程行侖

接訴即辦是踐行初心使命的生動實踐，是堅持黨建引領基層治理、服務群眾的有效機制。三年多來，接訴即辦改革經歷了三個階段，即從最初的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”延伸到接訴即辦，然后在此基礎上正向“主動治理、未訴先辦”深化。未訴先辦既是改革的目標，也是一種重要的治理機制。未訴先辦蘊含的治理理念、治理機制和方式方法的創(chuàng)新，需要在實踐的基礎上進一步研究探索和持續(xù)深化。

未訴先辦的概念界定與治理意蘊

未訴先辦是政府對民眾訴求的主動回應，屬于主動治理范疇。未訴先辦是在群眾提出具體訴求前，政府主動解決問題，從而避免產生投訴的一種工作機制。它是原有接訴即辦工作的延伸，是接訴即辦特定語境下的主動治理，標志著接訴即辦改革進入新階段。

未訴先辦通常與城市治理、主動治理和接訴即辦改革相聯系。2020年北京市《政府工作報告》就將其內含在“加強精治共治法治，不斷提升城市治理能力和治理水平”的相關論述之中；2020年10月，市委市政府聯合印發(fā)的《中共北京市委北京市人民政府關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》提出“推動‘接訴即辦’從‘有一辦一、舉一反三’向‘主動治理、未訴先辦’轉化，通過一個訴求解決一類問題，通過一個案例帶動一片治理”。①《中共北京市委 北京市人民政府關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（2020年10月28日），《北京日報》2020年11月5日，第4版。2021年9月頒布的《北京市接訴即辦工作條例》為主動治理設置了專章，依據條例對接訴即辦工作的定義，未訴先辦屬于“主動治理”范疇；②《北京市接訴即辦工作條例》，《北京日報》2021年9月25日，第12版。2021年12月，市委深改委“接訴即辦”改革專項小組印發(fā)《關于推動主動治理未訴先辦的指導意見》，這是北京市首個關于未訴先辦的專門文件，文件中多次出現“建立健全主動治理未訴先辦工作機制”等表述，未對未訴先辦與主動治理的概念進行明確區(qū)分。2022年5月發(fā)布的《中共北京市委北京市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》進一步提出“總結固化主動治理實踐經驗，實現接訴即辦與主動治理有機銜接并向未訴先辦深化”。③《中共北京市委 北京市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》，《北京日報》2022年5月30日，第2版。

未訴先辦是政府主動作為，前瞻性地發(fā)現并解決問題的有效治理模式。有學者認為未訴先辦始于居民訴求，又超越居民訴求，“是對民眾訴求的系統(tǒng)建構，實現以小見大，見微知著”；①李文釗：《“主動治理、未訴先辦”的邏輯要義》，《前線》2021年第7期，第70頁。也有學者認為“未訴先辦，是未雨綢繆、主動了解民眾需求”，開展前瞻性治理的過程，“讓接訴即辦、未訴先辦與不訴自辦形成完整閉環(huán)”，而構成首都基層治理新模式；②李明圣：《接訴即辦未訴先辦與不訴自辦》，《前線》2022年第1期，第68頁、70頁。還有學者從訴辦關系變遷和政府回應的角度，指出未訴先辦是一種政府主動式回應的基層治理樣態(tài)，“從遇訴不辦，到應訴慢辦，再到接訴即辦，進而到未訴先辦，并發(fā)展到不訴自辦，這是訴辦關系的不斷優(yōu)化與完善，也是基層治理樣態(tài)的不斷更新與升級發(fā)展”。③楊守濤：《訴辦關系變遷與基層治理樣態(tài)演化——被動式回應與主動式回應的兩分及其超越》，《中國行政管理》2022年第1期，第110頁。

未訴先辦的治理特征與創(chuàng)新價值

未訴先辦是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的高階形態(tài)，在這種治理模式下，政府提前預判并解決人民群眾的急難愁盼問題，人民群眾必將更具獲得感和滿意度。

基層治理中踐行以人民為中心的發(fā)展思想的高階形態(tài)，給人民群眾更多獲得感。以人民為中心是推進基層治理體系和治理能力現代化的核心要義。與接訴即辦相比，未訴先辦在這方面又前進了一大步。二者都是為民辦事，但前者關注點是“即”，強調的是民有所呼、我有所應、有訴必接、即時辦好，針對的是遇訴不辦、接訴慢辦和辦了群眾不滿意的問題；后者關注點是“先”，強調的是民有所需、我有所動、未雨綢繆、搶先一步，針對的是政府治理滯后和被動的問題。從接訴即辦到未訴先辦，推動政府治理真正實現了從“事后管理、被動反應”到“事前管理、主動回應”的轉變。

