何杰峰

西藏和平解放以來的宗教工作法治建設(shè)實踐是在中央政府相關(guān)政策法律指導(dǎo)下展開的，是中央政府法治相關(guān)規(guī)定的共性與西藏地方具體實際的個性在宗教工作法治建設(shè)這一具體領(lǐng)域結(jié)合的反映展現(xiàn)，并隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與依法治國理念、實踐不斷深化而逐步演進豐富。它體現(xiàn)了具有馬克思主義理論思想特征的中國特色社會主義法治理論在西藏地方宗教工作領(lǐng)域不同時期的探索表達，梳理西藏和平解放以來宗教工作法治建設(shè)歷程及經(jīng)驗對于認識西藏宗教工作法治建設(shè)的來龍去脈，繼往開來的推動西藏自治區(qū)宗教工作法治建設(shè)發(fā)展進步，開創(chuàng)西藏自治區(qū)宗教工作法治建設(shè)的新局面，理解習(xí)近平法治思想指導(dǎo)西藏宗教工作法治建設(shè)的必然性具有重要的現(xiàn)實價值。

一、和平解放以來西藏宗教法治建設(shè)的歷程

（一）西藏和平解放背景下的西藏宗教工作法治建設(shè)萌芽期

1949年10月1日中華人民共和國在北京宣告成立，標(biāo)志著在中國領(lǐng)土上包括藏族在內(nèi)的各族人民擺脫了“三座大山”的壓迫，從此站起來了。于之相對應(yīng)，作為臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議政治綱領(lǐng)》也以國家價值標(biāo)準的形式指出了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中央政府對于國家事務(wù)的原則態(tài)度，成為我國國家性質(zhì)的法律表達。在這部《綱領(lǐng)》中，關(guān)于“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通信、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”［1］的論述明確地肯定了我國民眾具有的宗教信仰自由權(quán)，由此正式公開地宣告了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中央政府對待宗教的立場和態(tài)度，成為我國宗教具體工作在這一時期的根本遵循。1950年1月，針對以西藏地方噶廈政府勾結(jié)西方相關(guān)國家拒絕統(tǒng)一的現(xiàn)實，毛澤東主席發(fā)出了解放西藏的指示，中國人民解放軍十八軍進藏部隊依據(jù)中央政府相關(guān)政策和部署要求發(fā)布了《進軍布告》，布告中針對西藏宗教規(guī)定：“人民解放軍入藏之后，保護西藏全體僧侶、人民的生命財產(chǎn)，保障西藏全體人民之宗教信仰自由，保護一切喇嘛寺廟……一切有關(guān)西藏各項改革之事宜，完全根據(jù)西藏人民意志由西藏人民及西藏領(lǐng)導(dǎo)人員采取協(xié)商方式解決”［2］。繼而，1950年12月昌都戰(zhàn)役后，進藏部隊在昌都制定頒布了《中華人民共和國昌都地區(qū)人民解放委員會組織條例》，條例針對宗教明確：“實行宗教自由，保護喇嘛寺廟，尊重西藏人民風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰”。這些以《中國人民政治協(xié)商會議政治綱領(lǐng)》宗教規(guī)定精神為指導(dǎo)，體現(xiàn)尊重宗教信仰自由和寺院財產(chǎn)的軍內(nèi)法規(guī)制度可以說是關(guān)于西藏宗教工作的最早部門立法嘗試。

