彭俊容

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710000）

1 研究背景

我國(guó)“十四五”規(guī)劃提出了2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)。持續(xù)改善環(huán)境，將是我國(guó)的重點(diǎn)工作。建設(shè)分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的生活垃圾處理系統(tǒng)，也將是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。據(jù)西安市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末，西安市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)389.99 萬(wàn)t，占同年全陜西省的61.51%，同年西安市常住人口為1020.35 萬(wàn)人，僅被清運(yùn)的垃圾每人每日產(chǎn)生就有約1.05kg。因此生活垃圾的處理是目前西安市亟待解決的問題。

國(guó)外關(guān)于垃圾分類的研究主要聚焦于生活垃圾分類的影響因素[1]、生活垃圾分類的自動(dòng)化技術(shù)[2]、生活垃圾分類的收運(yùn)體系[3]以及生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)[4]，總體上從社會(huì)心理、計(jì)算機(jī)技術(shù)、交通運(yùn)輸和公共政策等多個(gè)角度進(jìn)行精細(xì)化有針對(duì)性的研究，研究結(jié)果偏向科學(xué)性。國(guó)內(nèi)的生活垃圾分類的研究都帶有與研究地域的實(shí)際情況結(jié)合的特點(diǎn)，并主要從地域區(qū)分為三大部分，包括單獨(dú)的城市的生活垃圾分類[5，6]、全國(guó)性生活垃圾分類[7]以及參考國(guó)外生活垃圾分類[8]。單獨(dú)的城市生活垃圾分類研究考慮特定城市的生活垃圾分類治理模式對(duì)其他城市推廣的可能性；全國(guó)性的生活垃圾分類研究以宏觀的角度總覽我國(guó)垃圾分類現(xiàn)狀，綜合分析我國(guó)垃圾分類的總體性情況；最后，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)國(guó)外垃圾分類的研究旨在對(duì)比國(guó)內(nèi)外垃圾分類現(xiàn)狀并引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)垃圾分類經(jīng)驗(yàn)?？傮w上，國(guó)內(nèi)的生活垃圾分類研究注重與研究地域的實(shí)際情況結(jié)合，研究結(jié)果偏向?qū)W術(shù)性與實(shí)用性相統(tǒng)一。

本文基于西安市生活垃圾分類政策的現(xiàn)狀，結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四大角度對(duì)西安市當(dāng)前垃圾分類政策的現(xiàn)狀、成效和問題進(jìn)行分析，為全國(guó)的其他城市的生活垃圾分類工作提供參考，共同促進(jìn)全國(guó)生活垃圾分類政策的推行。

2 基于史密斯政策執(zhí)行模型的西安市生活垃圾分類政策情況概述

2.1 史密斯模型的主要內(nèi)容

史密斯政策執(zhí)行模型是指美國(guó)學(xué)者T．B．史密斯在其《政策執(zhí)行過程》中首次提出的一個(gè)分析政策執(zhí)行因素的理論模型，主要包括四個(gè)變量：理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。史密斯模型認(rèn)為一項(xiàng)政策執(zhí)行效果的好壞取決于這四大變量，其相互聯(lián)系、相輔相成，共同作用并干預(yù)政策執(zhí)行的最終結(jié)果。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

2.2 基于史密斯政策執(zhí)行模型的西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析

2.2.1 西安市生活垃圾分類有關(guān)法律與政策

理想化政策是指合法、合理、可行的政策方案，是政策能否實(shí)施并取得效果的基礎(chǔ)，涵蓋了政策的形式、類型、范圍，以及社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)識(shí)等方面。

西安市生活垃圾分類政策是由中央至地方自上而下的形式。中央制定總攬性法律性文件和行政法規(guī)，西安市在遵守中央的法律規(guī)定基礎(chǔ)上因地制宜地發(fā)布地方性法規(guī)，使得西安市生活垃圾分類從中央到地方形成了初步的法律制度體系。這樣自上而下的政策形式使得垃圾分類借助政府機(jī)構(gòu)的公信力迅速推行，執(zhí)行力度大。但是，當(dāng)前存在的大多數(shù)關(guān)于垃圾分類的法律與政策的目標(biāo)群體都是以社會(huì)群眾為主體，針對(duì)垃圾分類政策制定者的行為規(guī)范有關(guān)的法律法規(guī)較少，政府在制定垃圾分類政策的厘定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審指標(biāo)在法律文件中并沒有直接指出；此外還有針對(duì)垃圾分類政策監(jiān)督者的監(jiān)督流程和舉報(bào)方式尚沒有精細(xì)化。目前，針對(duì)垃圾分類政策的法律體系仍需要不斷完善。

