會(huì)積極發(fā)動(dòng)職工群眾，廣泛開展全民健身、職業(yè)病宣傳防治等活動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)職工主動(dòng)健康；通過健康中國(guó)企業(yè)行動(dòng)等專項(xiàng)活動(dòng)，聯(lián)合中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，推動(dòng)形成健康企業(yè)建設(shè)效應(yīng)；強(qiáng)化主流媒體宣傳作用，開展多維度社會(huì)宣傳，推動(dòng)“每個(gè)人都是自己健康的第一責(zé)任人”的理念深入群眾，調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方在健康中國(guó)行動(dòng)中的參與度和積極性[14]。經(jīng)過近3年的建設(shè)推進(jìn)，我國(guó)健康治理工作在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，正逐步由原來傳統(tǒng)的政府縱向分級(jí)治理體系向橫向、多層次、多利益相關(guān)方的社會(huì)綜合治理體系轉(zhuǎn)變，政府與所有參與主體之間正更多以互動(dòng)、合作的開放方式展開協(xié)同治理[15，16]。

4.2 整合型服務(wù)體系改革

健康治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)社會(huì)工程，即使是基于健康治理框架形成的治理體系，仍需要結(jié)合不斷變化的實(shí)際進(jìn)行完善和優(yōu)化。以我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系供給側(cè)改革為例，國(guó)家通過以醫(yī)療聯(lián)合體為主的服務(wù)模式探索改革，積極推動(dòng)我國(guó)“以治療為中心”的傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)模式向“以人為本、以預(yù)防為中心”的整合型健康服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)了人群在慢性病等健康管理活動(dòng)中的共同參與。這一供給側(cè)改革不僅僅限于供需雙方，而是涉及了作為需方的人民與政府關(guān)系的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)就是試圖在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系中重新劃分醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和健康照護(hù)等責(zé)任，轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的衛(wèi)生資源分配價(jià)值及其格局，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家擴(kuò)大衛(wèi)生健康服務(wù)范圍和提高衛(wèi)生治理能力，實(shí)現(xiàn)全民健康的共同價(jià)值[9，17]。在此過程中，政府主要發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃、引導(dǎo)和動(dòng)員的重要作用，更多地將對(duì)醫(yī)療服務(wù)主體的管理權(quán)擴(kuò)散到與醫(yī)療聯(lián)合體相關(guān)的各個(gè)利益相關(guān)方，包括政府各行政管理部門、各級(jí)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、社會(huì)組織、以及人民群眾，強(qiáng)化不同利益相關(guān)方間協(xié)作程度，加強(qiáng)合作，通過形成緊密的“利益共同體”[18]，調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方不斷正視和調(diào)整自身在健康治理體系完善過程中的重要性，通過例會(huì)、協(xié)商、研討等多種形式推動(dòng)體系改革完善，從而形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

5 結(jié)語(yǔ)

總體來說，全社會(huì)共同參與健康治理其本質(zhì)是一種協(xié)作治理模式，強(qiáng)調(diào)各參與方在同一價(jià)值觀下建立信任關(guān)系并開展協(xié)同合作，是基于共同的發(fā)展目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，其實(shí)施過程可以更加靈活，無需過于遵循指導(dǎo)性框架和操作規(guī)范，且基于社會(huì)實(shí)際具有較大的改革探索空間。隨著多利益相關(guān)方這一概念在衛(wèi)生健康決策領(lǐng)域越來越受到重視，在治理過程中納入民間團(tuán)體、社區(qū)和個(gè)人已成為社會(huì)綜合治理的特點(diǎn)之一。但醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域具有一定公益屬性，需要通過政府主導(dǎo)來保證社會(huì)公平，將多方面的利益在一個(gè)整體框架下平衡，因此在納入私營(yíng)部門參與健康治理上仍存在一定爭(zhēng)議[18，19]。

然而從發(fā)展趨勢(shì)來看，以全民健康、滿足美好生活為導(dǎo)向，通過不斷強(qiáng)化政府頂層設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控能力，以治理體系為載體，通過明確政府職能定位，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，建立權(quán)責(zé)對(duì)等的多方參與合作模式，在最大程度上化解既得利益者的抵制，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，最終實(shí)現(xiàn)更好的、符合我國(guó)實(shí)際的健康治理勢(shì)在必行[20，21]。