1951年5月23日，中央人民政府和西藏地方政府簽訂了“關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議”（簡稱“十七條協(xié)議”），實現(xiàn)了西藏全境的和平解放。在“十七條協(xié)議”中，為了尊重西藏地方的歷史和現(xiàn)實，順利實現(xiàn)西藏地方的和平解放與穩(wěn)定，中央政府根據(jù)西藏當(dāng)時實際情況，在緒論中“各少數(shù)民族均有發(fā)展其自己的語言文字，保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由”［3］這一原則的基礎(chǔ)上，進而在協(xié)議的正文中對西藏宗教的地位及傳統(tǒng)用五條規(guī)定進行明確，即“對于西藏的現(xiàn)行政治制度，中央不予變更。達賴喇嘛的固有地位及職權(quán)，中央亦不予變更。各級官員照常供職”“班禪額爾德尼的固有地位及職權(quán)，應(yīng)予維持”“達賴喇嘛和班禪額爾德尼的固有地位及職權(quán)，系指十三世達賴喇嘛與九世班禪額爾德尼彼此和好相處時的地位及職權(quán)”“實行中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)規(guī)定的宗教信仰自由的政策，尊重西藏人民的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，保護喇嘛寺廟，寺廟的收入，中央不予變更”“為保證本協(xié)議之執(zhí)行，中央人民政府在西藏設(shè)立軍政委員會和軍區(qū)司令部，除中央人民政府派去的人員外，盡量吸收西藏地方人員參加工作……參加軍政委員會的西藏地方人員，得包括西藏地方政府及各地協(xié)商提出名單，報請中央人民政府任命”［4］，這成為和平解放西藏時期西藏所有宗教工作的行為規(guī)范和指引。根據(jù)這一要求，1951年中國人民解放軍進藏部隊頒布了《進軍守則》，對進藏部隊的宗教工作予以明確，即“保障西藏人民信教自由，保護喇嘛寺廟，一切宗教設(shè)施，不得因好奇而亂動，更不得看群眾中宣傳反迷信，或?qū)ψ诮滩粷M的言論。未經(jīng)同意不住寺廟，不住經(jīng)堂”，并對藏傳佛教寺院保護、喇嘛參軍以及在寺院附近的活動等作了進一步規(guī)定。1954年，作為駐藏最高黨組織的西藏工委印發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行宗教政策的指示》，該指示以黨規(guī)的形式明確：“禁住寺廟，如必須借用時，應(yīng)商得寺方同意并充分估計群眾影響，進入寺廟應(yīng)保持嚴肅，對佛像、法器不得隨便舉摸，認真尊重寺廟的規(guī)矩。平時，一般人員不得隨便參觀寺廟，借住群眾的經(jīng)堂應(yīng)商得其主人的同意，并尊重他們的習(xí)慣”“對經(jīng)幡、經(jīng)文與轉(zhuǎn)經(jīng)筒、瑪尼堆等宗教設(shè)施，無論其在城市或山野，均不得損毀涂污；如因修筑公路，必須搬移的，可商得當(dāng)?shù)厮聫R或頭人同意，根據(jù)藏族人民習(xí)俗，念經(jīng)后搬移”等，成為這一時期駐藏黨員干部和軍隊對待西藏宗教的行為規(guī)范，代表了當(dāng)時西藏地方宗教立法的積極嘗試。依據(jù)這些黨規(guī)軍法的頒布實施，順利贏得了昌都戰(zhàn)役的勝利，并進而實現(xiàn)了西藏地方的和平解放，促成了達賴喇嘛與班禪喇嘛的和解，這些成績的取得都證明了這一時期黨規(guī)軍法中關(guān)于西藏宗教工作規(guī)定的正確性、有效性。

因此，縱觀這一時期西藏地方宗教法治建設(shè)實踐，可以看到，無論是前期的進軍部隊制定的法規(guī)法條，還是后來西藏工委制定頒布的黨內(nèi)法規(guī)，都是對中央政府“尊重信仰自由”這一黨紀國法基本規(guī)范的具體貫徹落實，這些法條軍規(guī)在當(dāng)時宣傳了黨的宗教政策，最大限度地團結(jié)爭取了西藏地方宗教上層，對于實現(xiàn)西藏地方和平解放，維護祖國統(tǒng)一，團結(jié)包括宗教界在內(nèi)的西藏地方各階層起到了積極的作用。當(dāng)然，也應(yīng)看到，由于軍隊制定的布告守則主要是對進軍干部戰(zhàn)士的要求，也由于當(dāng)時負責(zé)西藏地方行政事務(wù)運轉(zhuǎn)的主要是噶廈地方政府，使得西藏工委的黨規(guī)要求只能在西藏工委領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)的駐藏黨員干部和進藏部隊群體中宣傳貫徹落實，黨的宗教信仰自由政策未能夠充分、及時、明晰地宣傳到西藏地方普通僧尼和基層民眾中去，由此大大地減弱了部分法規(guī)制度在西藏地方社會中的積極效果，但其在西藏地方進行的相關(guān)宗教工作法治建設(shè)實踐嘗試是應(yīng)當(dāng)給予肯定的。

