胡 揚

(湖南財政經濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205)

一、大學生公共預算認知的重要意義

公共預算是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，黨的十九大報告指出，要加快建立現(xiàn)代預算制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的財政預算制度[1]。財政預算透明度已日益成為國際社會衡量現(xiàn)代政府治理的一個核心指標。

一個良好的公共預算制度，不僅要透明、可信、可問責，而且還要有公眾廣泛、深入、實質性地參與預算的整個過程。首先，財政預算透明有助于保障公眾的知情權和監(jiān)督權，使公民和政府關于公共信息的互動交流更加理性，促進政府財政決策更加科學合理，提高政府財政效率和公共財政的穩(wěn)健性(魏志華等，2017)[2]。其次，公共預算透明可以使公眾的財政幻覺有所降低，使政府的財政承諾不至于過度(許光建等，2014)[3]。近年來，隨著國家治理現(xiàn)代化的有序推進，我國財政預算透明度已有明顯提高。根據清華大學課題組的《2020年中國市級政府財政透明度研究報告》[4]，在其研究的294個地級及地級以上城市中，財政透明度得分(百分制)在60分及以上的有169家，占總數的57.48%，比2013年提高了近25個百分點(2013年研究的289城市中，財政透明度得分在60分以上的僅95家，占總數的32.78%)。該研究報告反映出我國財政透明度仍然有許多進步的空間，因為60分以下的地級及地級以上城市還占比較高(占42.52%)，尤其是縣級市政府財政透明度普遍較低，388個縣級市中60分以上僅為128家(占總數32.99%)，更有30分以下的42家(占總數的10.82%)。除了從政府部門內部審計、法律制度體系、信息基礎建設等提升財政預算透明度之外，加強公眾對財政預算的認知與治理也非常必要。因為現(xiàn)代政府治理理論認為，公民與政府是一種委托代理關系，公民選擇政府，將公共資源與公共權力委托給政府管理，然后對政府進行監(jiān)督和問責，可以積極推動政府建立強有力的內外部監(jiān)督機制來確保良好的財政信息披露(魏志華等，2017)[2]，所以公眾對公共預算的民主參與度直接影響財政預算透明度，公眾參與度越高、公眾享有的公共預算知情權越多，往往越能增強財政預算透明度。

新發(fā)展階段，我國財政預算透明度的提高，一方面，需要政府盡可能提供更多的公共預算信息，讓社會公眾享有更多的公共預算知情權；另一方面，需要提升公眾的公共預算認知水平。為此，早在2016年，國家財政部在《全國公共法治宣傳教育第七個五年規(guī)劃(2016-2020年)》中就提出，要“重點學習宣傳財稅法律法規(guī)和公共制度政策，尤其是預算法及其實施條例”，推進“公共法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位”。林敏和余麗生(2011)[5]實證檢驗了參與式預算與地方政府公共支出結構之間的關系，發(fā)現(xiàn)參與式預算的實施顯著提高了與民生密切相關的教育、社會保障以及醫(yī)療衛(wèi)生支出占預算內財政總支出的比重。萬平(2013)[6]探討政府與公民在公共預算領域的協(xié)商、合作與政府治理模式和權力結構產生的相互影響，指出在公共預算過程中吸納公民參與，是對預算治理模式的重大變革，必然對政府治理過程中的國家、社會、公民產生巨大的影響。

當代青年大學生，是思想文化素質比較高、政治參與意識比較強的現(xiàn)代公民，是我國公民的重要組成部分，而且是未來推進國家治理現(xiàn)代化的主力軍，因此，提高大學生的公共預算認知水平具有重要意義。鑒于此，本文擬采取問卷調查的方式對大學生的公共預算認知情況展開研究，分析影響大學生公共預算認知水平的諸多因素，并提出相應的對策建議。

二、文獻綜述

公共預算參與的主體涵蓋了各類社會主體。靳衛(wèi)敏(2014)[7]提出健全預算公開組織體系，由省政府與省人大共同組建臨時的預算公開管理機構，并由財政、審計、紀檢等部門共同參與。黎江虹(2015)[8]指出預算公開與公眾參與預算相伴而生，在很多國家，公眾參與基層政府的預算比較容易實現(xiàn)，但是對層級比較高的政府，如中央和省級，公眾參與預算基本依托代議制民主，因此在縣級以上的政府，預算公開制度的民主內核就要依靠人大預算權的配置來完成，預算權配置應過渡到“人大和行政機關共同控制，偏重人大主導”的模式。劉愷(2014)[9]分析發(fā)現(xiàn)由于人大及常委會并沒有發(fā)揮好其監(jiān)督作用，缺乏獨立性的審計監(jiān)督制度，公眾參與程度較低、社會監(jiān)督很難發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用，造成我國預算透明的情況并不樂觀，與發(fā)達國家差距明顯，因此必須確立民主預算理念，從預算主體、預算編制的基本原則、公眾參與制度三管齊下。劉劍文和侯卓(2014)[10]提出預算公開應當形成多層次、多位階的制度體系：“一軸”，將預算定位為管理政府、而非政府管理的工具，實質是財政民主；“兩翼”，預算既要面向全體納稅人公開，強調普通公眾的“可獲得性”；“兩線”，既包括結果意義上的公開，也包括預算編制、審批、執(zhí)行等全過程的公開；“多點”，不同級別的政府、不同的政府部門，預算都應該公開。因此，擴展公共預算信息披露與參與的利益相關者是提升公共預算信息透明度的關鍵。

