劉亞平，李雪

一、為什么提出數(shù)字監(jiān)管能力？

隨著數(shù)字時代的到來，數(shù)字技術從根本上改變了我們的政治、經(jīng)濟、社會甚至個人生活，促進了生產(chǎn)力要素和生產(chǎn)關系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，催生了革命性的政府治理轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會變遷。我國監(jiān)管領域的改革頗為頻繁，其中，政府監(jiān)管能力特別是基層監(jiān)管能力不足一直是制約監(jiān)管現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的“頑疾”。對大企業(yè)而言，監(jiān)管者缺乏足夠的專業(yè)能力和信息用以區(qū)分企業(yè)避責行為，監(jiān)管效果往往依靠企業(yè)自律；對小企業(yè)而言，由于小散亂的特點，監(jiān)管人員嚴重不足，專業(yè)性難以保證，進而導致“管不勝管，防不勝防”。針對這些難點，數(shù)字監(jiān)管有很大潛力突破資源和專業(yè)性限制，根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)管能力的短板。

監(jiān)管能力是“現(xiàn)代國家的四大基礎性能力之一”①王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期，第8—10頁。，數(shù)字化、科學化、智能化的數(shù)字技術為政府提升監(jiān)管能力創(chuàng)造了機遇。Dunleavy等早在21世紀初就指出數(shù)字時代政府和公共服務機構(gòu)將越來越依賴數(shù)字技術及其在組織管理中的有效運作②Dunleavy，P.，Margetts，H.，& Bastow，S.，et al.Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and e-Government.Oxford University Press，2006，pp.9-41.。我國將大數(shù)據(jù)、信息化和互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術作為監(jiān)管創(chuàng)新的重要手段，將培育數(shù)字監(jiān)管能力作為全面推進市場監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化的重要舉措。2022年《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》明確提出，“以數(shù)字化手段提升監(jiān)管精準化水平”“以一體化在線監(jiān)管提升監(jiān)管協(xié)同化水平”“以新型監(jiān)管技術提升監(jiān)管智能化水平”，從決策到執(zhí)行全方位、多層次、立體化推行智慧監(jiān)管，提升市場監(jiān)管能力。2021年國務院印發(fā)《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》，進一步強調(diào)加快推進智慧監(jiān)管，“充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術手段，加快提升市場監(jiān)管效能”。為了推進數(shù)字技術與政府監(jiān)管體系的結(jié)合，李克強總理在2019年政府工作報告中提出推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，《國家市場監(jiān)管總局三定方案》以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為重要發(fā)展方向，提出“加快推進監(jiān)管信息共享，構(gòu)建以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管體系”。在發(fā)展更為迅猛的科技金融領域，中國人民銀行直接提出要“積極運用數(shù)字技術加強數(shù)字監(jiān)管能力建設”①中國經(jīng)濟網(wǎng)：《央行：積極運用大數(shù)據(jù)等技術加強數(shù)字監(jiān)管能力建設》，2020年5月13日。http：∕∕finance.ce.cn∕rolling∕202005∕13∕t20200513_34901842.shtml。。這些表述盡管用語上有所差別，但總體體現(xiàn)了國家對數(shù)字技術的重視，也體現(xiàn)了政府對監(jiān)管能力轉(zhuǎn)型升級的目標追求。

世界互聯(lián)網(wǎng)大會上發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2021》指出，“2020年中國信息技術與實體經(jīng)濟加速融合，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到39.2萬億元，占GDP比重達38.6%，總量躍居世界第二”。數(shù)字經(jīng)濟占比越來越高，高度復雜和不確定的新興市場格局給政府和社會帶來巨大的挑戰(zhàn)②江小涓、黃穎軒：《數(shù)字時代的市場秩序、市場監(jiān)管與平臺治理》，《經(jīng)濟研究》2021年第12期，第81—84頁。，體現(xiàn)在：飛速增長的市場主體數(shù)量給有限的監(jiān)管資源帶來了巨大的監(jiān)管壓力，將登記認證的市場主體作為主要監(jiān)管對象的監(jiān)管準入制度架構(gòu)，明顯滯后于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展下新型市場主體分布廣泛和迭代迅速的發(fā)展現(xiàn)狀。經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化、全球化使得跨區(qū)域的市場經(jīng)濟運作模式普遍存在，傳統(tǒng)屬地監(jiān)管模式難以跟上大市場發(fā)展要求。這些市場變革需要“適應性”監(jiān)管能力與之匹配。有學者甚至認為，傳統(tǒng)監(jiān)管方式并不能實現(xiàn)對數(shù)字技術復雜性和變革性的有效治理，繼續(xù)采用舊的監(jiān)管理念、政策和體制將成為數(shù)字時代監(jiān)管面臨的最大風險③唐要家：《數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管體制創(chuàng)新的導向與路徑》，《長白學刊》2021年第1期，第106—113頁。。無論出于主動轉(zhuǎn)型還是被動升級的考慮，監(jiān)管者不得不思索如何塑造適應數(shù)字時代需求的數(shù)字監(jiān)管能力。

關于數(shù)字監(jiān)管能力的討論主要有三種視角。

一是將數(shù)字監(jiān)管能力看作是監(jiān)管“數(shù)字”的能力，認為對新興數(shù)字技術及建立在技術基礎上的數(shù)字經(jīng)濟（如具有代表性的平臺經(jīng)濟）進行監(jiān)管的水平，是一種應對技術發(fā)展新問題的監(jiān)管能力呈現(xiàn)④孫晉：《數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管》，《中國社會科學》2021年第5期，第101—127+206—207頁。。監(jiān)管機構(gòu)對不同類型數(shù)字技術進行監(jiān)管的能力是不同的⑤Beaumier，G.，Kalomeni，K.，& Campbell-Verduyn，M et al.Global Regulations for a Digital Economy：Between New and Old Challenges.Glob Policy，2020，Vol.11，pp.515-522.。為此，一批學者著力于探討數(shù)字技術如何引發(fā)新的監(jiān)管難題⑥Taeihagh，A.，Ramesh，M.，& Howlett，M.Assessing the Regulatory Challenges of Emerging Disruptive Technologies.Regulation&Governance，2021，Vol.15，pp.1009-1019.，以及政府在面對這些難題時如何進行監(jiān)管治理創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)型⑦Lewallen，J.Emerging Technologies and Problem Definition Uncertainty：the Case of Cybersecurity.Regulation &Governance，2020，Vol.15，pp.1035-1052.。例如，2021年英國競爭與市場管理局為適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，探索成立數(shù)字監(jiān)管機構(gòu)——數(shù)字市場部（Digital Markets Unit），以期構(gòu)建公平有序的數(shù)字市場競爭機制。這一視角把數(shù)字監(jiān)管看作監(jiān)管職能體系的一個新組成部分，僅僅回應了監(jiān)管環(huán)境與監(jiān)管對象變化帶來的監(jiān)管事權擴張要求，忽略了監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部也普遍運用數(shù)字技術實現(xiàn)組織能力提升的實踐變革。數(shù)字監(jiān)管不僅僅是一個新的監(jiān)管領域或者新的監(jiān)管對象，還是監(jiān)管本身。