（二）西藏民主改革背景下的西藏地方宗教工作法治建設(shè)孕育期

1959年3月10日，以十四世達賴喇嘛為首的西藏地方政府和上層反動集團公然撕毀“十七條協(xié)議”，發(fā)動全面武裝叛亂，在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，叛亂很快得到平息。以此為契機，西藏地方正式開始了民主改革，至1965年西藏自治區(qū)正式成立，標(biāo)志著西藏地方民主改革完成。在這期間，基于維護恢復(fù)西藏地方宗教正常秩序，實現(xiàn)向社會主義平穩(wěn)過渡的目的，代表西藏地方黨組織的西藏工委及代為管理西藏地方管理職權(quán)的自治區(qū)政府籌備委員會在平息叛亂過程中，具體圍繞寺院僧尼管理和寺院財產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容先后制定頒布了《中共西藏工委關(guān)于三大寺若干問題的處理意見》（1959年9月2日，中共西藏工委發(fā)布）、《中共西藏工委關(guān)于執(zhí)行贖買政策的具體辦法》（1959年9月20日，中共西藏工委發(fā)布）、《中共西藏籌備委員會關(guān)于西藏土地制度改革的實施辦法》（1959年9月21日，西藏自治區(qū)籌備委員會發(fā)布）、《中共西藏工委關(guān)于西藏土地制度改革方案》（1959年11月3日，中共西藏工委發(fā)布）、《寺廟民主管理試行章程》（1959年西藏自治區(qū)籌備委員會制訂試行，1963年12月28日，西藏自治區(qū)籌備委員會第五十四次會議通過）、《關(guān)于繼續(xù)貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策的幾項規(guī)定》（西藏自治區(qū)籌備委員會制訂，1962年7月19日，中共中央批準）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行宗教政策的若干具體規(guī)定（修改稿）》（1966年2月24日，西藏自治區(qū)印發(fā)）、《寺廟民主管理章程試行方案》（1966年3月5日，西藏自治區(qū)人大常委會通過）等一系列地方性法規(guī)規(guī)章，成為西藏地方宗教工作法治建設(shè)實踐探索的表現(xiàn)，實現(xiàn)了對寺院財產(chǎn)、僧尼活動等宗教事務(wù)初期的法治化管理。如對于寺院財產(chǎn)，1959年制定頒布的《中共西藏工委關(guān)于西藏地區(qū)土地制度改革方案》規(guī)定“對于叛亂寺廟占有豁卡的耕地、房屋、農(nóng)具、耕畜一律沒收，分給農(nóng)奴所有；對于未叛寺廟的上述生產(chǎn)資料，實行贖買，分給農(nóng)奴所有”，并在《中共西藏工委關(guān)于執(zhí)行贖買政策的具體辦法》對贖買明確了相應(yīng)的原則，即“對其生產(chǎn)資料的贖買價格，即不宜偏高也不宜偏低，以多數(shù)都覺得比較合理為適宜”；對于僧尼管理，1959年9月2日制定頒布的《中共西藏工委關(guān)于三大寺若干問題的處理意見》提出了建立寺廟民主管理委員會的決議，并對寺廟民主管理委員會的性質(zhì)、任務(wù)等作了具體規(guī)定。意見指出“建立寺廟民主管理委員會，委員會是全寺的權(quán)力機關(guān)，掌管經(jīng)濟、行政和宗教事務(wù)，對寺廟進行民主管理。該委員會受當(dāng)?shù)卣驼芾碜诮淌聞?wù)的部門領(lǐng)導(dǎo)。它的任務(wù)是：貫徹宗教信仰自由政策和政府的各項政策法令；管理寺廟財產(chǎn)，組織喇嘛生產(chǎn)，組織喇嘛參加政治學(xué)習(xí)；安排在寺喇嘛的正常宗教活動；寺廟管理委員會由三分之二的貧苦喇嘛和三分之一的愛國守法的宗教中上層人士組成。委員會任期二年，委員的產(chǎn)生，目前由軍事代表暫行任命；改革結(jié)束后，由全寺喇嘛選舉產(chǎn)生，委員選出后應(yīng)報經(jīng)政府批準”，此后在制定實施的《寺廟民主管理試行章程》中明確了僧尼管理組織民管會的職權(quán)和任務(wù)為“1.貫徹執(zhí)行人民政府的政策、法令；2.安排住寺僧、尼的集體宗教活動和佛教知識的學(xué)習(xí)；3.組織住寺僧尼進行政治、文化、科學(xué)知識的學(xué)習(xí)和參加社會活動，組織與推動上層僧、尼進行學(xué)習(xí)和思想改造；4.安排住寺僧尼的生產(chǎn)勞動和生活；5.保護寺廟中的文物古跡和寺廟內(nèi)佛像、佛經(jīng)、佛塔、法器等；6.保護和維修寺廟的經(jīng)堂、佛殿和房屋；7.凡有專門學(xué)習(xí)佛教知識僧、尼的寺廟，應(yīng)做好組織和管理工作；8.管理財務(wù)工作；9.辦理寺僧、尼要求離寺還俗和群眾中自愿入寺當(dāng)僧、尼事宜；10.協(xié)助人民政府做好寺廟內(nèi)的治安工作，依法保障僧、尼的公民權(quán)利和生命財產(chǎn)的安全；11.教育僧、尼遵守紀律，維護寺內(nèi)秩序、調(diào)解僧、尼之間的糾紛；12.研究和辦理宗教和其他方面應(yīng)興應(yīng)革的事宜；13.代表寺廟藏傳佛教的對外界聯(lián)系，并辦理寺廟的其他有關(guān)事宜”。同時，還對僧尼的權(quán)利和義務(wù)進行了明確，如規(guī)定“住寺僧尼都必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，反帝、愛國、守法，維護祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)，走社會主義道路”；“住寺僧尼均應(yīng)在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對寺廟內(nèi)部事務(wù)實行民主管理制度，建立和健全民主管理組織”；“住寺僧尼凡是國家公民的，均享有公民的權(quán)利，同時必須履行公民的義務(wù)”；“住寺僧尼必須遵守政府的政策、法令，不得利用宗教干涉政治，妨礙生產(chǎn)建設(shè)、文教衛(wèi)生等事業(yè)；不得利用宗教向人民群眾攤派負擔(dān)和強使人民群眾進行無償勞役；不得利用宗教恢復(fù)寺廟的封建特權(quán)、封建壓迫和剝削制度”；“寺廟是進行宗教活動的場所，因此要合理安排僧尼的宗教活動和佛教知識的學(xué)習(xí)，并適當(dāng)安排僧、尼政治文化、科學(xué)知識的學(xué)習(xí)”；“住寺僧尼在政治上一律平等，僧尼之間提倡相互尊重，相互幫助，加強團結(jié)，不得互相排斥和歧視”?！吧岵坏媒栌媒瞪?、卜卦、念經(jīng)等形式進行損害群眾利益的違法破壞活動”；“民管會應(yīng)對一般違反政策、法令的住寺僧尼進行批評教育，對情節(jié)嚴重者，必須及時報請人民政府依法處理”等。以這些法律規(guī)章為指導(dǎo)，西藏工委很快穩(wěn)定了西藏的局勢，參與叛亂的寺院和僧尼的分裂行為得到了清算，并在此基礎(chǔ)上成功地完成了西藏地方包括僧尼階級的社會主義改造，實現(xiàn)了西藏地方政教分離的憲法原則，維護保障了宗教活動在西藏地方的正常開展，有效地推動了對藏傳佛教的法治化管理。