近二十年來，發(fā)展中國家分權治理的理論與實踐表明，公民參與是改進地方政府責任治理的一種重要機制。公民參與治理作為一種“自下而上”的責任機制，能增強公民在地區(qū)治理中的參與性，提高地方政府對本地居民需求的回應性，從而促使地方政府更加透明、有效和負責任。由此，“參與式預算”替代“增長型財政”是重要進步(林敏和余麗生，2011)[5]。馬蔡琛和李紅梅(2009)[11]指出參與式預算是一種公民直接參與預算決策的過程，公民討論和決定公共預算的制定和財政資金的使用，合理確定公共支出的優(yōu)先次序，并監(jiān)督預算資金的安全有效運行。關于參與式預算中不同社會主體的劃分，陳家剛(2007)[12]總結了阿根廷、加拿大、印度尼西亞、南非等世界各國參與式預算的實踐模式，從與參與式預算相關的利益主體出發(fā)，把參與式預算實踐涉及到的不同社會主體劃分為6大類，包括中央政府、當局地方政府、人大代表、社會群眾、社會組織、專家學者。在參與式預算的模式分析中，朱圣明(2014)[13]就參與主體、參與范圍、參與程度和參與方式的不同，總結了巴西阿雷格里港市的直接參與式預算模式、以個人參與為基礎的塞維利亞參與式預算模式、公私合作性質的波蘭普沃茨克模式、公民陪審團性質的德國模式、法國普瓦圖-夏朗德地區(qū)中學里的參與式預算模式、與政府問責制相聯(lián)系的印度公民預算模式、聯(lián)合決策類型的韓國蔚山市東區(qū)參與式預算模式、非營利組織類型的日本千葉縣市川市參與式預算模式實踐特點。我國參與式預算源于2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)實施的“民主懇談會”(徐珣和陳剩勇，2009[14]；蔣倩倩，2018[15]；劉再杰和李艷，2020[16])，逐漸在我國部分地區(qū)開始推廣，還形成了“無錫模式”(趙早早和楊暉，2014[17]；楊娟，2018[18])、“焦作模式”(朱芳芳，2014[19]；馬蔡琛，2015[20])、“閔行模式”(張海燕，2011[21]；上官酒瑞，2020[22])、“鹽津模式”(林慕華，2014[23]；賈西津，2014[24])等。

綜上，學者對參與式預算的研究相對遲緩，集中于參與式預算涉及到的基層政府治理，缺少對公民認知和參與的探索，特別是作為推進國家治理現(xiàn)代化的主力軍——大學生群體，這也進一步造成了實踐過程中的諸多困境。因此本文選取對公共預算關注度較高的大學生(包含研究生)展開研究(高建國，2007)[25]，以湖南省長沙市五所高校大學生(包含研究生)調查作為樣本，分析其對公共預算了解程度如何、有哪些時代特征。

三、大學生的公共預算認知現(xiàn)狀

提升大學生對公共預算的認知水平已成為時代的需要。首先必須了解我國大學生對公共預算認知和關心的基本情況，然后找出認知不足的癥結與原因，進而才能對癥下藥找到提升大學生公共預算認知的對策建議。由于人力、時間、物力的限制，筆者對湖南省長沙市五所高校(一所財經類本科、一所師范類本科、兩所雙一流高校和一所高職?？茖W校)的大學生(包含研究生)，共421人進行了隨機走訪調查。

(一)調查內容與調查結果

筆者根據所查閱文獻，設計的調查問卷共包括兩個方面：受訪者的基本信息，公共預算資訊獲取及相關信息。具體來說：

1.受訪者的基本信息。包括性別、生源所在地、院校類型、專業(yè)領域、教育程度、父母親學歷等。

2.公共預算資訊獲取及相關信息。包括大學生對公共預算的關注度、獲取公共預算資訊的途徑和資訊呈現(xiàn)形式、對公共預算宣傳的滿意度和對宣傳形式的偏好等。

筆者根據走訪調查數據，整理出了如下兩個主要統(tǒng)計表。

(二)調查結果分析

1.大學生對公共預算的關注度

表1中，調查結果表明，目前我國大學生對公共預算的關注度比較低，受訪者表示“經常關注”的僅為10%，“偶爾關注”占51%，“基本不關注”的占39%。由此可見，一方面，政府部門的主導性強、大學生認知度不高，容易造成大學生參與意識薄弱、積極性較差；另一方面，一些大學生發(fā)現(xiàn)自己的意見表達對政府的決策沒有直接影響，或者是自己的觀點陳述對政府預算決策結果沒有任何作用，所以關注和認識度也比較低。