二是認為數(shù)字監(jiān)管能力就是運用數(shù)字技術工具提升監(jiān)管水平的能力。Grabosky將不同類型的數(shù)字技術看作監(jiān)管工具，用于提高金融、食品藥品、廣告等領域的監(jiān)管效能⑧Grabosky，P.Beyond Responsive Regulation：The Expanding Role of Non-State Actors in the Regulatory Process.Regulation&Governance，2013，Vol.7，pp.114-123.。例如，科技運用較為前沿的金融監(jiān)管領域為應對金融科技帶來的風險和挑戰(zhàn)，就在不斷探索構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術的科技型監(jiān)管體系①楊東：《監(jiān)管科技：金融科技的監(jiān)管挑戰(zhàn)與維度建構(gòu)》，《中國社會科學》2018年第5期，第69—91+205—206頁。。這一視角認為，數(shù)字監(jiān)管，特別是互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，可以通過與不同監(jiān)管工具的組合使用、差異化匹配來擴大監(jiān)管效能②崔俊杰：《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管工具的實證分析與法治完善》，《中國行政管理》2020年第9期，第17—22頁。。數(shù)字技術作為工具的效用是毋庸置疑的，但它遠遠不只是一種工具，數(shù)字技術能夠驅(qū)動監(jiān)管機構(gòu)和組織制度進行變革，由此催生了第三種視角。

這一視角認為數(shù)字監(jiān)管能力是數(shù)字技術驅(qū)動的制度調(diào)適能力。比如Coglianese認為將數(shù)字技術應用于監(jiān)管創(chuàng)新將有利于推動監(jiān)管政策制定，進而提高監(jiān)管回應能力③Coglianese，C.Information Technology and Regulatory Policy：New Directions for Digital Government Research.Social Science Computer Review，2004，Vol.22，pp.85-91.。Schmid等學者將技術概念化為一種機制，認為技術機制會影響私人監(jiān)管和公共監(jiān)管之間的相互作用④Schmid，N.，Haelg，L.，& Sewerin，S，et al.Governing complex societal problems：The impact of private on public regulation through technological change.Regulation&Governance，2021，Vol.15，pp.840-855.，促進協(xié)同監(jiān)管。胡穎廉也注意到數(shù)字技術與監(jiān)管組織和監(jiān)管制度之間的化學作用，認為數(shù)字時代監(jiān)管能力的實現(xiàn)不能單純依靠監(jiān)管機制和手段創(chuàng)新，更需要監(jiān)管底層邏輯和體系結(jié)構(gòu)的治理變革⑤胡穎廉：《智慧監(jiān)管：不僅是機制創(chuàng)新，更是治理變革》，《中國市場監(jiān)管研究》2020年第9期，第16頁。。制度視角明確了數(shù)字監(jiān)管能力的系統(tǒng)性和整體性變革思路，為進一步分析數(shù)字監(jiān)管能力建設提供了討論方向。但如何通過數(shù)字技術實現(xiàn)監(jiān)管調(diào)適和制度轉(zhuǎn)型，正是數(shù)字監(jiān)管能力的本質(zhì)與核心所在，需要清晰地說明。

本文認為，數(shù)字監(jiān)管能力的本質(zhì)在于信息的聚合與互動能力，這將在相當程度上改變政府的監(jiān)管理念和方式，改變監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的關系，從而推進制度層面的系統(tǒng)性變革。本文嘗試在上述職能視角、工具視角和制度視角的基礎上，依托市場監(jiān)管領域，從信息聚合和信息互動的賦能角度來定義政府監(jiān)管能力，以期為數(shù)字監(jiān)管能力的討論提供一種新的視角，推進數(shù)字治理的相關研究，并對我國監(jiān)管改革提供一種新的思路。

二、信息視角下的監(jiān)管能力

信息是為了滿足用戶決策需要而加工處理的數(shù)據(jù)⑥［美］福雷斯特·伍迪·霍頓著，安小米譯：《信息資源管理：概念和案例》，南京大學出版社，2013年。，信息學是研究信息產(chǎn)生、獲取、傳輸、處理、分類、識別、存儲及其利用的一門學科。從上世紀40年代香農(nóng)提出信息論以來，信息學逐漸發(fā)展為一門學科。依托當代數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，信息學研究得到了巨大推進。在數(shù)字技術與具體專業(yè)領域融合的過程中，大數(shù)據(jù)分析和數(shù)字化應用極大地推動了信息視角在不同學科中的廣泛應用，催生了信息經(jīng)濟學⑦Stigler，G.J.The Economics of Information.Journal of Political Economy，1961，Vol.69，pp.213-225.、信息政治學⑧［美］阿爾溫·托夫勒著，粟旺、勝德、徐復譯：《預測與前提：托夫勒未來對話錄》，國際文化出版公司，1984年。、信息社會學⑨［美］約翰·奈斯比特著，孫道章譯：《大趨勢：改變我們生活的十個新方向》，中國社會科學出版社，1984年。、政策信息學⑩Johnston，E.W.（Ed.）.Governance in the Information Era：Theory and Practice of Policy Informatics.Routledge，2015.等交叉學科。這些不同學科領域的信息視角圍繞信息問題，著重描述信息活動和信息主體互動過程，從而解釋信息活動對具體領域產(chǎn)生的影響和價值。信息視角為我們理解數(shù)字時代的監(jiān)管能力提供了一個角度，可以觀察監(jiān)管轉(zhuǎn)型進程中信息問題應對機制的轉(zhuǎn)變，分析最終形成監(jiān)管能力的內(nèi)在機理。

政府監(jiān)管研究往往將重點放在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的二元關系上，關注監(jiān)管者與被監(jiān)管者關系距離遠近對監(jiān)管的影響。隨著協(xié)同、多元等治理理念的興起，“二元對立”的觀點開始受到?jīng)_擊，監(jiān)管空間、監(jiān)管金字塔等新監(jiān)管理念被提出來。本文認為，從信息角度來看，監(jiān)管是通過信息的收集和聚合，邀請和引導監(jiān)管空間各主體參與信息互動，從而賦能給各監(jiān)管主體，以達成監(jiān)管目標。信息的有效運用提升了監(jiān)管者將有限監(jiān)管資源集中到關鍵問題上的能力?？梢哉f，信息貫穿整個監(jiān)管生命周期。監(jiān)管研究中信息其實一直有得到關注，以信息分析為主線，一定程度上可以減少復雜監(jiān)管關系對監(jiān)管能力研究的干擾，將研究視野拉回到監(jiān)管活動本身。

本文基于信息視角，重點分析數(shù)字監(jiān)管能力變革帶來的兩大轉(zhuǎn)型，一是如何通過數(shù)字轉(zhuǎn)型克服信息問題形成信息聚合優(yōu)勢，二是如何通過信息引導監(jiān)管主體互動實現(xiàn)監(jiān)管賦能。

（一）監(jiān)管研究關注信息問題由來已久

作為“市場失靈”的原因之一，信息不對稱很早就被監(jiān)管學者所關注。Akerlof提出的“檸檬市場”模型分析了賣方利用信息優(yōu)勢驅(qū)逐“良幣”，引發(fā)逆向選擇的問題①Akerlof，G.A.The Market for“Lemons”：Quality Uncertainty and The Market Mechanism.The Quarterly Journal of Economics，1970，Vol.84，pp.488-500.。Spence認為避免信息不對稱引起的市場失靈問題的關鍵在于如何將信息信號可信地傳遞給處于信息劣勢的市場主體②Spence，A.M.Market Signaling，Information Transfer in Hiring and Related Processes.Harvard University Press，1974.。信息披露機制可以緩解信息不對稱帶來的市場失靈問題，進而提升市場效率。

市場競爭能夠激勵信息披露③［美］丹尼爾·F.史普博著，余暉等譯：《管制與市場》，格致出版社：上海人民出版社，2017年，第52頁。。為了追求企業(yè)聲譽，增強市場競爭力，企業(yè)往往利用信息披露來改善市場中的信息問題，如提供關于產(chǎn)品質(zhì)量、性能、價格、合同條款等方面的信息，從而影響消費者的交易選擇。研究機構(gòu)、信息中介等組織的出現(xiàn)也促進了信息生產(chǎn)和傳播的發(fā)展。市場競爭推動了信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與壯大。然而，這種信息披露的有效性需要滿足一定的條件，如信息的私有產(chǎn)權界定足夠清晰，收益成本分析也需要符合市場效率。如果消費者獲取信息的成本過大，消費者的信息獲取能力和獲取意愿也會受到影響④Stigler，G.J.The Theory of Economic Regulation.Bell Journal of Economics，1971，Vol.2，pp.3-21.。