系統(tǒng)治理、源頭治理的生動實踐，以更小的成本實現更好的治理?；鶎又卫眢w系和治理能力現代化建設必須堅持全周期管理理念，系統(tǒng)治理和源頭治理是其中兩個重要方面。未訴先辦為實現系統(tǒng)治理、源頭治理提供了現實路徑。如果說接訴即辦是“有一辦一”，一次解決一個人的問題，那么未訴先辦則是“舉一反三”，能從一個問題想到一類問題、從一個人的問題想到一群人的問題，真正實現由此及彼、由點到面的系統(tǒng)治理。如果說接訴即辦追求的是盡快解決問題，那么未訴先辦追求的是工作的前瞻性，要求提前預判問題、找到導致問題發(fā)生的原因，從源頭上防范問題發(fā)生。由于未訴先辦能將問題消除在萌芽狀態(tài)，避免危害結果的發(fā)生，因此它也更具有經濟性，是以更小成本實現更好治理的典范。

砥礪干部作風的新場景，有助于樹立主動擔當作為的新風尚。隊伍建設是基層治理體系和治理能力現代化建設的重要一環(huán)。各級干部的精神面貌和工作作風直接影響基層治理的效果，也直接影響人民群眾的直觀感受。近年來，我們在轉變干部作風方面做了很多有益的嘗試，比如要求做到“門好進、臉好看、話好聽、事好辦”，又或是規(guī)定“首問負責、限時辦結”等，都取得了一定的效果。但總的說來，這些都是在群眾提出訴求之后的反應。如何增強工作的主動性始終是一個實踐中的難題。未訴先辦提供了一個促使干部作風轉變的新場景，它要求各級干部在群眾提出訴求之前，主動發(fā)現問題、解決問題，變“等事上門”為“主動找事”?？梢哉f，工作主動不主動，未訴先辦就是一面鏡子。以“每月一題”為例，該機制聚焦群眾高頻、共性且難以解決的訴求，要求各級政府部門在推進問題解決過程中深入基層并敢于動真碰硬。市委月度點評會通過肯定、宣傳推廣典型經驗等方式，又進一步激勵了各級各部門主動作為，給敢于攻堅克難的干部吃下了定心丸。在傳統(tǒng)的科層制模式下，每個政府部門職責明確、界限分明，一些政府工作人員也習慣于按照以前的工作模式來做，“不出圈”、不出錯甚至成為部分人的現實選擇。未訴先辦可以打破傳統(tǒng)科層制下政府部門及其工作人員固守權責邊界、“各掃自家門前雪”的困境，有利于在政府機關中樹立擔當作為、主動服務、勇于創(chuàng)新的新風尚。

進一步深化未訴先辦機制的思路舉措

群眾滿意度，是最根本的衡量標準，也是北京市推行接訴即辦改革一直秉承的重要理念。2022年5月出臺的《中共北京市委北京市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》再次重申了這一理念，提出“以群眾滿意為目標完善接訴即辦工作機制”。①《中共北京市委 北京市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》，《北京日報》2022年5月30日，第2版。從接訴即辦到未訴先辦，只有群眾滿意度進一步提升了，才能說明改革取得了新的成效。

合理確定未訴先辦的適用范圍。未訴先辦的邊界，涉及未訴先辦與常規(guī)工作的關系。一種觀點認為，應將未訴先辦范圍限于對接訴即辦高頻、共性問題的辦理。如果超出該范圍，未訴先辦就失去了與接訴即辦改革的聯系，也容易造成未訴先辦與常規(guī)工作的范圍混同。另一種觀點則認為，只要是有可能引發(fā)群眾訴求的領域都應當實行未訴先辦，這個范圍包括政府工作的方方面面。未訴先辦作為政府治理中應當堅持的一種理念、一種思維，貫徹到日常工作始終?？梢钥紤]以高頻、共性訴求作為未訴先辦的重點，并且做適當拓展，從日常工作中及時洞察問題線索開展前瞻性治理。因為高頻、共性訴求是一個動態(tài)發(fā)展的概念，今日未成為高頻、共性訴求的問題，極有可能在未來成為高頻、共性訴求。