縱觀這一時期的西藏宗教工作法治建設(shè)，我們可以看到，這一時期在平息噶廈地方政府分裂活動、實現(xiàn)完成西藏民主改革這一大的時代背景下，在中央政府指導(dǎo)支持下的西藏工委突破了之前和平解放時期西藏宗教工作黨規(guī)、軍法法治探索的既有局限，開始通過政府行政立法的形式，圍繞寺院財產(chǎn)保護和僧尼權(quán)益兩方面開展了多方面的法治建設(shè)探索，它有力地推動鞏固了西藏民主改革成果，成為西藏地區(qū)社會治理的重要保障力量。但也應(yīng)該看到，由于這一時期西藏地方民主改革進行較為倉促，持續(xù)的平叛活動使西藏地方社會處于震蕩期，劇烈的社會變革使得這一時期黨委領(lǐng)導(dǎo)下的西藏工委和自治區(qū)籌備委員會制定頒布的相關(guān)宗教法律條塊戰(zhàn)斗意味濃厚，諸多法律條款中對僧尼的規(guī)定附加有“必須”“要”等語氣助詞，一定程度上強調(diào)了人民群眾和僧尼之間的階級矛盾性，人為地擴大了斗爭的對象。由此使得這一時期的法規(guī)規(guī)章更多體現(xiàn)出對僧尼的法律規(guī)制，相關(guān)義務(wù)強調(diào)的多，對他們自身權(quán)益的保障強調(diào)的少，諸多條款帶有濃厚的行政指令意味，一定程度上降低了法治的權(quán)威。

（三）改革開放背景下的西藏地方宗教工作法治建設(shè)構(gòu)建期

1978年12月黨的十一屆三中全會在北京召開，作出了改革開放的戰(zhàn)略部署，我國進入了新的歷史發(fā)展時代。以此為契機，宗教工作開始了全面撥亂反正，宗教工作法治建設(shè)再次得以展開。1982年，中央出臺了《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（中發(fā)〔1982〕19號），在闡明恢復(fù)保障公民宗教信仰自由的基本理論觀點和基本政策的同時，首次提出“制定切實可行的宗教法規(guī)”［5］，這成為我國宗教工作法治建設(shè)的先聲。同年在新修訂頒布的《憲法》中針對宗教也恢復(fù)了1954年、1975年、1978年三次《憲法》文本中對宗教信仰自由的保障，進一步明確規(guī)定了“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動，宗教團體和宗教活動不受外國勢力支配”，明確了我國宗教的相關(guān)內(nèi)容，為宗教工作的具體開展及相關(guān)法律法規(guī)的制定實施提供了根本價值遵循。此后，以中央相關(guān)工作會議關(guān)于宗教法治建設(shè)的決議通知、政策文件為契機，我國宗教工作法治建設(shè)的廣度和深度得到進一步的推動與發(fā)展，如1991年中央宗教工作會議首次提出“依法對宗教事務(wù)進行管理”，并在會后下發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（中央6號文件）提出“依法對宗教事務(wù)進行管理，是政府對有關(guān)宗教的法律法規(guī)和政策的貫徹實施進行行政管理和監(jiān)督。政府依法保護宗教團體和寺觀教堂的合法權(quán)益，保護宗教教職人員履行正常的教務(wù)活動，保護信教群眾正常的宗教活動，防止和制止不法分了利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪，抵制境外敵對勢力利用宗教進行滲透”，要求“加快宗教立法工作。國務(wù)院宗教事務(wù)局應(yīng)抓緊起草有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)”［6］。1996年1月，國務(wù)院宗教事務(wù)局印發(fā)《宗教工作政策要點》，提出要“加強宗教立法工作，加強宗教法治建設(shè)，建立和健全宗教方面的法規(guī)體系和執(zhí)法監(jiān)督機制”，2001年12月，中共中央、國務(wù)院召開全國宗教工作會議上強調(diào)了要“依法管理宗教事務(wù)”，2002年2月，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強宗教工作的決定》，重申了要“加強宗教立法工作，加強宗教法治建設(shè)”。2007年全國宗教工作會議要求“全面落實宗教事務(wù)條例”，并提出“以提高依法管理宗教事務(wù)的能力推動宗教工作”［7］，2010年召開的全國宗教會議提出“依法管理宗教事務(wù)，是妥善處理宗教事務(wù)的主要方式，是政府宗教工作部門的主要職責(zé)”［8］，2011年全國宗教工作會議進一步提出“深入落實《宗教事務(wù)條例》，著力推動依法管理，在制度化、規(guī)范化上下氣力，在抓落實、求實效上下功夫，努力促進宗教和諧”［9］，并且把宗教事務(wù)法治管理能否走上法治化軌道作為衡量各地宗教工作的標(biāo)準之一。