因此，信息披露的市場激勵往往并不完全，這種情況下政府生產(chǎn)信息或者補貼信息的私人生產(chǎn)就有了合理性。一種表現(xiàn)是政府介入實施強制性信息披露，披露信息的成本主要由企業(yè)和個人承擔，政府需要支付的成本較低⑤Ben-Shahar，O.，&Schneider，C.E.More Than You Wanted to Know：The Failure of Mandated Disclosure.Princeton University Press，2014，pp.45-61，33-54.。另一種表現(xiàn)是政府直接作為信息披露的主體，向市場提供交易信息，比如認證制度。

然而，信息的可得性、專業(yè)性和可呈現(xiàn)性會影響披露的效果，對信息披露的強調(diào)會帶來新的問題⑥Ben-Shahar，O.，&Schneider，C.E.More Than You Wanted to Know：The Failure of Mandated Disclosure.Princeton University Press，2014，pp.45-61，33-54.。一是信息過載問題。信息過載導致哪怕是一項簡單的交易決策，都需要十分冗長繁復的信息披露，這不僅增加了理解披露信息的難度，也影響著被披露對象的信息整合動力和根據(jù)信息進行決策的能力；二是信息質(zhì)量問題。信息的生產(chǎn)者可以很輕易的操縱信息，甚至提供虛假信息，進而影響信息的準確性；三是信息影響力問題。媒體和公共輿論會影響政府和公眾對信息注意力和公共利益的分配，進而影響信息激勵效果。

此外，信息壁壘也是研究關注的監(jiān)管失靈問題。不同機構(gòu)收集的信息資源未得到有效整合，呈碎片化、分散化，甚至形成信息“孤島”，很難有效溝通和共享。信息壁壘下的重復信息收集加重了信息提供方和收集方的成本，影響了信息質(zhì)量，監(jiān)管者難以基于完整有效信息作出決策，難以在適當?shù)臅r機選取適當?shù)谋O(jiān)管工具和針對精準的標的來執(zhí)行監(jiān)管任務⑦Gunningham，N.，& Grabosky，P.Smart Regulation：Designing Environmental Policy.Oxford：Clarendon Press，1998，pp.37-88.，最終導致監(jiān)管重復、監(jiān)管沖突以及監(jiān)管空白等失靈問題。

（二）信息聚合作為應對信息問題的方案

由上可以看出，信息問題一直是監(jiān)管研究的核心所在。早先的關注點主要是信息不足和不對稱問題，后續(xù)則關注信息的過度生產(chǎn)帶來的信息過載和監(jiān)管失靈問題。由此，對監(jiān)管能力的討論必然會指向如何收集“有用”數(shù)據(jù)，對其進行加工處理，聚合成新的信息，從而為監(jiān)管賦能。

信息聚合是指根據(jù)復雜信息需求，對來源分散的多類型數(shù)據(jù)資源進行采集、篩選、組織、整合和呈現(xiàn)的信息組織與檢索方式①曹樹金、馬翠嫦：《信息聚合概念的構(gòu)成與聚合模式研究》，《中國圖書館學報》2016年第3期，第4—19頁。。桑斯坦總結(jié)了四種經(jīng)典的信息聚合機制②［美］凱斯·R.桑斯坦著，畢競悅譯：《信息烏托邦》，法律出版社，2008年，第6，159—213頁。：一是市場的價格信號機制。哈耶克認為在價格體制中，價格充當了及其簡潔和準確的協(xié)調(diào)機制和信號機制，它能合并分散的信息，把這種信息公開化，個體再根據(jù)價格信號進行回應③Hayek，F(xiàn).A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，Vol.35，pp.519-530.。這種聚合機制的優(yōu)勢是將信息主權交給無數(shù)分散的個體，每個人都有激勵去提供真實的信息，并最大限度地利用聚合的信息服務于自身的利益。

二是在多人獲知正確答案或者答案隨機分布的情況下，對所有判斷進行平均值估算得出的值會趨近于準確值。在不存在系統(tǒng)性偏見的情況下，每個人的錯誤與其他人錯誤無關。但這種聚合方式只適用于簡單的問題，例如，在一個玻璃瓶中裝入硬幣，并讓觀察者估計硬幣的數(shù)量，而且在設計上必須保證信息來源彼此之間相互獨立④Surowiecki，J.The Wisdom of Crowds.Anchor，2005，pp.3-22.。

三是通過群體協(xié)商。通過詳盡地交換事實、觀念和觀點，改善獨立判斷。眾人的知識互補，可能使得協(xié)商后的結(jié)果會優(yōu)于個體判斷的單純相加，比個體判斷要更為明智。充分的群體討論可以篩選事實和觀點，通過觀點交換和協(xié)同學習，激發(fā)創(chuàng)造性，聚合更高質(zhì)量的信息。

信息聚合機制在監(jiān)管實踐中的應用上不可能不提到美國ORIA的決策機制，ORIA扮演著信息集成者、觀點傳遞者和協(xié)商會議召集者的角色⑤蘇苗罕：《監(jiān)管型國家的頂層機構(gòu)研究——以美國信息與監(jiān)管事務辦公室為例》，《行政法論叢》2015年第1期，第185—220頁。。它的重點不是再開放更多的參與渠道，而是確保不同的利益、不同的聲音都得到關注，然后通過理性的決策程序?qū)⒉煌睦嬖V求（信息）進行比較（集聚），即進行監(jiān)管影響分析（RIA），從而指導監(jiān)管政策的出臺。

維基、開放資源軟件、博客等互聯(lián)網(wǎng)方式提供了一種全新的信息聚合機制：個人可以在相關平臺上圍繞某一主體編輯添加個人的知識，集聚分散在不同地方不同個人的知識⑥［美］凱斯·R.桑斯坦著，畢競悅譯：《信息烏托邦》，法律出版社，2008年，第6，159—213頁。，并且信息動態(tài)實時更新，就能夠不斷增進和更新個人認知，同時為改進決策提供重要依據(jù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)聚合方式的普及，監(jiān)管領域也探索集成了豐富多樣的線上信息聚合實踐應用，如企業(yè)信用信息公示平臺。

總之，信息聚合的相關研究推進了我們對監(jiān)管能力建設的理解，互聯(lián)網(wǎng)方式的聚合機制促進了監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）信息互動推動監(jiān)管實踐中的信息運用

然而，聚合之后的信息是否及如何用于監(jiān)管，也是挑戰(zhàn)監(jiān)管實踐的另一大難題。數(shù)據(jù)只有流動才有價值⑦黃璜：《對“數(shù)據(jù)流動”的治理——論政府數(shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學》2018年第2期，第53—62頁。，數(shù)據(jù)資源聚合而成的信息只有在流動過程中運用起來才能實現(xiàn)監(jiān)管價值，這種流動產(chǎn)生在監(jiān)管空間的各主體之間，即信息互動。信息互動描述了一種演進狀態(tài)，演進過程中，數(shù)據(jù)、信息不再只是靜態(tài)的呈現(xiàn)，還能作為生產(chǎn)要素實際應用到具體監(jiān)管實踐中，驅(qū)動監(jiān)管空間各主體在相關約束條件下，自覺結(jié)合自身需求最大程度地發(fā)揮、創(chuàng)造價值。

