劉 玲

吉安市審計(jì)局井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)中心 江西·吉安

一、引言

作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著十分重要的作用，一直被寄予厚望，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起時(shí)代使命，積極作為將審計(jì)工作自覺(jué)融入國(guó)家碳治理實(shí)踐中去，助力我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的工作目標(biāo)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)及研究背景

在我國(guó)碳審計(jì)方面工作才剛剛起步，相關(guān)理論研究主要集中于碳審計(jì)主體、國(guó)外碳審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師外部碳審計(jì)等方面。在碳審計(jì)主體方面，王小雨（2021）從內(nèi)部審計(jì)的角度探討了國(guó)有企業(yè)碳審計(jì)方面存在的困境及對(duì)策；李曉靜（2021）等從注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的角度分析了碳審計(jì)市場(chǎng)前景與執(zhí)業(yè)現(xiàn)狀；在碳審計(jì)經(jīng)驗(yàn)方面，宋平等（2016）通過(guò)對(duì)荷蘭、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家碳審計(jì)實(shí)踐和研究成果進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出了加強(qiáng)碳審計(jì)研究、完善碳審計(jì)環(huán)境以及明確實(shí)施重點(diǎn)等改進(jìn)我國(guó)碳審計(jì)工作的意見(jiàn)建議；范欽（2021）從碳審計(jì)實(shí)施程序入手提出了優(yōu)化碳審計(jì)對(duì)策；谷樹(shù)忠（2021）研究了審計(jì)助力碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的八大路徑；夏一銘（2021）從聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中選取了健康衛(wèi)生、氣候空氣、水資源等三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行分析，提出了三層結(jié)構(gòu)的行業(yè)平臺(tái)生態(tài)文明審計(jì)分析框架；在分行業(yè)的碳審計(jì)實(shí)踐上，李鴻儒（2019）和金密等（2018）分別從能源和化工企業(yè)入手，提出了能源、化工行業(yè)在碳審計(jì)評(píng)價(jià)方面的應(yīng)用指標(biāo)體系。

上述研究雖然對(duì)碳審計(jì)進(jìn)行了有益的探索，但就目前來(lái)講，從政府審計(jì)的角度對(duì)碳審計(jì)探討較少。我國(guó)政府碳審計(jì)工作尚處于摸索階段，發(fā)展還很不成熟。這與發(fā)揮政府審計(jì)作用、助力國(guó)家2030年，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的期望仍有很大差距。因此，本文試圖從政府審計(jì)的角度，結(jié)合基層審計(jì)實(shí)務(wù)來(lái)探討碳達(dá)峰碳中和背景下碳審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展方向。

三、碳審計(jì)工作開(kāi)展存在的現(xiàn)實(shí)困境

1.碳審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欠缺

一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。有法可依是開(kāi)展碳審計(jì)工作的前提。目前，我國(guó)碳審計(jì)立法仍處于起步階段，當(dāng)前并沒(méi)有關(guān)于碳審計(jì)工作的專(zhuān)門(mén)立法，相關(guān)法律規(guī)范散落于《審計(jì)法》、審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)定等形式出現(xiàn)，如2021年新修訂的《審計(jì)法》指出“領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，依照本法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；2019年中央兩辦發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》將國(guó)有資產(chǎn)、資源以及生態(tài)文明建設(shè)等，有關(guān)項(xiàng)目、資金的管理使用和效益情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致審計(jì)人員在開(kāi)展碳審計(jì)工作時(shí)，缺乏統(tǒng)一且客觀的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二是缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。目前，在基層碳審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員大多依托定量方面的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，而定性方面資料分析評(píng)價(jià)則較少。但在定量數(shù)據(jù)難以獲得的情況下，僅從審計(jì)人員獲取的少量定量指標(biāo)來(lái)考察被審計(jì)單位碳達(dá)峰碳中和工作開(kāi)展的情況，難免會(huì)影響碳審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性。

