楊亞鑫

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、行政公益訴訟訴前程序基本理論

（一）訴前程序的涵義界定

從字面意思來理解，訴前程序應(yīng)當(dāng)指的是行政公益案件正式進(jìn)入法院司法審查階段之前的所有工作之和。然而，這種理解過于寬泛和模糊，也不能體現(xiàn)出行政公益訴訟訴前程序比之傳統(tǒng)意義上的訴前程序所具有的獨(dú)特價值。從行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)上來說，訴前程序是不能跳過的前置性程序。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），可以發(fā)現(xiàn)訴前程序的啟動條件是檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為，且經(jīng)過辦案部門核查該種情況損害了公共利益，如果該案件屬于行政公益訴訟的保護(hù)范圍，那么就可以啟動訴前程序。具體方式是向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，其目的是保護(hù)公共利益不再使其遭受進(jìn)一步的損害。倘若行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議之后及時依法履行職責(zé)，糾正錯誤，那么訴前程序即告終止，案件終結(jié)；反之，若行政機(jī)關(guān)仍然不糾正違法行為，或仍然怠于履職，那么檢察機(jī)關(guān)就可以采取訴訟救濟(jì)的方式，對政府的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行合法與必要的干預(yù)。因此，行政公益訴訟訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)負(fù)有保護(hù)公共利益職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的違法線索，對違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證后，先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的過程。

（二）訴前程序的價值

我國設(shè)置訴前程序就是想充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，使訴前程序作為維護(hù)公共利益的最佳司法狀態(tài)。訴前程序涉及到檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督問題，在這個層面上，我國行政公益訴訟訴前程序的價值包括三個方面：一是制衡價值。在我國，行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)這三種權(quán)力是相互配合、相互制約的。設(shè)置行政公益訴訟訴前程序，在承認(rèn)三權(quán)權(quán)力分工的基礎(chǔ)上，清晰地界定三者的權(quán)力內(nèi)容，尤其是充分尊重行政機(jī)關(guān)的自我糾錯能力和自主權(quán)；二是秩序價值。如前所述，訴前程序啟動的條件是行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為的情況。行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時既不能缺位，也不能濫用職權(quán)，這是秩序價值的體現(xiàn)。設(shè)置訴前程序，能夠促使行政機(jī)關(guān)依法履職、及時履職，更好地保護(hù)公共利益；三是效益價值。進(jìn)行訴訟是一個耗費(fèi)大量時間、人力、物力的過程，并且通過訴訟解決問題的效率遠(yuǎn)低于訴前程序。發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法事實(shí)之后，通過訴前程序能夠讓行政機(jī)關(guān)盡早地履行職責(zé)，保護(hù)公共利益不再進(jìn)一步遭受損害。用最小的耗費(fèi)追求最大的收益，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目標(biāo)，這符合行政法基本原則。訴前程序能夠優(yōu)化司法資源，減低訴訟成本，實(shí)現(xiàn)分流功效。

（三）訴前程序的理論基礎(chǔ)

1.法律監(jiān)督理論。我國《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。2018年修訂通過的《人民檢察院組織法》第二條也進(jìn)一步規(guī)定了檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時第二條第二款還規(guī)定了檢察院是通過行使檢察權(quán)來維護(hù)國家利益和社會公共利益的。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一法律地位是我國憲法所賦予的，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能也是保障憲法實(shí)施的必然要求?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)包括提起公益訴訟，同時第二十一條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出檢察建議。再者，從我國《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定中可以看出，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中，主要是通過向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的方式履行法律監(jiān)督職權(quán)。法律監(jiān)督理論作為訴前程序的理論基礎(chǔ)，與我國《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定高度一致。

2.行政自制理論。行政自制是現(xiàn)代公共行政的基本要求，該理論也是行政公益訴訟訴前程序的理論支撐。行政權(quán)在本質(zhì)上是一種管理公共事務(wù)的權(quán)力，其本身也包含著對自我的監(jiān)督約束。［1］行政自制即在行政主體內(nèi)部將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，這三權(quán)分工配合，相互制約，在行政權(quán)力內(nèi)部形成了自我監(jiān)督、自我約束和自我控制的機(jī)制。在行政公益訴訟中加設(shè)一個訴前程序，相當(dāng)于放置了內(nèi)外部兩個推手。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)自我糾正、積極履行職責(zé)是外部推手；行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后依法履職進(jìn)行自我糾錯就是內(nèi)部推手。在內(nèi)外部推手的共同努力下，才能更好地維護(hù)公共利益。