信息互動時，各類數(shù)據(jù)、訴求和反饋持續(xù)不斷輸入、流動，數(shù)據(jù)、信息等要素規(guī)模得以提升，形成聚合效應。隨后，基于最全訊息和最新趨勢的準確捕捉，能夠產(chǎn)出關于監(jiān)管權責、業(yè)務流程、政務服務與監(jiān)管對象等的精確畫像，最大化地實施精細化決策和靶向監(jiān)督，實現(xiàn)對復雜監(jiān)管問題的廣泛協(xié)同、精準滴灌、雙向觸達。并且，數(shù)字技術對信息互動的變革，提高了數(shù)據(jù)、信息等要素的流轉(zhuǎn)速率，各層級、各部門、各主體能夠及時、快速、準確地收集和匯總各類相關信息和數(shù)據(jù)，開展系統(tǒng)性分析和研判，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合，為監(jiān)管主體快速采取行動、精準配置資源、高效執(zhí)行任務提供信息基礎和客觀依據(jù)。

信息互動還可以促進監(jiān)管從被動走向主動：通過聚合全過程、全周期的監(jiān)測感知信息，全面排查和防范安全隱患，加強即時預測和問題預判，能夠有效預防系統(tǒng)性風險。并且，這些互動行為推動了風險共治機制的形成。構(gòu)建實時化、立體化、強關聯(lián)的風險信息網(wǎng)絡，既有助于推動監(jiān)管機構(gòu)集中防范重要風險問題，也能夠落實對市場主體自查自糾責任的在線監(jiān)管，還可以激發(fā)社會外部力量主動參與監(jiān)督，全方位發(fā)掘風險、反饋風險、防范風險，以風險信息互動提升監(jiān)管預防能力。

信息互動體現(xiàn)的也是一種適應性的監(jiān)管理念。監(jiān)測數(shù)據(jù)和算法雙驅(qū)動下，用于聚合信息的數(shù)據(jù)和指標能夠得以實時更新、持續(xù)監(jiān)測和長期追蹤，這將有助于建立起動態(tài)、實時的監(jiān)管信息互動體系，有效甄別被監(jiān)管者實時情況和動機變化，及時調(diào)整監(jiān)管策略。它表明監(jiān)管并非一勞永逸，需要不斷地獲取新的信息，包括監(jiān)管環(huán)境、監(jiān)管對象和監(jiān)管技術等的新變化新發(fā)展等，不斷地調(diào)整更恰當?shù)谋O(jiān)管工具和方法，使之適應具體監(jiān)管情形，以彈性、靈活的監(jiān)管模式①Ayres，I.，& Braithwaite，J.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate.Oxford University Press，1992.應對復雜的、千變?nèi)f化的情境。

綜上，信息聚合和信息互動構(gòu)成了賦能監(jiān)管的完整路徑?；诖?，本文以信息分析為主線，面向數(shù)字時代的監(jiān)管活動變革，聚焦信息聚合和互動帶來的主體關系、行為方式、目標導向等轉(zhuǎn)變，提出數(shù)字監(jiān)管能力并對其概念內(nèi)涵進行界定。

（四）數(shù)字監(jiān)管能力的概念界定

本文認為，數(shù)字監(jiān)管能力是以信息為核心，邀請監(jiān)管空間各主體參與和貢獻信息，并以信息聚合和增值引導各主體之間的互動，賦能政府、市場和社會，實現(xiàn)預防性、精準性以及適應性監(jiān)管的能力。

需要說明的是，為什么采用數(shù)字監(jiān)管能力這一概念來概括數(shù)字技術下的監(jiān)管變革，而不是使用其他概念，如“智慧監(jiān)管”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等。本文認為“智慧”一詞飽含實務界與學術界對數(shù)字技術的殷切期盼，帶有濃厚的主觀正向評價，且容易與“Smart Regulation”②Gunningham，N.，& Grabosky，P.Smart Regulation：Designing Environmental Policy.Oxford：Clarendon Press，1998，pp.37-88.的翻譯術語混淆；“互聯(lián)網(wǎng)+”只是最早得到普遍運用的數(shù)字技術工具之一，互聯(lián)網(wǎng)只是一個場域，并不是新型監(jiān)管能力本身。從信息視角解析監(jiān)管能力，為什么卻不用信息監(jiān)管能力？信息由分散的數(shù)據(jù)組成，數(shù)據(jù)資源的收集和匯整形成了基礎監(jiān)管數(shù)據(jù)，基于業(yè)務需求和問題導向的聚合機制形成專業(yè)對口的監(jiān)管信息，對專業(yè)性監(jiān)管信息的互動應用和優(yōu)化迭代形成完整的監(jiān)管信息資本積累。數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，是信息聚合和信息互動的動力源泉，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等現(xiàn)代技術的深化應用提升了監(jiān)管空間各主體依靠數(shù)據(jù)聚合信息的能力，促進了信息互動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。相比信息，數(shù)字一詞能更全面的展示數(shù)據(jù)的作用，突出數(shù)字技術驅(qū)動的監(jiān)管變革。

因此，本文使用數(shù)字監(jiān)管能力作為基本概念。其中，信息是數(shù)字監(jiān)管能力的核心要素，具有重要的價值指引作用。一方面，信息聚合用于監(jiān)管活動的價值存在差異。不同信息聚合的生產(chǎn)價值和使用價值是不同的，通過權衡不同監(jiān)管主體參與和貢獻數(shù)據(jù)、信息的生產(chǎn)成本以及使用聚合信息產(chǎn)生的效益，進行監(jiān)管影響分析，能夠明確信息對監(jiān)管的價值。然后基于價值標準，引導相應監(jiān)管主體參與生產(chǎn)、交換、使用更高質(zhì)量的信息，促進監(jiān)管信息增值。另一方面，信息具有引導多元主體互動并通過互動改進監(jiān)管效能的價值。多元主體利用數(shù)據(jù)和信息要素賦能監(jiān)管的價值，表現(xiàn)在決策、管理、評價、服務、監(jiān)督等諸多監(jiān)管互動過程中①黃璜、謝思嫻、姚清晨、曾渝、張權、云美麗、張唯一：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設的“下一步行動”》，《電子政務》2022年第4期，第2—27頁。。例如，在決策環(huán)節(jié)，監(jiān)管者可以依據(jù)企業(yè)信用風險信息對企業(yè)實施差異化、精準化的監(jiān)管決策，從而引導企業(yè)積極維護市場秩序，樹立良好信用形象。

數(shù)字監(jiān)管能力的目標導向是預防性、精準性和適應性。不同于問題發(fā)生后再進行監(jiān)管的被動型應對方式，數(shù)字監(jiān)管強調(diào)以預防為原則，通過對潛在市場風險的排查和監(jiān)管，推動監(jiān)管關口前移，從而更好的保護公眾和市場秩序，將危害扼殺在搖籃②Bounds，G.M.，& Malyshev，N.Risk and Regulatory Policy：Improving the Governance of Risk.OECD，2010，pp.185-221.。為克服長期以來監(jiān)管資源對監(jiān)管能力的制約，更好的回應監(jiān)管需求，數(shù)字監(jiān)管能力建設方向之一是基于信息聚合，精準研判監(jiān)管風險，精準定位監(jiān)管需求，精準投放監(jiān)管資源。此外，為進一步理順“技術—制度”關系，數(shù)字監(jiān)管倡導運用適當信息針對適當監(jiān)管情境進行適當回應，進而敏捷地調(diào)適監(jiān)管制度、監(jiān)管工具和監(jiān)管方式，構(gòu)建更為靈活、彈性的制度體系，增強監(jiān)管主體適應數(shù)字時代復雜問題的能力。