以這些政策文件、決議通知為指導(dǎo)，國家相應(yīng)的宗教法規(guī)建設(shè)隨之展開。1994年，國務(wù)院針對宗教事務(wù)首次制定頒布了《宗教活動場所管理條例》和《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》，這成為國家最高行政部門宗教工作專門立法的開始。此后，由國家宗教事務(wù)局主導(dǎo)，結(jié)合全國宗教工作具體實際，先后有針對性地制定頒布了《宗教院校聘用外籍專業(yè)人員辦法》（1998年11月19日發(fā)布）、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定實施細則》（2000年9月26日發(fā)布）、《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》（2005年4月21日發(fā)布）、《宗教教職人員備案辦法》（2006年12月29日發(fā)布）、《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》（2006年12月29日發(fā)布）、《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》（2007年7月13日發(fā)布）、《宗教院校設(shè)立辦法》（2007年8月6日發(fā)布）、《宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理辦法（試行）》（2010年1月11日發(fā)布）、《藏傳佛教寺廟管理辦法》（2010年9月30日發(fā)布）、《藏傳佛教教職人員資格認定辦法》（2010年1月10日發(fā)布）。并且在各方面力量的推動下制定頒布了我國第一部規(guī)范宗教事務(wù)的綜合性行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》（2004年11月30公布，2005年3月1日施行），該條例作為改革開放以來我國所有宗教工作的法治經(jīng)驗總結(jié)，對建立健全我國宗教法規(guī)，維護廣大信教群眾宗教信仰、宗教場所的合法權(quán)益，保障正常宗教活動秩序提供依據(jù)和指導(dǎo)。

與中央宗教工作法治建設(shè)探索實踐相呼應(yīng)，西藏自治區(qū)在中央政府系列政策法規(guī)的指導(dǎo)下，立足西藏地方具體宗教實際和自身地方立法權(quán)限，這一時期先后制定頒布實施了《關(guān)于繼續(xù)貫徹執(zhí)行黨的宗教信仰自由政策的幾項具體規(guī)定試行草案）》（1980年10月21日，西藏自治區(qū)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部頒布）、《中共西藏自治區(qū)委員會關(guān)于進一步全面貫徹落實黨的宗教政策的指示》（1980年11月24日，西藏自治區(qū)黨委發(fā)布）、《關(guān)于全面貫徹黨的宗教信仰自由政策和加強對宗教活動管理的意見》，1981年10月26日，西藏自治區(qū)黨委發(fā)布）、《西藏自治區(qū)佛教寺廟民主管理章程（試行）》（1987年11月5日，西藏自治區(qū)人民政府批準實施）、《西藏自治區(qū)宗教事務(wù)管理暫行辦法》（1991年12月20日，西藏自治區(qū)印發(fā)）、《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務(wù)條例〉辦法（試行）》（2006年9月19日，西藏自治區(qū)人民政府發(fā)布，自2007年1月1日起施行，2021年11月正式實施）、《西藏自治區(qū)藏傳佛教活動場所外來學(xué)經(jīng)人員管理辦法（試行）》（2008年1月1日，西藏自治區(qū)民族宗教事務(wù)委員會公布施行）、《西藏自治區(qū)藏傳佛教活動場所學(xué)經(jīng)班管理辦法（試行）》（2009年12月27日，西藏自治區(qū)民族宗教事務(wù)委員會公布施行）、《西藏自治區(qū)藏傳佛教活動場所經(jīng)師資格評定和聘任辦法（試行）》（2009年12月27日，西藏自治區(qū)民族宗教事務(wù)委員會公布施行）、《西藏自治區(qū)關(guān)于加強社會流動從事宗教活動人員管理的意見》（2009年12月27日，西藏自治區(qū)民族宗教事務(wù)委員會、西藏自治區(qū)公安廳、西藏自治區(qū)民政廳公布施行）、《西藏自治區(qū)藏傳佛教活動場所管理組織章程（試行）》（2009年12月30日，中國佛教協(xié)會西藏分會公布試行）、《西藏自治區(qū)藏傳佛教寺廟僧尼請銷假暫行規(guī)定》等一系列地方性法規(guī)規(guī)章，相關(guān)寺廟在1996年開展西藏寺廟愛國主義教育活動中，通過創(chuàng)新探索“一個統(tǒng)一，三個結(jié)合”①“一個統(tǒng)一”是保護合法、制止違法和打擊非法的統(tǒng)一；“三個結(jié)合”是加強西藏宗教事務(wù)管理同加強對西藏寺廟僧尼的思想教育相結(jié)合、加強西藏宗教事務(wù)管理和做好西藏統(tǒng)戰(zhàn)宗教工作相結(jié)合、加強西藏宗教事務(wù)管理和做好引導(dǎo)西藏宗教與社會主義社會相適應(yīng)工作相結(jié)合。方式方法過程中，制定了諸如《愛國公約》《文物保護制度》《財務(wù)管理辦法》《僧人入寺條件》《僧人守則》《政治學(xué)習(xí)制度》等一系列西藏寺廟管理規(guī)章制度，成為西藏地方宗教工作法治建設(shè)實踐主動性探索的具體表現(xiàn)。