3.檢察權(quán)“謙抑性”理論。尊重行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，充分避免檢察權(quán)、審判權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)也是設(shè)置訴前程序的一個重要因素。與三權(quán)分立制的國家不同，我國法治理念以檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)分工為基礎(chǔ)，保證三者相對獨(dú)立運(yùn)行。換言之，我國追求三者之間的分工合作而非抗衡和制約。檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督職責(zé)決定了其在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法事實(shí)時，可以進(jìn)行監(jiān)督，并做出必要的處罰，但這不是在任何領(lǐng)域都適用的。國家行政管理領(lǐng)域是行政權(quán)的專屬領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)避免過分介入其中。就訴前程序而言，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)入訴訟程序之前就行政機(jī)關(guān)的違法事實(shí)先行給出檢察建議書，這一舉動充分說明檢察機(jī)關(guān)給予行政先行原則最大限度的尊重，體現(xiàn)出了檢察權(quán)的謙抑性。［2］

二、行政公益訴訟訴前程序的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)訴前程序的定義可以將訴前程序分為三個階段：程序啟動階段、調(diào)查取證階段、提出檢察建議階段。行政公益訴訟制度從試點(diǎn)到正式確立運(yùn)行至今已有5年多的時間，我們應(yīng)該肯定訴前程序在行政公益訴訟制度的運(yùn)行過程中發(fā)揮著巨大的作用，但是也應(yīng)該看到訴前程序的三個階段在真正的貫徹落實(shí)中仍然存在著以下幾個方面的問題。

（一）受案范圍存在競合

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定以及《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定不難看出，這兩種公益訴訟在受案范圍上存在交叉重合之處，即“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”和“食品藥品安全”。那么，如果在這兩個領(lǐng)域都出現(xiàn)了損害國家利益的行為，檢察機(jī)關(guān)是適用民事公益訴訟領(lǐng)域的訴前程序還是行政公益訴訟的訴前領(lǐng)域呢？對于這一問題，法律并未給予明確規(guī)定，亟需后續(xù)立法完善。

（二）調(diào)查取證存在阻力

調(diào)查取證貫穿于整個訴前程序，有著不可或缺的作用。具體來說有以下三個階段：第一個階段：檢察機(jī)關(guān)在履職過程中得到案件線索，對相關(guān)線索進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果直接決定檢察機(jī)關(guān)是否立案；第二個階段：向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議之前，檢察機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行更細(xì)致的調(diào)查，調(diào)查結(jié)束決定是否發(fā)送檢察建議；第三個階段：發(fā)送檢察建議回復(fù)期滿后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的履職情況決定是否提起訴訟。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)可以采取調(diào)閱、復(fù)制、詢問等調(diào)查取證方式。這幾種調(diào)查方式能否順利實(shí)施完成證據(jù)調(diào)取，有賴于行政機(jī)關(guān)的積極配合。但是《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《兩高解釋》都只表明行政機(jī)關(guān)有義務(wù)配合調(diào)查，但是并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反這種配合義務(wù)將會受到什么樣的處罰。只規(guī)定義務(wù)不規(guī)定責(zé)任，那么行政機(jī)關(guān)往往會趨利避害，在面對對自己有利的案件時配合調(diào)查，而面對有可能會被檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件時往往消極不配合。加之在當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革，在國家機(jī)構(gòu)權(quán)力重新配置的情況下，檢察機(jī)關(guān)少了許多威懾力，多數(shù)行政機(jī)關(guān)會增加調(diào)查取證的阻力。因此，必須采取保障措施增強(qiáng)調(diào)查取證的剛性，才能順利開展調(diào)查取證工作。

（三）檢察建議缺乏剛性

訴前程序的核心就是檢察建議，但是相關(guān)法律以及司法解釋缺乏在執(zhí)行層面的規(guī)定，這會導(dǎo)致檢察建議剛性不足、無法對行政機(jī)關(guān)形成威懾力。如前所述，在國家監(jiān)察體制改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)喪失了對職務(wù)違法犯罪的偵查權(quán)，這在一定程度上會削弱檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的威懾力，從而進(jìn)一步影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察建議的意愿。另外，由于法律上沒有針對檢察建議的執(zhí)行保障機(jī)制，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)如果不按照檢察建議履行職責(zé)，那么僅僅是作為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的條件之一，這種沒有具體懲罰措施的后果，并不足以迫使行政機(jī)關(guān)尊重檢察建議并主動配合使其內(nèi)容落實(shí)。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善路徑