數(shù)字監(jiān)管能力的主體是監(jiān)管空間中的多元監(jiān)管者。監(jiān)管空間中除政府外，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者、媒體、社會組織、研究機構(gòu)等其他主體也擁有不同程度的監(jiān)管資源③［英］科林·斯科特著，安永康譯：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，北京：清華大學出版社，2018年，第36頁。。培養(yǎng)這些主體更好地履行監(jiān)管職能，可以塑造更廣泛的監(jiān)管能力④Ayres，I.，& Braithwaite，J.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate.Oxford University Press，1992.。由此，數(shù)字監(jiān)管邀請監(jiān)管空間中的各主體成為監(jiān)管者，貢獻監(jiān)管資源，特別是信息資源，監(jiān)管主體基于信息聚合，在協(xié)同互動中采用精巧的監(jiān)管手段和工具對市場主體及其行為加以規(guī)制。

監(jiān)管信息空間是數(shù)字監(jiān)管能力建設的重要抓手。數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會的建設，推動監(jiān)管空間與數(shù)字化信息空間的融合，促進了以治理問題、具體監(jiān)管場景為導向的監(jiān)管信息空間構(gòu)建。隨著數(shù)字監(jiān)管改革的推進，監(jiān)管信息空間將更加全面完整，更加貼近物理世界?？臻g中，信息聚合將實現(xiàn)規(guī)模效益，多元主體也從單一線下互動升級為線上線下雙重互動，對聚合信息、業(yè)務場景、監(jiān)管主體三者的靶向匹配、互動調(diào)適，則有助于數(shù)字監(jiān)管效能提升。

上述四個概念特征揭示了數(shù)字監(jiān)管能力的獨特內(nèi)涵，為我們刻畫了是什么的圖景。在明確界定數(shù)字監(jiān)管能力之后，如何建設數(shù)字監(jiān)管能力這一困惑也隨之而來。

三、數(shù)字監(jiān)管能力何以可能——信息聚合與信息互動

本文認為數(shù)字監(jiān)管能力建設過程中，各構(gòu)成要素在監(jiān)管信息空間中的不斷調(diào)適和持續(xù)迭代成為改進數(shù)字監(jiān)管的關鍵，其核心實現(xiàn)路徑在于信息聚合和信息互動，具體如圖1所示。

圖1 數(shù)字監(jiān)管能力建設路徑分析框架

信息聚合是數(shù)字監(jiān)管能力的關鍵建設路徑之一，不僅關乎后續(xù)監(jiān)管運作中監(jiān)管空間各主體能夠運用的信息基礎，還會影響聚合信息的互動方式和互動效果。由此，為了應對信息問題引發(fā)的監(jiān)管困境，需要審慎考量聚合哪些信息，怎么聚合，誰來聚合等問題。

信息聚合首先需要整合系統(tǒng)、全面、多元的數(shù)據(jù)資源來降低信息壁壘和信息不完備帶來的錯誤，明確各方監(jiān)管訴求。具體包括：第一，對標準、準入許可、行政檢查、檢驗檢測、投訴回應、行政處罰等事前、事中事后監(jiān)管數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性整合，推動了全程監(jiān)管體系的構(gòu)建；第二，對跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)相關監(jiān)管數(shù)據(jù)的匯集，能夠形成更完整的監(jiān)管信息畫像，促進全方位研判監(jiān)管風險；第三，整合企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會及公眾等多主體和互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等多渠道的監(jiān)管數(shù)據(jù)，用于匯集更廣泛的利益訴求和聲音，精準回應市場和社會需求。

將整合的數(shù)字資源轉(zhuǎn)化為輔助監(jiān)管的信息則需要創(chuàng)新信息聚合機制。如果說數(shù)據(jù)、信息等數(shù)字資源是生產(chǎn)要素，那么聚合機制就是將生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的運作過程。由此，一方面需要創(chuàng)新算法模型，將數(shù)據(jù)聚合成可量化、可呈現(xiàn)的指標、指數(shù)等結(jié)果，通過不斷優(yōu)化模型算力提升聚合的智能化水平，彌補個體偏差、信息成本等的限制，輔助監(jiān)管決策，推動監(jiān)管變革向預防性、精準性、適應性治理發(fā)展。以執(zhí)法場景為例，監(jiān)管者可以利用大數(shù)據(jù)AI智能分析，探索對隱患、違法行為、法律依據(jù)、處罰措施、自由裁量權進行自動化精準匹配，從而降低非理性、專業(yè)知識儲備不足等因素的干擾，推動從人治向數(shù)治轉(zhuǎn)型。另一方面，面向具體監(jiān)管活動和監(jiān)管場景，關聯(lián)多種聚合機制共同分析驗證，從而改進單一聚合機制的不足，增強信息聚合的準確性。比如，對市場風險的研判可以同時關聯(lián)歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、綜合價格信號、組織專家群體協(xié)商等多種機制，通過更深層次的信息篩選、整合、呈現(xiàn)，更全面的抓取市場監(jiān)管風險。

最后，推進信息的深度與廣度要求匯集多種聚合渠道。政產(chǎn)學研用聯(lián)合創(chuàng)新是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的普遍方式，利用聯(lián)合創(chuàng)新能夠彌補政府監(jiān)管機構(gòu)等單一監(jiān)管主體聚合信息的專業(yè)技術資源限制，匯集多方力量優(yōu)勢創(chuàng)新信息聚合模型、指標和應用場景，增強信息聚合的數(shù)字穿透能力，豐富監(jiān)管信息空間的內(nèi)容。此外，通過明確數(shù)據(jù)、信息等要素產(chǎn)權價值能夠驅(qū)動市場化的信息聚合者生產(chǎn)更精準、更豐富的監(jiān)管信息。如果沒有清晰合理的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度，大量潛在數(shù)據(jù)、信息供給方將不敢或不愿進行交易，數(shù)據(jù)、信息的共享、流通、交易以及價值實現(xiàn)等要素市場培育也難以實現(xiàn)①童楠楠、竇悅、劉釗因：《中國特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度體系構(gòu)建研究》，《電子政務》2022年第2期，第12—20頁。。而培育產(chǎn)權明晰的要素市場則有利于激勵市場自主的信息聚合者參與競爭，為公眾、企業(yè)以及其他有需求的主體提供成本更低、質(zhì)量更高的信息聚合資源，從而為數(shù)字監(jiān)管持續(xù)輸血。

信息聚合為數(shù)字監(jiān)管能力建設提供了“生產(chǎn)力”基礎，而各主體在監(jiān)管實踐互動過程中切實將聚合信息運用起來，才能實現(xiàn)信息價值。因此，信息互動成為數(shù)字監(jiān)管能力建設的另一關鍵路徑。信息互動是監(jiān)管主體在聚合信息的指引下，就何為“有用”信息、如何獲取信息、如何聚合信息、如何公開信息、如何使用信息等問題進行博弈的行為過程。監(jiān)管空間各主體處于復雜的信息互動過程中，一次信息互動能獲取、傳遞的信息始終有限，且由于監(jiān)管者和被監(jiān)管者各自的利益訴求，單次互動博弈的監(jiān)管信息還可能存在偏差。只有不斷的互動博弈，才能促進多元主體根據(jù)以往的互動信息，及時檢驗、發(fā)現(xiàn)、改進和整合各類載有監(jiān)管情境、行為動機、執(zhí)法策略、執(zhí)行效果等數(shù)據(jù)資源的監(jiān)管信息，探索更深層次的監(jiān)管規(guī)律，從而促進信息的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，實現(xiàn)信息聚合增值，更好的引導監(jiān)管主體基于聚合的信息畫像，深挖潛在問題，防范監(jiān)管風險，精準調(diào)適監(jiān)管策略，改進監(jiān)管制度。