縱觀改革開放時期的西藏地方宗教工作法治建設(shè)探索，我們可以看到，這一時期西藏地方宗教工作的建設(shè)是在中央改革開放以來確立的“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”的法制建設(shè)基調(diào)指導(dǎo)下，以維護西藏地方宗教事務(wù)“有法可依”為主要價值追求落腳點，依據(jù)中央政府制定的相關(guān)宗教法律法條，結(jié)合西藏地方具體實踐開展的多方面的宗教立法實踐探索，無論是立法程序，還是立法境界、立法追求上都展示了鮮明的目的性、針對性。由此展現(xiàn)對西藏自治區(qū)內(nèi)的寺廟管理、藏傳佛教佛事活動、僧尼日常管理、藏傳佛教宗教場所權(quán)益、活佛轉(zhuǎn)世規(guī)制等所做的系統(tǒng)立法保護，初步探索形成了一套符合西藏地方宗教工作具體實踐的法律制度體系。同時，在構(gòu)建“有法可依”制度建設(shè)的同時，西藏自治區(qū)黨委政府還積極探索落實了相關(guān)宗教工作法律制度保障和落實，使西藏自治區(qū)宗教工作相關(guān)法規(guī)規(guī)章走出文本，逐漸成為西藏宗教執(zhí)法部門和宗教界內(nèi)部活動的行為指南、自身權(quán)益的制度保障，豐富擴展了我國宗教工作法治建設(shè)的內(nèi)涵認識，并為新時期西藏地方宗教法治建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)和制度保障。

（四）新時代全面依法治國背景下西藏地方宗教工作法治建設(shè)完善期

2011年3月，十一屆全國人大四次會議宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這意味著我國法治建設(shè)在立法方面取得重大階段性成就，從根本上扭轉(zhuǎn)了無法可依、法制不健全的歷史性問題。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求新變化，提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的全面依法治國總目標(biāo)，在這一戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，習(xí)近平總書記針對宗教工作法治建設(shè)作出了一系列指示要求，如2015年，習(xí)近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上提出“依法對宗教事務(wù)進行管理，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，必須提高宗教工作法治化水平”，“要提高運用法治思維和法治方式解決和處理宗教問題的能力”，“提高辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的自覺性”，“執(zhí)法者和司法官員自身法治意識的培育和提升，是確保宗教工作在法治軌道運行的關(guān)鍵”［10］；在2016年4月全國宗教工作會議中要求“提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系”［11］；在第二次中央新疆工作座談會上明確“保護合法、制止非法，遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”處理宗教問題的基本原則的同時，進一步將遏制宗教極端思想、防止宗教極端主義作為依法管理宗教事務(wù)的重要內(nèi)容進行了明確，要求“對于宗教極端違法犯罪要出重拳、下狠手、堅決打擊；對正常的宗教活動，要尊重信教群眾的信仰，穩(wěn)步拓寬群眾正確掌握宗教常識的合法渠道”［12］。與習(xí)近平總書記關(guān)于宗教法治工作的系列講話精神相一致，本著“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新時代法治建設(shè)要求，中央政府和國家宗教事務(wù)管理部門圍繞新時期我國宗教領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，進一步制定頒布了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015年5月18起施行）、《關(guān)于進一步治理佛教道教商業(yè)化問題的若干意見》《宗教臨時活動地點審批管理辦法》（2018年2月22日印發(fā)），并于2017年修訂了《宗教事務(wù)條例》，進一步對宗教活動場所法人資格、宗教財產(chǎn)權(quán)屬、互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)等進行了規(guī)范明確，體現(xiàn)了這一時期相關(guān)國家層面宗教工作法治建設(shè)的與時俱進。