表1 西安市垃圾分類政策

2.2.2 西安市生活垃圾分類的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常指具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，是把公共政策從理想變成現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。西安市生活垃圾分類政策由人民政府和城市管理委員會(huì)牽頭制定，以各區(qū)政府和具體的職能部門為主體，以基層街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自上而下推行，詳情見表2。但當(dāng)前的機(jī)構(gòu)體系中，對(duì)生活垃圾執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是依靠其上級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人大代表，各層執(zhí)行機(jī)構(gòu)各自負(fù)責(zé)生活垃圾分類政策執(zhí)行的一部分，缺少對(duì)這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)化檢查監(jiān)督的部門，導(dǎo)致問責(zé)困難，不利于生活垃圾分類政策執(zhí)行的內(nèi)部分工。

表2 西安市生活垃圾分類政策主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

2.2.3 西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行的目標(biāo)群體

目標(biāo)群體，即政策對(duì)象，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體。西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行的目標(biāo)群體是指在市轄區(qū)內(nèi)生活和工作的常住居民。西安市垃圾分類政策的執(zhí)行，受居民素質(zhì)、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)能力、文化背景以及人員流動(dòng)等不同因素的影響，在推行過程中面臨很大的阻力。

人口年齡和人口結(jié)構(gòu)是影響目標(biāo)群體的重要因素。結(jié)合表3可知，西安市的人口年齡結(jié)構(gòu)與陜西省以及全國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)相似，均以15～64歲的中青年人口為主體，同時(shí)65歲以上的老年人人口比重也在不同上升。意味著，西安市生活垃圾分類的政策的目標(biāo)群體以15～64歲的年齡段人口為主，同時(shí)65歲以上老年人也會(huì)是生活垃圾分類政策推行的愈發(fā)重要的目標(biāo)群體。

表3 西安市陜西全國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)對(duì)比（%）

居民素質(zhì)會(huì)影響目標(biāo)群體的接受能力和認(rèn)可度。2021年1月正式施行的《西安市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》明文規(guī)定對(duì)違反生活垃圾分類規(guī)定的行為處以經(jīng)濟(jì)罰款的處罰，使得生活垃圾分類政策帶有強(qiáng)制性。但是當(dāng)前居民對(duì)生活垃圾分類政策的慣性思維仍然沒有辦法將不分類與違法行為畫上等號(hào)。政策的強(qiáng)制化和居民思維的滯后化充分體現(xiàn)了史密斯模型中理想化政策與目標(biāo)群體之間的博弈：一方面，理想化政策可以直接借助執(zhí)行機(jī)構(gòu)的威信強(qiáng)迫目標(biāo)群體必須遵循政策；另一方面，目標(biāo)群體作為政策的群眾基礎(chǔ)又反過來影響政策的推行進(jìn)程。

總體上，西安市生活垃圾分類政策的目標(biāo)群體，受到流動(dòng)人口數(shù)量眾多、年齡結(jié)構(gòu)“中間多兩端少”的特點(diǎn)和居民思維相對(duì)政策的滯后性等因素的影響。居民素質(zhì)和價(jià)值觀念的參差不齊，也會(huì)使得人們對(duì)生活垃圾分類政策的理解產(chǎn)生差異，從而在執(zhí)行上產(chǎn)生不同結(jié)果。

2.2.4 影響西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行效果的環(huán)境因素

影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行更寬泛的情境因素，具有多樣性的特點(diǎn)，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、社會(huì)人文背景等。西安市當(dāng)前的生活垃圾分類體系和末端處理方式集中反應(yīng)出其實(shí)行生活垃圾分類政策執(zhí)行受當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素影響。

生活垃圾分類收運(yùn)體系不夠完善。目前西安市已建成并投入使用的再生資源交易市場(chǎng)1 個(gè)、再生資源分揀中轉(zhuǎn)中心（站）39 個(gè)、再生資源回收服務(wù)點(diǎn)1505個(gè)，共清理取締規(guī)劃外廢品收購(gòu)站985個(gè)。但目前西安市無(wú)物業(yè)管理的居民小區(qū)共1971 個(gè)（來源：西安市人民政府政務(wù)公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），這意味著當(dāng)前西安市生活垃圾分類的配套基礎(chǔ)設(shè)施還沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，影響到垃圾后期處理。