信息互動主要通過三種方式賦能監(jiān)管：一是構(gòu)建平臺化、協(xié)同化的信息互動結(jié)構(gòu)，促進跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)、跨主體的信息開放共享。一方面，廣泛透明的信息不但使得大企業(yè)等被監(jiān)管者操作信息規(guī)避監(jiān)管的空間大大縮減，還能監(jiān)督政府監(jiān)管機構(gòu)審慎使用自由裁量權，規(guī)范監(jiān)管行為。另一方面，公開透明、開放共享的信息互動能夠促進監(jiān)管業(yè)務流程重塑，降低多元主體獲取監(jiān)管信息的成本，將聚合信息廣泛、高效地傳遞給各主體運用，激勵各主體將監(jiān)管力量更好的集中于治理監(jiān)管問題。以廣東省行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡平臺為例可以較為直觀的體現(xiàn)這種方式的賦能過程。監(jiān)管機構(gòu)通過構(gòu)建不同部門、不同層級、不同系統(tǒng)執(zhí)法主體網(wǎng)上辦案、信息共享和業(yè)務聯(lián)動的互動平臺，形成了“橫向到邊，縱向到底”的協(xié)同模式，進而推動了執(zhí)法不規(guī)范不透明、基層信息負擔重、多頭檢查、重復檢查、執(zhí)法擾民等困擾監(jiān)管機構(gòu)已久的監(jiān)管難題的解決，促進監(jiān)管執(zhí)法水平的全面提升。

二是基于線上線下雙重信息互動，提升多元主體之間、縱橫向監(jiān)管部門之間的互動效率和交互深度。監(jiān)管信息空間促進了線下物理世界和線上信息世界的互動融合，其融合的關鍵在于人、機、物的協(xié)同共生。具體來說，人是指監(jiān)管空間的多元主體，機是載有信息聚合機制的監(jiān)管信息系統(tǒng)或監(jiān)管信息平臺，物是指具有感知監(jiān)測、智能識別等功能的監(jiān)管設備。三者之間的深度交互連接了自動化的數(shù)據(jù)生產(chǎn)、高效率的信息流動、智能化的信息整合以及精準化的監(jiān)管決策，而它們的協(xié)同共生關系則推動了全流程、系統(tǒng)化、實時化信息互動體系的形成?；谶@一互動體系，監(jiān)管主體能夠充分匯集各方訴求和評價信息，增進相互之間的信息獲取、信息反饋以及信息回應能力，高頻次、即時化、便捷化的多元互動格局也成為可能。進一步來說，持續(xù)性的信息互動既有利于改進信息公開范圍和使用權限，促進各主體相互交流和學習各類監(jiān)管知識，增強多元主體自身的監(jiān)管能力；又能反復檢驗原有監(jiān)管信息的準確性和有效性，促進信息聚合迭代升級，從而更好地指導監(jiān)管治理活動，提升數(shù)字監(jiān)管的適應性和精準性。

三是面向監(jiān)管實踐場景為多元主體提供解決問題的數(shù)字互動場域。任何組織運用數(shù)字技術的直接作用是為了讓適當?shù)闹黧w在適當?shù)膱鼍爸惺褂眠m當?shù)男畔ⅱ冱S璜：《對“數(shù)據(jù)流動”的治理——論政府數(shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學》2018年第2期，第53—62頁。?；谶@一邏輯，數(shù)字互動場域希望通過數(shù)字技術的運用構(gòu)建起聯(lián)通信息聚合和互動過程的在線平臺，并在平臺中邀請公眾、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、專家、社會組織、媒體、相關監(jiān)管機構(gòu)等多元主體圍繞監(jiān)管問題，廣泛參與貢獻知識或經(jīng)驗，從而獲取和匯集不同聲音。相關監(jiān)管主體則在場域中通過訴求表達、溝通交流以及充分討論，共同協(xié)調(diào)各方利益，促進監(jiān)管問題的協(xié)商解決。例如，為了解決消費糾紛，在線消費糾紛解決機制（ODR）通過為消費者、企業(yè)、律師、法院以及市場監(jiān)管部門等相關主體，打造便利化的在線互動空間，提升了協(xié)同共治水平。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，與傳統(tǒng)調(diào)解方式相比，2020年ODR和解成功率提高6.21%，平均辦理時長縮短7.76天②市場監(jiān)管總局網(wǎng)站：市場監(jiān)管總局舉辦2021年第一季度例行新聞發(fā)布會，2021年3月22日。http：∕∕www.scio.gov.cn∕m∕xwfbh∕gbwxwfbh∕xwfbh∕38173∕Document∕1700739∕1700739.htm。。總之，信息互動超越了監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的對立關系，把重心放到解決監(jiān)管問題的監(jiān)管活動上，從而推動多元主體改進信息處理，促進信息增值，以良性互動關系凝聚監(jiān)管合力。

總的來說，信息聚合和信息互動構(gòu)成了數(shù)字監(jiān)管能力建設的兩大路徑。信息聚合能夠促進全面、專業(yè)、精確的監(jiān)管信息生產(chǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管空間各主體的信息互動則有利于信息價值的進一步凸顯。兩者相輔相成，不斷完善、豐富的聚合信息才能實現(xiàn)更有價值的信息互動，持續(xù)互動博弈的實踐改進才能實現(xiàn)聚合信息的增值更新。可見，數(shù)字監(jiān)管能力建設是一個演進過程，以預防性、精準性、適應性為導向的監(jiān)管改進推動了監(jiān)管治理能力的持續(xù)提升。而監(jiān)管信息空間的構(gòu)建則為數(shù)字監(jiān)管能力建設的迭代升級提供了一個開放式的“訓練場”，以信息為核心的運作體系，在驅(qū)動多元主體廣泛參與監(jiān)管活動，凝聚監(jiān)管合力的同時，也訓練著多元監(jiān)管主體以發(fā)展的思維來優(yōu)化信息聚合機制和信息互動方式，不斷拓展數(shù)字互動場域，進而促進數(shù)字監(jiān)管能力建設的縱深演進。

四、從我國市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型看數(shù)字監(jiān)管能力實踐演進

數(shù)字監(jiān)管能力建設并非一蹴而就，它是政府傳統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，不僅帶來了監(jiān)管體系的創(chuàng)新，更是一場重構(gòu)政府、市場和社會互動關系的治理變革。根據(jù)數(shù)字監(jiān)管能力建設路徑的演進特征，可以將我國市場監(jiān)管領域數(shù)字監(jiān)管能力的發(fā)展劃分為三個階段（如表1所示）。

表1 我國市場監(jiān)管領域數(shù)字監(jiān)管能力演進特征

（一）數(shù)字技術+監(jiān)管的政府信息化開端

第一個階段是從2012年開始到2015年《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》結(jié)束，這一時期為我國市場監(jiān)管信息聚合和互動奠定了信息化基礎。90年代互聯(lián)網(wǎng)技術引入中國，以1993年的“三金工程”為標志，開啟了我國“政府信息化”改革，并為后期市場監(jiān)管信息化建設奠定了基礎。我國市場監(jiān)管部門的信息化改革相對滯后，2012年《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》開始推進國家級藥品安全監(jiān)管、食品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、市場價格監(jiān)管、金融監(jiān)管、社會信用體系等監(jiān)管領域的重點工程建設，標志著我國市場監(jiān)管信息化轉(zhuǎn)型的開始。2015年，李克強總理視察原國家工商總局時強調(diào)，市場監(jiān)管要組織一個類似“金關”、“金稅”的工程，織好織密市場監(jiān)管體系一張“網(wǎng)”。這一時期，市場監(jiān)管部門的信息化工程、基礎設施建設以及數(shù)據(jù)運營平臺開始全面開展，市場監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)搭建了一些代表性的監(jiān)管信息系統(tǒng)，如2014年原國家工商總局搭建的全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)前稱）。