與此相對應(yīng)，西藏自治區(qū)黨委政府在學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央宗教工作法治建設(shè)相關(guān)講話精神及貫徹落實相關(guān)宗教事務(wù)管理法律法條過程中，根據(jù)構(gòu)建“中國特色社會主義法治體系”，加快西藏宗教領(lǐng)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程的現(xiàn)實需要，立足西藏自治區(qū)地方宗教實際發(fā)展新狀況，以構(gòu)建西藏自治區(qū)寺廟管理長效機制，維護藏傳佛教正常秩序為出發(fā)點，對近一段時間西藏自治區(qū)宗教工作中棘手的、廣大僧尼信眾重點關(guān)切的活佛轉(zhuǎn)世、僧尼教育、行為規(guī)范、佛事活動等事務(wù)，在發(fā)揮自身法治建設(shè)主動性的同時，并積極與宣傳、網(wǎng)信、工商、民政等行政部門通力合作、協(xié)調(diào)配合，先后制定了《活動場所登記管理辦法》《教職人員登記管理辦法》《民俗類宗教活動人員管理辦法》《修行人員管理辦法》《藏傳佛教寺廟定員僧尼吸收補充辦法（暫行）》《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法實施細則》《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世工作的指導(dǎo)意見》《辦好西藏佛學(xué)院分院的意見》《西藏佛學(xué)院學(xué)銜授予辦法（試行）》《關(guān)于做好抵御和防范校園宗教滲透工作的意見》《西藏自治區(qū)寺廟僧尼參加社會保險暫行辦法》《全區(qū)邊境偏遠寺廟僧尼集中培訓(xùn)工作規(guī)劃》《關(guān)于西藏自治區(qū)網(wǎng)絡(luò)通信活動“二十禁”的通知》《西藏自治區(qū)布達拉宮文化遺產(chǎn)保護管理條例》《西藏自治區(qū)文物保護條例》《西藏自治區(qū)旅游管理條例》等一系列針對西藏宗教事務(wù)或與西藏宗教事務(wù)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，并明確了寺廟法制宣傳教育主要在于“堅持抓好國家大政方針、法律法規(guī)、民族宗教政策教育，引導(dǎo)僧尼和信教群眾增強中華民族意識、國家意識、法制意識、公民意識，自覺做到不參與分裂祖國活動、不參加擾亂社會秩序活動。加強新舊社會對比教育和新西藏、新發(fā)展、新變化、新生活教育，引導(dǎo)僧尼充分認識‘團結(jié)穩(wěn)定是福、分裂動亂是禍’的深刻道理。加強藏傳佛教愛國主義傳統(tǒng)和教規(guī)戒律的學(xué)習(xí)教育，增強教育的針對性和實效性”，使西藏自治區(qū)宗教工作法治建設(shè)實現(xiàn)了立法、執(zhí)法、普法的協(xié)同發(fā)展，由此形成了新時代“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法治追求指導(dǎo)下的西藏宗教工作法治建設(shè)龐大聲勢。

縱觀這一時期的西藏自治區(qū)宗教工作法治建設(shè)實踐探索，可以看到，西藏自治區(qū)的宗教工作建設(shè)是伴隨著黨和國家對“法治國家”“法治社會”“法治政府”為內(nèi)涵的“中國特色社會主義法治體系”的深入而逐步展開的，宗教工作法治建設(shè)展現(xiàn)的部門協(xié)作探索，展現(xiàn)出的是在注重宗教事務(wù)相關(guān)權(quán)益保護同時，兼顧宗教工作立法、執(zhí)法和普法的結(jié)合協(xié)調(diào)，宗教問題和民族問題、國家安全問題、經(jīng)濟發(fā)展問題的法治視野上較之前都有了巨大拓展，可以說是新時期我國法治建設(shè)探索在西藏自治區(qū)宗教探索實踐的鮮活體現(xiàn)，并為我國宗教工作法治建設(shè)的進一步完善提供了重要個案和實證支持。

二、西藏宗教工作法治建設(shè)實踐探索的啟示

（一）秉承黨規(guī)國法的一致性是實現(xiàn)西藏宗教法治建設(shè)良性發(fā)展的基礎(chǔ)