垃圾末端處理方式單一。當(dāng)前西安市垃圾處理方式正處在以填埋過渡到焚燒的過程，而垃圾分類的處理仍舊處于初級(jí)階段。2020年2月曾經(jīng)作為國(guó)內(nèi)最大的灞橋江村溝垃圾填埋場(chǎng)宣布封場(chǎng)，其余6 座小型垃圾填埋場(chǎng)也逐漸滿容。與此同時(shí)，西安市的生活垃圾焚燒廠也在逐步建立。2019年11月，西安市首個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠正式啟動(dòng)，此后新建了3 個(gè)生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目，標(biāo)志著西安市生活垃圾處理模式實(shí)現(xiàn)了由衛(wèi)生填埋過渡到焚燒處理。總體而言，當(dāng)前西安市生活垃圾的末端處置仍舊以衛(wèi)生填埋和垃圾焚燒為主要處理方式，使得生活垃圾分類的意義大大減小，挫傷市民進(jìn)行垃圾分類的響應(yīng)積極性。

3 西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行的對(duì)策建議

立法上，完善垃圾分類的法律制度，尤其是建立完善的垃圾分類配套體系的法規(guī)。西安市頒布的《西安市生活垃圾分類管理辦法》以罰款為處罰方式強(qiáng)制性推行垃圾分類，而生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際種類繁多的生活垃圾面前顯得較為薄弱。立法機(jī)關(guān)應(yīng)定期深入基層傾聽民聲，并針對(duì)實(shí)際問題完善生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。另外，對(duì)垃圾分類政策制定與執(zhí)行人員以及生活垃圾末端處理的工作職責(zé)在法規(guī)中體現(xiàn)得較為簡(jiǎn)單。應(yīng)針對(duì)政府各部門和單位的功能與職責(zé)，繼續(xù)細(xì)化區(qū)分，并在立法上建立針對(duì)生活垃圾分類執(zhí)行者的獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善生活垃圾分類的監(jiān)督體系。

組織上，明確并夯實(shí)生活垃圾分類的政策執(zhí)行的主體責(zé)任。人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生活垃圾分類的日常管理工作，接受上一級(jí)城市管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)生活垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、終端處理設(shè)施等場(chǎng)所的污染物排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)有害垃圾非豁免環(huán)節(jié)環(huán)境污染防治工作單位實(shí)施監(jiān)督管理。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展生活垃圾分類工作，將生活垃圾分類管理納入物業(yè)服務(wù)企業(yè)的信用管理體系。商務(wù)行政管理部門負(fù)責(zé)可回收物的回收管理工作。

人力培訓(xùn)上，提高常住人口和流動(dòng)人口的垃圾分類的意識(shí)。根據(jù)西安市人口年齡結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，不同年齡段的居民應(yīng)采取不同的垃圾分類政策的宣傳教育，讓生活垃圾分類知識(shí)走進(jìn)學(xué)校，培養(yǎng)中青年工作人員的垃圾分類習(xí)慣，社區(qū)居委會(huì)發(fā)揮老年人的主觀能動(dòng)性，定期舉辦基層生活垃圾的宣傳教育活動(dòng)。特別指出，結(jié)合前文提到西安市旅游行業(yè)的發(fā)達(dá)帶來的流動(dòng)人口是其生活垃圾總量增長(zhǎng)的重要因素，因此，相關(guān)部門應(yīng)密切關(guān)注流動(dòng)人口，與房屋出租方、酒店等積極配合，加強(qiáng)對(duì)西安市流動(dòng)人口的垃圾分類教育宣傳工作。

設(shè)施上，加強(qiáng)生活垃圾分類的基礎(chǔ)設(shè)備物資投入，建立完善的垃圾清運(yùn)體系。西安市各區(qū)縣應(yīng)全面整合現(xiàn)有生活垃圾收集點(diǎn)，合理布局生活垃圾分類的容器設(shè)備。另外，要完善分類收運(yùn)設(shè)備，根據(jù)分類工作的推進(jìn)和生活垃圾分類收集實(shí)際情況，有計(jì)劃地增配生活垃圾清運(yùn)車，并且在清運(yùn)過程避免出現(xiàn)各類垃圾混裝的情況。最后，加快可回收垃圾分揀中心、大件物件拆分中心以及有害垃圾暫存場(chǎng)地的建設(shè)，加大新型生活垃圾焚燒廠和廚余垃圾處理廠的建設(shè)力度，確保生活垃圾分類的末端處理科學(xué)有效。

4 結(jié)論

本文第一次系統(tǒng)歸納了西安市生活垃圾分類政策執(zhí)行以來有關(guān)的法律法規(guī)，并梳理出西安市生活垃圾分類政策主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，結(jié)合史密斯模型，從生活垃圾分類政策執(zhí)行的整個(gè)流程包括政策制定的立法方面、分類過程中居民素質(zhì)方面、生活垃圾分類清運(yùn)的配套設(shè)施和末端處理方式等，分析了當(dāng)前西安市垃圾分類政策執(zhí)行中存在的問題，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，針對(duì)性地從立法、基礎(chǔ)設(shè)施、人力培訓(xùn)和組織等各個(gè)角度提出了合理的建議。