這一階段以政府為主導的市場監(jiān)管信息化改革，將互聯(lián)網(wǎng)信息技術視為監(jiān)管的輔助運用工具，以服務于政府管理的建設為目標，疊加到原有的監(jiān)管業(yè)務中，致力于實現(xiàn)傳統(tǒng)紙質(zhì)辦公向電子化時代邁進，一定程度上彌補了市場監(jiān)管的信息問題，促進了信息資源的數(shù)據(jù)化和既定業(yè)務流程的技術工具轉(zhuǎn)型，促進了監(jiān)管者從以經(jīng)驗治理轉(zhuǎn)向以信息聚合為基礎依據(jù)的實踐改進。

但上述改革是市場監(jiān)管政府部門內(nèi)部基于“九龍治水”的監(jiān)管機構(gòu)格局進行的信息化改革，并不涉及監(jiān)管體制的重構(gòu)，也缺乏針對政府外市場監(jiān)管力量的信息賦權。因此監(jiān)管工具和監(jiān)管方式上主要延續(xù)傳統(tǒng)以市場準入控制為基礎的“命令控制型”監(jiān)管，政府與市場和社會的信息互動并沒有本質(zhì)上的變化。2018年機構(gòu)改革前，我國市場監(jiān)管職能分散在原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、發(fā)改委、海關等部門，分權化和碎片化問題嚴重，電子化之后形成的監(jiān)管數(shù)據(jù)離散的分布在各類監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部，不僅增加了市場監(jiān)管部門的財政負擔，還會形成“煙囪林立”的“信息孤島”，使得更高標準的信息聚合困難重重，信息互動成本增高。

（二）數(shù)字技術嵌入的監(jiān)管業(yè)務整合和部門協(xié)同改革

在數(shù)字技術急劇變革的十三五期間（2016—2020年）數(shù)字監(jiān)管能力有了進一步發(fā)展。上一階段，政府已經(jīng)意識到數(shù)字信息代表的新興生產(chǎn)力已成為引領創(chuàng)新和驅(qū)動轉(zhuǎn)型的先導力量，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、機器學習、區(qū)塊鏈等新興技術為政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型奠定了技術基礎。然而，如上所述單純依靠數(shù)字技術為主的工具轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的監(jiān)管效率提升是有限的。伴隨“放管服”改革和數(shù)字政府建設，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)將數(shù)字技術嵌入監(jiān)管，重新整合業(yè)務流程，有助于打破監(jiān)管部門間的“信息孤島”，加強部門協(xié)同水平①黃新華、陳寶玲：《政府規(guī)制的技術嵌入：載體、優(yōu)勢與風險》，《探索》2019年第6期，第64—72頁。。

2016年以來，圍繞“放管服”和商事登記制度改革，市場監(jiān)管開始從“政府背書式”審批轉(zhuǎn)向放寬市場準入門檻，加強事中事后監(jiān)管?！秶鴦赵宏P于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》出臺，標志著“明規(guī)矩于前、寓嚴管于中、施重懲于后”的監(jiān)管模式基本成型。這種監(jiān)管模式的實現(xiàn)需要數(shù)字技術的長效支撐，2018年組建國家市場監(jiān)管總局后，總局在“三定方案”中明確“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是重要發(fā)展方向，提出“加快推進監(jiān)管信息共享，構(gòu)建以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管體系，形成企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會共治格局”。2019年政府工作報告中李克強總理進一步明確推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，從而推動市場監(jiān)管部門利用現(xiàn)代信息技術，加快部門之間、上下級之間信息資源的開放共享、互聯(lián)互通，打破“信息孤島”，重構(gòu)事前、事中、事后監(jiān)管業(yè)務流程，促進跨地區(qū)、跨部門協(xié)同監(jiān)管。

這一時期行政審批場景的數(shù)字化改革具有較強代表性。改革前，市場主體為獲取準入、準營資格需要往返于多個部門，重復遞交各種材料。基于此建設的“一站式”行政審批平臺，通過梳理各部門監(jiān)管事項以及職能分工，打破部門層級限制，重塑業(yè)務流程，創(chuàng)新打造了“一件事一次辦”、“一網(wǎng)通辦”等全程電子化的信息空間，構(gòu)建起平臺化的信息互動結(jié)構(gòu)。市場主體只需提交一次材料即可實現(xiàn)全程辦理，互動方式更便利，互動流程更簡明。這一變革不僅降低了市場主體信息成本和行政負擔，也釋放了一部分監(jiān)管資源，使其能夠用于解決更緊要的監(jiān)管難題。

整體來看，這一階段的數(shù)字監(jiān)管能力建設促進了監(jiān)管信息統(tǒng)一聚合和全過程監(jiān)管業(yè)務疏通整合，加強了監(jiān)管部門之間的信息互動。市場監(jiān)管部門依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設，實現(xiàn)了跨部門、跨領域、跨層級的各類行政許可、行政處罰、注冊登記、抽查檢查等企業(yè)信息統(tǒng)一歸集，以及全國各級政府部門和單位的業(yè)務聯(lián)通，逐步推動監(jiān)管目標定位從原來被動應對監(jiān)管問題開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A防為原則的風險分析導向②劉亞平、蘇嬌妮：《中國市場監(jiān)管改革70年的變遷經(jīng)驗與演進邏輯》，《中國行政管理》2019年第5期，第15—21頁。。政府監(jiān)管過程也從事前準入監(jiān)管走向了以數(shù)字技術支撐的事中事后監(jiān)管業(yè)務整合③盧超：《事中事后監(jiān)管改革：理論、實踐及反思》，《中外法學》2020年第3期，第783—800頁。。并且，為避免下級監(jiān)管機構(gòu)重復錄入上傳，“多頭填報”等繁重耗時卻不必要的工作負擔，政府監(jiān)管部門增強了信息聚合和信息互動的自動化和智能化管理水平，實現(xiàn)了省、市、縣（區(qū)）各層級數(shù)據(jù)統(tǒng)一接收和自動流轉(zhuǎn)，有效縮減了信息成本。

然而，實現(xiàn)分段、分領域監(jiān)管向大市場、大綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)型后，基于綜合業(yè)務的數(shù)字技術融合現(xiàn)狀并不理想。主要表現(xiàn)為：其一，科層化的業(yè)務劃分模式和被動型監(jiān)管業(yè)務問題處理是監(jiān)管機構(gòu)的行為慣性，多數(shù)監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)監(jiān)管數(shù)字信息分配監(jiān)管資源、適用監(jiān)管工具、執(zhí)行監(jiān)管政策的意識并不強；其二，盡管增強市場監(jiān)管領域社會共治已逐漸成為共識，但數(shù)字監(jiān)管能力建設過程中往往只重視提升政府機構(gòu)內(nèi)部的信息互動，而忽視了在轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮其他監(jiān)管主體的協(xié)同能力；其三，聚合的監(jiān)管信息在上下級之間、業(yè)務部門之間、跨地區(qū)之間的互動流通不夠順暢，越往上信息匯集越全面，而越向下信息獲取越難；其四，數(shù)字監(jiān)管手段難以跟上新業(yè)態(tài)、數(shù)字化市場發(fā)展的監(jiān)管要求。

（三）數(shù)字技術賦能的信息空間建構(gòu)與多元共治探索

2021年以來，我國市場監(jiān)管開始探索數(shù)字賦能的多元共治轉(zhuǎn)型。剛印發(fā)的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，明確要求“充分運用數(shù)字技術支撐構(gòu)建新型監(jiān)管機制”。并且，市場監(jiān)管部門逐步明確數(shù)字經(jīng)濟市場主體（尤其是平臺企業(yè)）的監(jiān)管權責，國家市場監(jiān)督管理總局通過頒布《網(wǎng)絡交易監(jiān)督管理辦法》對網(wǎng)絡交易平臺經(jīng)營者的責任義務進行明確，隨后又組織起草《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》對平臺管理和主體責任進行細化和補充。這些制度改變了平臺企業(yè)單純作為被監(jiān)管對象的角色定位，實事上形成了監(jiān)管機構(gòu)對平臺主體相關監(jiān)管責任的授權，促進了私人監(jiān)管與公共監(jiān)管的融合，是數(shù)字監(jiān)管提升共治水平的一大推進。