我國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨的領(lǐng)導(dǎo)在包括我國法治建設(shè)在內(nèi)的社會生活中占有主導(dǎo)地位。和平解放以來，西藏地方宗教工作法治建設(shè)經(jīng)歷了從黨規(guī)軍法到國家統(tǒng)籌指導(dǎo)下的因地實踐的歷程，雖然經(jīng)歷曲折，但過去七十年來在西藏地方取得的成就，充分說明凡是黨的宗教信仰自由等政策規(guī)定充分地體現(xiàn)到西藏地方宗教工作的法規(guī)規(guī)章中時，西藏地方宗教工作的開展就比較順暢，廣大人民群眾就比較滿意。而當(dāng)黨的宗教信仰等政策規(guī)定沒有能夠很好地貫徹落實在西藏地方的宗教工作法治實踐各環(huán)節(jié)時，宗教信仰法治保障破壞比較嚴重，西藏地方宗教工作的開展也會遇到困難。

（二）維護法治價值追求的一貫性是營造西藏宗教法治建設(shè)的基本原則

我國在數(shù)十年的社會主義建設(shè)過程，圍繞法治建設(shè)的實踐探索逐漸形成了以“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”為內(nèi)容的社會主義法治價值追求，這是我國社會主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，也是指導(dǎo)我國社會各領(lǐng)域法治建設(shè)的指導(dǎo)原則。審視既往西藏地方宗教工作的法治建設(shè)歷程，可以看到，凡是強調(diào)依法治國，秉承執(zhí)法為民，堅持公平正義，遵從服務(wù)大局，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)的時期，西藏地方的宗教工作法治建設(shè)就迸發(fā)活力，各項宗教法治探索就得有序推進，宗教關(guān)系就會和順，宗教發(fā)展就呈現(xiàn)平穩(wěn)的態(tài)勢。而否定或沒有嚴格堅持這一原則時，西藏地方的宗教法治建設(shè)就處于停滯時期，宗教秩序就出現(xiàn)混亂，人民群眾的合法宗教信仰自由權(quán)利、宗教感情就受到了破壞。

（三）堅持循序漸進、與時俱進是西藏宗教法治建設(shè)取得效益的重要路徑

發(fā)展的觀點是馬克思主義思想的重要觀點，馬克思主義發(fā)展觀認為事物發(fā)展是螺旋式上升的過程，雖然道路崎嶇，但前途是光明的。和平解放以來的西藏宗教工作法治建設(shè)實踐充分證明，西藏地方宗教工作的法治建設(shè)探索不是一蹴而就的，對它的健全完善一方面需要伴隨著我們對宗教本質(zhì)的認識不斷深化，對宗教發(fā)展規(guī)律不斷掌握，對西藏宗教現(xiàn)狀不斷明晰的情況下逐步展開；另一方面也需要西藏地方宗教事務(wù)管理部門在結(jié)合我國政府經(jīng)濟社會生活出現(xiàn)的新情況和西藏地方宗教工作的現(xiàn)實需要逐步開展，只有這樣才能實現(xiàn)西藏宗教工作法治建設(shè)歷史與現(xiàn)實、理論與實踐的統(tǒng)一。

（四）保持統(tǒng)籌兼顧的法治視野是開創(chuàng)西藏宗教法治建設(shè)取得新局面的根本保障

宗教工作法治建設(shè)不僅僅是宗教工作規(guī)范化的問題，它還涉及了宗教相關(guān)事務(wù)的界定、宗教信眾的權(quán)益的保障、宗教關(guān)系的保障等諸多方面，是一個系統(tǒng)的工程。西藏宗教工作法治建設(shè)實踐的歷程證明，宗教工作法治建設(shè)的完善應(yīng)突破固有的頭痛醫(yī)頭的法治建設(shè)局限，以系統(tǒng)法治的思維來進行法治建設(shè)，通過綜合立法與具體立法相結(jié)合，宗教法治建設(shè)與宗教相關(guān)領(lǐng)域法治建設(shè)相呼應(yīng)，中央政府宗教法治和西藏地方宗教法治相互動，這樣才能實現(xiàn)對癥下藥與標(biāo)本兼治的結(jié)合，實現(xiàn)宗教事務(wù)內(nèi)部和社會事務(wù)治理的統(tǒng)一，實現(xiàn)尊重宗教感情和順應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律的協(xié)調(diào)，從而真正開創(chuàng)西藏宗教工作法治建設(shè)的新局面。

結(jié)語

總之，和平解放以來西藏宗教法治建設(shè)歷程是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)西藏人民翻身解放，不斷深化對宗教理解，充分保障廣大藏族人民群眾宗教信仰自由，真正實現(xiàn)民主人權(quán)的時代背景下法治建設(shè)在西藏宗教領(lǐng)域探索實踐的具體體現(xiàn)。它所展現(xiàn)出的相關(guān)啟示，作為馬克思主義相關(guān)理論與西藏具體實踐相結(jié)合的經(jīng)驗總結(jié)，對于深入推進習(xí)近平法治思想在我國宗教領(lǐng)域的貫徹落實，實現(xiàn)包括藏傳佛教在內(nèi)的我國各宗教依法治理、系統(tǒng)治理所具有的參考借鑒價值應(yīng)予重視。