三是碳會(huì)計(jì)核算和碳信息披露有待加強(qiáng)。目前，在碳匯的核算、碳產(chǎn)權(quán)的界定、碳交易權(quán)的定價(jià)等方面仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，碳足跡的追蹤也不同于存貨、固定資產(chǎn)等具有實(shí)物流或資金流的形態(tài)。在碳核算過(guò)程中往往因?yàn)樽粉欇^為困難，影響了碳數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。此外，地方或部門(mén)出于自身利益的考慮，往往選擇少披露或不披露碳信息報(bào)告，降低了審計(jì)人員對(duì)碳信息的可獲取性，影響了審計(jì)質(zhì)量。

2.碳審計(jì)人才缺乏

一是人少事多的矛盾較為突出。隨著改革的步伐不斷推進(jìn)和國(guó)家對(duì)審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)的不斷深化，對(duì)新時(shí)代的審計(jì)工作也提出了新的要求，客觀上要求增加審計(jì)力量，來(lái)開(kāi)展國(guó)家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)等大量新的業(yè)務(wù)形態(tài)，但“編制法定”的原則導(dǎo)致各地審計(jì)機(jī)關(guān)增加編制較為困難、人少事多的矛盾在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)中普遍存在，特別在市縣一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)這種矛盾尤為突出。如何在有限的人力資源下，發(fā)揮全覆蓋且高質(zhì)量的審計(jì)效果成為擺在審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一道難題。

二是審計(jì)人員碳審計(jì)知識(shí)儲(chǔ)備不足。碳審計(jì)工作開(kāi)展過(guò)程中所涉及的政策性較強(qiáng)、知識(shí)面較廣，往往需要跨學(xué)科、多業(yè)務(wù)背景的綜合型人才，而現(xiàn)階段我國(guó)從事審計(jì)工作的大多為財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)人員，審計(jì)人員對(duì)低碳零碳負(fù)碳、碳封存、ArcGIS、RS、GNSS等技術(shù)和圖像數(shù)據(jù)了解相對(duì)較少，無(wú)法滿足碳審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要。

三是碳審計(jì)方法有待更新。傳統(tǒng)的碳審計(jì)方法仍局限于賬戶、報(bào)表審計(jì)為主，但碳審計(jì)過(guò)程中很多時(shí)候還要關(guān)注大量的非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，如相關(guān)的政策文件、統(tǒng)計(jì)年鑒、碳排放量數(shù)據(jù)等，加之相關(guān)數(shù)據(jù)的分散性，審計(jì)過(guò)程中要想實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的有效銜接，需要花費(fèi)大量的時(shí)間，對(duì)來(lái)自不同部門(mén)且格式不一的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的穿透與整理，對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)模式提出了新的挑戰(zhàn)。

3.碳審計(jì)成果運(yùn)用效果不理想

一是報(bào)告質(zhì)量不高。由于碳審計(jì)是基于一定政治經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，必然與一定的政治經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，這要求審計(jì)人員不僅需要必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還需要有較高的政治素養(yǎng)。審計(jì)人員綜合素質(zhì)的高低往往會(huì)影響審計(jì)人員的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響碳審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。如果審計(jì)人員無(wú)法正確看待發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)碳審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反應(yīng)過(guò)度，對(duì)被審計(jì)對(duì)象評(píng)價(jià)不客觀，會(huì)對(duì)審計(jì)成果的運(yùn)用造成比較負(fù)面的影響。

二是思想認(rèn)識(shí)存在偏差。目前，地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍以GDP 論英雄，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的重視程度還不夠，導(dǎo)致對(duì)碳審計(jì)過(guò)程中發(fā)展的問(wèn)題整改不重視，許多問(wèn)題往往是“屢審屢犯”。碳審計(jì)成果未能及時(shí)轉(zhuǎn)化成推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的具體行動(dòng)。

三是整改問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。缺乏審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的暢通渠道，很多時(shí)候?qū)徲?jì)結(jié)果交給被審計(jì)單位后，被審計(jì)單位在敷衍整改后便將審計(jì)報(bào)告扔在角落、丟進(jìn)檔案室，未成為干部任用、考核問(wèn)責(zé)、督促建章立制的重要抓手。