（一）明確行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先性

對于行政公益訴訟與民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域可能出現(xiàn)的競合問題，筆者認(rèn)為，如若實(shí)踐中出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)案件或者食品安全案件同時符合行政和民事兩個領(lǐng)域的公益訴訟的起訴條件時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取行政公益訴訟的訴前程序。其原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“食品藥品安全”這些都是專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，需要具有專業(yè)知識的人員來解決這些問題，而行政機(jī)關(guān)最熟悉這些領(lǐng)域，更具專業(yè)性。所以，通過行政公益訴訟訴前程序，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識的作用，督促其積極履職，更有利于維護(hù)國家利益；第二，優(yōu)先選擇行政公益訴訟的訴前程序，也是為了避免檢察權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)，體現(xiàn)了對行政權(quán)的尊重。在我國，權(quán)力分工都有著比較明顯的界限，行政機(jī)關(guān)在自己的領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)違法行為或不當(dāng)行為，首先應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自己來改正錯誤。因此，優(yōu)先選擇行政公益訴訟訴前程序就是考慮到行政權(quán)和檢察權(quán)的分工不同，在可以由行政機(jī)關(guān)自己來解決問題時就交由行政機(jī)關(guān)處理，而不是讓檢察機(jī)關(guān)過多介入；第三，與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟訴前程序效率更高，更有利于節(jié)約司法資源。如果采取民事公益訴訟訴前程序，那么檢察機(jī)關(guān)要先發(fā)出公告來尋找可以作為公益訴訟原告主體提起訴訟。但是這些主體還需要向法院起訴，并不能直接救濟(jì)受到損害的公共利益。而行政公益訴訟訴前程序節(jié)省了公告環(huán)節(jié)提高了工作效率，同時將大量案件終結(jié)在訴前程序有利于節(jié)約司法資源。

（二）完善調(diào)查取證保障制度

檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在履行行政公益訴訟的職責(zé)時要有剛性保障，特別是調(diào)查取證的剛性保障。針對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證存在阻力的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套以保障調(diào)查取證工作順利進(jìn)行的配套制度，以確保行政機(jī)關(guān)積極配合，主動移交證據(jù)材料。在具體的制度設(shè)計(jì)上，可以分為兩個方面：一方面，通過立法將檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)上升至法律的具體規(guī)定，對此可以參考行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的相關(guān)規(guī)定。［3］一般來說，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時被調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)積極配合。若行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由不能移交有關(guān)的證據(jù)材料，則需要提交書面情況說明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。倘若行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不配合調(diào)查取證且也未提交書面情況說明，則檢察機(jī)關(guān)可以將該情況記錄在案，在訴訟階段作為證據(jù)材料移交法院，由此產(chǎn)生的一切不利后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)可以將其不配合行為予以公告或者由檢察機(jī)關(guān)的上級向該違法行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)發(fā)送對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的行政處分建議，引起上級機(jī)關(guān)的重視，并督促該行政機(jī)關(guān)配合調(diào)查取證工作。

（三）構(gòu)建檢察建議執(zhí)行保障機(jī)制

我國多年行政公益訴訟實(shí)踐表明，絕大多數(shù)案件都是在訴前程序終結(jié)，只有很少的案件最終進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，檢察建議具有執(zhí)行力，是推進(jìn)訴前程序高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。針對檢察建議剛性不足的問題，筆者認(rèn)為：第一，要提升檢察建議的質(zhì)量。檢察建議制作程序要規(guī)范、說理要準(zhǔn)確充分、建議內(nèi)容要具有可操作性；第二，對于一個合法合理的檢察建議，在國家法律層面要增加行政機(jī)關(guān)服從履行的法定義務(wù)。若行政機(jī)關(guān)違反此法定義務(wù)，則可以設(shè)置扣減財(cái)政經(jīng)費(fèi)等懲罰性措施；若行政機(jī)關(guān)中的國家公職人員不履行檢察建議，可以根據(jù)其情節(jié)輕重給予行政處分或者追究刑事責(zé)任；第三，還需要借助黨委、人大、政府、監(jiān)察委的力量。例如，將檢察建議及行政機(jī)關(guān)的整改落實(shí)情況報(bào)送同級人大常委會，并抄送同級人民政府。

四、結(jié)語

從試點(diǎn)期到立法明確后的這段時間，訴前程序因其獨(dú)特優(yōu)勢而成為一種有效辦理行政公益訴訟案件的制度。訴前程序?yàn)樾姓z察監(jiān)督提供了良好的辦法，應(yīng)當(dāng)給予訴前程序肯定的積極評價。但同時也應(yīng)該看到，訴前程序在許多方面存在著問題，與民事公益訴訟受案范圍競合、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作存在阻力、檢察建議剛性不足。行政公益訴訟訴前程序作為一項(xiàng)具有中國特色的制度，很多情況下我們都是摸著石頭過河。所以，只能不斷探索，發(fā)現(xiàn)問題后解決問題，盡可能完善訴前程序，為其不斷注入新的前進(jìn)動力，以促進(jìn)行政公益訴訟在我國良好運(yùn)行。