客觀來說，這一階段發(fā)展時間尚短，數(shù)字監(jiān)管能力提升還需要更多努力。單從信息價值指引作用來看，“很多數(shù)據(jù)庫的利用率不到20%，只有百分之十幾，用得好的也不到40%，而美國的數(shù)據(jù)庫利用率都在40%左右”①電子政務網(wǎng)：專家觀點丨智慧城市“重復建設”問題突出 很多數(shù)據(jù)庫利用率不到20%，2021年11月23日。http：∕∕www.e-gov.org.cn∕article-179201.html。。下一步數(shù)字監(jiān)管能力提升的難點在于如何進一步促進從信息聚合到互動運用、從政府內(nèi)部到多元共治的數(shù)字賦能。為此，市場監(jiān)管領域進行了一些探索和創(chuàng)新。

一是，從信息工程到監(jiān)管信息空間創(chuàng)建。數(shù)字賦能政府是國家信息能力產(chǎn)生的重要方式之一，運用新興技術才能驅(qū)動政府組織體系、治理規(guī)則、治理能力的革命性變革②孟天廣：《信息政治學：理解數(shù)字時代國家治理的新視角》，《中國社會科學報》2021年12月24日。?！丁笆奈濉笔袌霰O(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》特別強調(diào)，要繼續(xù)深化數(shù)字信息技術運用，加快推進八大監(jiān)管信息工程建設。通過完善市場監(jiān)管重點領域和全過程的信息應用場景，從點到網(wǎng)，逐步建構(gòu)起與現(xiàn)實監(jiān)管場景相契合的監(jiān)管信息空間。長遠來看，市場監(jiān)管機構(gòu)可以基于監(jiān)管信息空間，創(chuàng)建更全面的監(jiān)管互動場域，推動多元主體共同參與監(jiān)管治理，形成監(jiān)管合力。

二是，從科層制到平臺化的監(jiān)管信息互動轉(zhuǎn)型。從科層化思維轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_化協(xié)同思維是數(shù)字賦能的一種方式③黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》2020年第3期，第6—15+2頁。，有利于形成扁平的互動理念、協(xié)同共享的政務信息以及科學有效的決策輸出④沈費偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能：數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學研究》2021年第1期，第104—115+158頁。。當前上海、廣東等地進行的市場監(jiān)管領域“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革，正是平臺化思維運用的一種典型實踐模式。將市場監(jiān)管數(shù)字信息聚合與信息互動融于一體，可以實現(xiàn)數(shù)字信息資源、監(jiān)管治理場景以及監(jiān)管事權劃分的數(shù)字化穿透，構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的互動機制，打破科層官僚體系的制度藩籬，促進多元主體廣泛參與。

三是，以信息需求驅(qū)動多元共治實現(xiàn)。數(shù)字監(jiān)管能力建設需要注重“用戶需求”⑤鄭躍平、孔楚利、鄧羽茜、李楚昭、廖宸婕、楊學敏：《需求導向下的數(shù)字政府建設圖景：認知、使用和評價》，《電子政務》2022年第6期，第2—21頁。，在信息聚合和互動過程中形成多元共治格局，實現(xiàn)基于信息價值驅(qū)動的數(shù)字賦能轉(zhuǎn)型。例如，“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”、“智慧電梯安全監(jiān)管”、“黑貓投訴平臺”等具體場景的多元主體數(shù)字監(jiān)管創(chuàng)新，通過數(shù)字技術與具體監(jiān)管場景的融合，實現(xiàn)監(jiān)管信息在相關監(jiān)管部門、企業(yè)、協(xié)會組織以及社會公眾等多元主體中的實時流動、開放共享和互動聯(lián)通，提升共治能力。

上述三個階段展現(xiàn)了我國市場監(jiān)管部門促進傳統(tǒng)監(jiān)管能力轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字監(jiān)管能力的演進過程。整體來看，市場監(jiān)管數(shù)字轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出事前事中事后數(shù)字資源越來越豐富，監(jiān)管信息空間建設越來越深入，監(jiān)管互動場景和信息互動方式越來越多樣，多元主體參與越來越廣泛等演進趨勢。數(shù)字監(jiān)管能力也基本實現(xiàn)了從工具信息化到業(yè)務協(xié)同化的轉(zhuǎn)型，目前正在向數(shù)字賦能的共治模式邁進。

五、結(jié)論與討論

本文運用信息視角，推進了從信息聚合到信息互動的監(jiān)管能力研究。文章中對信息價值的倡導，旨在回應數(shù)字時代的監(jiān)管變革，并且，我們的出發(fā)點并不是凸顯數(shù)字技術帶來的“紅利”，而是強調(diào)圍繞監(jiān)管活動聚合信息，運用信息以改進監(jiān)管治理效果。

數(shù)字監(jiān)管能力是以信息為核心，通過信息聚合引導監(jiān)管空間各主體之間的多元互動，賦能政府、市場和社會，實現(xiàn)預防性、精準性以及適應性治理的能力。多元主體通過信息聚合和信息互動賦能監(jiān)管的訓練過程和演進變革是能力建設的必經(jīng)之路，信息聚合為信息互動提供血液，信息互動是聚合信息產(chǎn)生價值的賦能機制，“在聚合中互動，在互動中聚合”推動了數(shù)字賦能的長效演進。

我們也注意到，當前，信息聚合主要還是用于服務政府監(jiān)管機構(gòu)，尤其是上級監(jiān)管部門的監(jiān)管需求，基層監(jiān)管機構(gòu)、企業(yè)、消費者常常擔當信息的貢獻者，卻較少作為信息的使用者。信息互動更多是政府內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)之間以及政企之間，公眾參與互動的范圍和深度還不足。而這些恰恰是制約更好實現(xiàn)政府監(jiān)管作用，引導其他監(jiān)管主體發(fā)揮更大監(jiān)管潛能的關鍵。

那么，未來數(shù)字監(jiān)管能力建設該如何改進信息聚合？如何引導信息互動？本文認為核心是：一方面，立足公眾需求，從“用戶”視角構(gòu)建信息聚合和信息互動模式。立足公眾需求，是為了轉(zhuǎn)變長期以來政府為中心的信息主導模式，從“用戶”視角來聚合信息并指引信息互動。這一模式能夠促進公眾信息劣勢地位的改變，使其能夠擁有與被監(jiān)管者以及其他監(jiān)管主體談判的信息資本，從而激發(fā)公眾廣泛參與監(jiān)管的動力。長遠來看，對“用戶”側(cè)的信息供給實質(zhì)上是在培育用戶自身的監(jiān)管能力，進而推動監(jiān)管空間各主體形成更為均衡的信息互動結(jié)構(gòu)，促進監(jiān)管合力的穩(wěn)固凝聚。另一方面，不斷完善監(jiān)管空間各主體的信息權限。基于具體監(jiān)管場景，進一步協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與數(shù)據(jù)使用者、信息所有者和信息獲取者之間的互動關系，明確各主體的數(shù)字監(jiān)管職能劃分。并在信息安全允許范圍內(nèi)，賦予信息資源相對緊缺的基層監(jiān)管主體和政府外部監(jiān)管主體，更多、更恰當?shù)木酆闲畔⒑突訖嘞?，從而提升現(xiàn)代化監(jiān)管水平和多元共治能力。