四、碳達(dá)峰碳中和背景下碳審計(jì)的幾點(diǎn)建議

1.建立健全碳審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)和指標(biāo)體系

一是全面梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)。要抓緊對(duì)照碳達(dá)峰碳中和工作意見(jiàn)和行動(dòng)計(jì)劃要求，盡快修訂并完善節(jié)能減排相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)與碳達(dá)峰碳中和不相適應(yīng)的內(nèi)容、條款要及時(shí)進(jìn)行修訂和完善，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)方面的“空白點(diǎn)”要加快立法，及時(shí)堵塞漏洞。同時(shí)進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)品能耗、環(huán)保分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，建立綠色采購(gòu)和工程項(xiàng)目節(jié)能強(qiáng)制性審查制度等相關(guān)配套制度，啟動(dòng)審計(jì)條例、準(zhǔn)則的修訂工作，及時(shí)出臺(tái)碳審計(jì)有關(guān)業(yè)務(wù)指南，明確碳審計(jì)工作的范圍、組織實(shí)施方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及報(bào)告形式等，讓碳審計(jì)工作有章可循并成體系。

二是建立科學(xué)的碳審計(jì)評(píng)價(jià)體系。由于碳審計(jì)工作涉及電力、石油、交通、建筑等諸多行業(yè)，每個(gè)不同的行業(yè)會(huì)有不同的特點(diǎn)，因此在碳審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建中要考慮各行業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，充分聽(tīng)取各部門(mén)意見(jiàn)，要將定量與定性指標(biāo)統(tǒng)籌考慮，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，力求碳審計(jì)評(píng)價(jià)體系科學(xué)完善、便于操作。

三是建立健全碳會(huì)計(jì)和碳信息披露報(bào)告制度。要加強(qiáng)碳會(huì)計(jì)理論創(chuàng)新，科學(xué)界定碳匯、碳交易權(quán)等相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債，綜合實(shí)物流、資金流、信息流等方面科學(xué)準(zhǔn)確追蹤碳足跡，及時(shí)報(bào)告碳信息，全面落實(shí)碳信息披露和責(zé)任追究制度。

2.加強(qiáng)碳審計(jì)人才的培養(yǎng)和科學(xué)調(diào)度

一是推動(dòng)“1+N”審計(jì)實(shí)踐。要立足于現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)，探索將碳審計(jì)與跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)保審計(jì)等相結(jié)合的發(fā)展模式，推動(dòng)一“果”多用。

二是加強(qiáng)碳審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。要加大能源環(huán)境學(xué)、氣象學(xué)等方面人才的招錄力度，加強(qiáng)一線審計(jì)人員培養(yǎng)，充分運(yùn)用集中整訓(xùn)、以審代訓(xùn)等平臺(tái)開(kāi)展碳審計(jì)知識(shí)培訓(xùn)，豐富審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備。要加強(qiáng)與高校的對(duì)接合作，鼓勵(lì)高校進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)方式，建立碳達(dá)峰碳中和學(xué)科體系，同時(shí)吸納高校優(yōu)秀畢業(yè)生到審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展實(shí)訓(xùn)，建立健全雙向溝通交流機(jī)制。

三是向大數(shù)據(jù)審計(jì)要資源、要效率。要加快建立國(guó)家碳審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，打破碳數(shù)據(jù)“條塊分割”的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀。要充分對(duì)接并整合財(cái)政、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化等部門(mén)以及其下屬行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建起碳審計(jì)實(shí)踐數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。審計(jì)過(guò)程中要充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)覆蓋面廣、運(yùn)行高效、數(shù)據(jù)間穿透性強(qiáng)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用ArcGIS、RS、GNSS、Python等技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的分析比對(duì)，生成數(shù)據(jù)疑點(diǎn)，從而縮小現(xiàn)場(chǎng)核查范圍，提高審計(jì)工作效率、降低審計(jì)成本。