明確未訴先辦的重點工作領域。明確未訴先辦的重點工作領域，工作時才能做到有的放矢?；谖丛V先辦概念內涵的挖掘，以及對《關于推動主動治理未訴先辦的指導意見》及其他政策文本的解讀，未訴先辦的重點工作領域大體包括以下幾類：一是接訴即辦反映的高頻、共性問題。二是季節(jié)性、周期性問題。三是舉一反三的問題，如在解決投訴時發(fā)現其他問題一并解決。四是由此及彼的問題，如某區(qū)出現問題引發(fā)社會關注，其他區(qū)主動排查類似問題。五是重點區(qū)域的問題。六是突發(fā)事件引發(fā)的問題。突發(fā)事件發(fā)生后，應當主動研判可能發(fā)生的問題，提前做好相關工作。七是新業(yè)態(tài)新領域問題。八是歷史遺留問題。這類問題的相關群體每隔一段時間就會提出重復的訴求。九是政策性問題。這類問題通常可以在政策咨詢過程中或是社會輿情中發(fā)現。

健全未訴先辦的運行機制。接訴即辦之所以能得到社會各方面的認可，就在于能夠解決問題，百姓認為管用，而這背后有著一整套科學的運行機制作保障。整合投訴熱線、全面接訴、分類處置、精準派單、首接負責、限時辦理、回訪、點評、考核等一系列制度形成了一個全周期制度體系，使接訴即辦工作實現了閉環(huán)管理。相比之下，目前未訴先辦在運行機制方面還不健全，未訴先辦的發(fā)起機制主要還是一種內部機制，屬于政府機關的自我加壓，缺乏類似接訴即辦用戶端監(jiān)督的倒逼機制和動力機制，也缺乏明確的辦理時限、檢查標準以及相應的督促檢查考核，未能形成有效的管理閉環(huán)。要解決這一問題，最重要的就是要建立行之有效的動力機制。各單位應當認真梳理未訴先辦事項，實行清單式管理、項目化推進，明確解決方案、進度安排和辦理時限，并對外公開，通過引進外部機制，接受社會的監(jiān)督和評議。市級層面也應當建立相應的考核評價制度和獎懲激勵機制。

拓展未訴先辦發(fā)現問題的渠道。發(fā)揮12345市民服務熱線的作用，從群眾投訴的高頻、共性問題中尋找未訴先辦工作的目標；調動各級政府部門工作人員的積極性，在與管理、服務對象打交道的過程中，主動總結分析具有規(guī)律性的經驗做法，及時掌握群眾關心關切問題；充分發(fā)揮各區(qū)城市管理網格平臺發(fā)現問題的優(yōu)勢，推進12345市民服務熱線與城市管理網格平臺深度融合、協同發(fā)力；積極發(fā)揮好原有的社區(qū)議事廳和社區(qū)專員的作用，推廣“網格民情工作法”“拉家常議事會”等社區(qū)群眾協商議事機制，定期在村（社區(qū)）、村組（小區(qū)）召開協商會，面對面答疑解惑、及時聽取意見、解決群眾關心關切問題，推動民意在群眾家門口聽取、矛盾在群眾家門口化解、難題在群眾家門口解決。

處理好未訴先辦“前方”與“后方”的關系?；鶎愚k事單位是未訴先辦工作的“前方”，需要對他們提供更強有力的支持和保障。首先要加強對基層單位的賦能，特別是不斷提高街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的行政執(zhí)行、為民服務、議事協商、應急管理和平安建設能力，讓他們有能力為群眾解決更多的實際問題。其次要切實為基層辦事單位減負，讓他們從不應有的事務性工作中脫身出來，有足夠的精力和時間去為群眾辦實事。市級部門作為未訴先辦工作的“后方”，需要加強政策支持和統(tǒng)籌協調。一是需要對現有政策進行解釋甚至調整的，要迅速回應，及時出臺政策解釋、修改現有政策或是出臺新的政策，幫助基層辦事單位解決問題。二是在出臺相關政策時，要做到充分征求群眾意見，不斷提高制定政策的質量，避免因出臺不適當的政策造成新的問題。三是加大對基層單位的權力下放，要發(fā)揮統(tǒng)籌協調作用，切實解決基層辦事單位人員編制、工作經費等方面的現實問題。四是充分發(fā)揮大數據的作用，建立數據共享開放機制，為各基層單位開展主動治理、科學決策、精準施策提供數據支撐。