四是做好審前調(diào)查，明確審計(jì)重點(diǎn)。搞好審前調(diào)查是編制有效碳審計(jì)實(shí)施方案的基礎(chǔ)。審計(jì)人員要充分認(rèn)識(shí)審前調(diào)查的重要性，要通過(guò)收集被審計(jì)單位出臺(tái)的節(jié)能減排、低碳環(huán)保、資金分配等相關(guān)文件制度，詢(xún)問(wèn)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人和有關(guān)業(yè)務(wù)人員，發(fā)放有關(guān)調(diào)查問(wèn)卷、相關(guān)報(bào)告報(bào)表等方式收集信息，綜合運(yùn)用被審計(jì)單位內(nèi)部和外部、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息，了解被審計(jì)單位降碳減排工作的開(kāi)展環(huán)境，分析被審計(jì)單位可能存在的問(wèn)題，制訂科學(xué)有效的審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位和地區(qū)碳達(dá)峰碳中和推進(jìn)的情況，年度目標(biāo)達(dá)成情況，碳達(dá)峰碳中和相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)情況，低碳城市、低碳機(jī)關(guān)創(chuàng)建情況，碳排放權(quán)分配與交易市場(chǎng)建立情況，碳交易過(guò)程中定價(jià)和招標(biāo)情況，碳匯市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況，碳會(huì)計(jì)核算以及信息披露情況等。調(diào)查了解是否存在上級(jí)下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)未完成，碳達(dá)峰碳中和工作推進(jìn)緩慢，擠占挪用生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查手續(xù)未辦理，公務(wù)支出中存在鋪張浪費(fèi)，碳排放權(quán)交易過(guò)程中權(quán)力尋租等現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)推動(dòng)被審計(jì)單位轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)低碳方式下的高質(zhì)量發(fā)展。

3.準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)問(wèn)題整改

一是準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)，提高報(bào)告質(zhì)量。要提高審計(jì)人員的政治理論水平，對(duì)涉及能源安全、糧食安全、企業(yè)和群眾正常生產(chǎn)生活等方面，要把握審計(jì)工作節(jié)奏，準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)，要全面落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求，建立審計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，防止過(guò)度反映，確保安全降碳。

二是加強(qiáng)碳審計(jì)工作的宣傳力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。要利用“兩微一端”、學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)、干部講堂等平臺(tái)積極宣傳生態(tài)文明理念和碳審計(jì)工作，把落實(shí)碳審計(jì)整改納入政府考核機(jī)制，發(fā)揮正面引導(dǎo)和反向倒逼作用，將領(lǐng)導(dǎo)干部思想和行動(dòng)統(tǒng)一到碳達(dá)峰碳中和上來(lái)。

三是加強(qiáng)部門(mén)溝通，建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。可以探索成立由黨委、政府、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)以及發(fā)展改革、能源交通、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門(mén)共同參與的碳審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)，加大部門(mén)間溝通協(xié)作的力度，加強(qiáng)碳審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。可以將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題納入干部任用、考核問(wèn)責(zé)范疇，對(duì)帶有普遍性的問(wèn)題，還要督促行業(yè)主管部門(mén)建章立制，切實(shí)將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化成推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的實(shí)踐動(dòng)力。

五、回顧和展望

本文在分析我國(guó)碳審計(jì)研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前我國(guó)政府碳審計(jì)工作中存在的諸多問(wèn)題，結(jié)合自身基層碳審計(jì)工作實(shí)際，就如何做好新時(shí)代下碳審計(jì)工作提出了幾點(diǎn)意見(jiàn)建議。研究雖力求全面，但囿于我國(guó)政府碳審計(jì)工作仍處于起步階段，政府碳審計(jì)的相關(guān)探討還需隨著國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的推進(jìn)而不斷豐富和完善。不久前，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見(jiàn)》，我國(guó)碳審計(jì)又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。作為碳達(dá)峰碳中和的重要參與者和實(shí)踐者，政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)主動(dòng)作為，進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)和“助推器”作用，加快構(gòu)建科學(xué)有效的碳審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)碳審計(jì)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，科學(xué)做好碳審計(jì)評(píng)價(jià)，推動(dòng)碳審計(jì)成果運(yùn)用和問(wèn)題整改，我國(guó)碳達(dá)峰碳中和“3060”目標(biāo)一定能早日實(shí)現(xiàn)。