表1 受訪者的基本情況及其對公共預算的關注度

進一步調查發(fā)現(xiàn)，大學生對公共預算的關注度受多方面的影響，以“經常關注”的大學生為例：(1)從性別來看，男大學生對公共預算的關注度略高于女大學生，男生為64%，女生為36%；(2)從生源地看，來自城市的大學生對公共預算的關注度略高于生源地為農村的大學生，分別為57%和43%；(3)從學歷來看，本科及研究生對公共預算的關注度普遍高于專科生，二者分別為81 %和19%；(4)從學生所學專業(yè)來看，文科學生對公共預算的關注度高于理科學生，經濟管理類學生高于非經濟管理類學生，依次是經管類76%、文史法哲類19%、理工農醫(yī)類5%；(5)從學生父母的受教育情況來看，父母教育程度越高的學生對公共預算的關注度越高，父母為初中以下學歷的學生對公共預算經常關注的為7%，父母為大學及以上學歷的學生對公共預算經常關注的為81%。當然，這些因素對大學生公共預算關注度的影響并非單獨發(fā)揮作用，而是多種影響因素交互作用，眾多因素共同影響和決定著大學生的公共預算認知水平。

2.大學生獲取公共預算資訊的途徑和資訊呈現(xiàn)形式

從表2中可知，新媒體已成為大學生獲取公共預算資訊的重要途徑，依次是微信、網頁、QQ、新聞類APP等新媒體，其他傳統(tǒng)媒體形式只占5%。這表明大學生已很少通過報紙、雜志、電視等傳統(tǒng)媒體來獲取公共預算資訊。就大學生獲取公共預算資訊的呈現(xiàn)形式來看，他們更喜歡圖片和視頻形式，依次是圖片形式、文字形式、視頻形式和音頻形式，其他傳統(tǒng)資訊呈現(xiàn)形式只占5%。這說明在現(xiàn)代社會，大學生因生活節(jié)奏快、接受的信息量大，更樂于接受由圖片、短視頻等新媒體呈現(xiàn)形式帶來的感官沖擊較強的資訊。因此，政府應該不斷降低大學生獲取信息的成本，以更加快捷、直觀、及時、方便的數字化媒體方式地向大學生等公眾公開披露預算信息。

表2 獲取公共預算資訊和對公共預算宣傳的信息

3.大學生對公共預算宣傳的滿意度與偏好

表2中，調查表明，大學生對目前公共預算的宣傳是非常不認可的，僅近20%的受訪者表示“滿意”和“基本滿意”，而“不太滿意”和“不滿意”的高達80%。這表明我國目前公共預算宣傳在宣傳主體、宣傳力度、宣傳方式、宣傳內容等方面都存在很大的改進空間。特別是由于部分政府工作人員真正投入到微信公眾號宣傳工作上的時間和精力并不充足，政府門戶網站、網絡問政平臺、微博、抖音等網絡載體也未充分發(fā)展和利用起來，從而導致線上宣傳工作落實不到位，宣傳效果欠佳。

同時，從大學生對公共預算宣傳形式的偏好來看，對短視頻和影視劇表現(xiàn)出明顯偏好，二者都達到60%以上，其次是微信推送、網絡知識競賽和網課。這說明現(xiàn)在大學生對趣味性強、通俗易懂、生動靈活的宣傳形式更容易接受。因此，政府應該積極拓展多元化、社會化網絡載體，定期、不定期、全方位做好宣傳，增強大學生知情權、參與權、表達權以及監(jiān)督權(焦微玲和徐力，2015[26]；張茜，2018[27])。

四、提升大學生公共預算認知水平的對策建議

本次調查的最終目的是為了提高大學生的公共預算認知，以更好地推進政府公共預算透明度和政府治理現(xiàn)代化。根據上文分析，我們可以從以下幾方面來提升大學生對公共預算的認知。

(一)構建協(xié)同教育模式

目前我國大學生對公共預算的認知度不高，根源上是由于我國現(xiàn)有公共預算教育的不足，主要表現(xiàn)有：1.在教育氛圍上，公共預算教育沒有跟上國家治理現(xiàn)代化的需要，整個社會的“治理”氛圍還沒有完全形成，公眾參與公共預算的意識較為淡薄。2.在教育主體上，公共預算教育主要是財稅部門，主體過于單一，沒有和政府其他職能部門尤其是教育主管部門相銜接。3.在教育方式上，主要是靠非常規(guī)化和零散的宣傳。公共預算教育沒有正式納入非財經類專業(yè)學生的課堂教學，自然就無法比較深入地進入學生頭腦。因此，提升大學生的公共預算認知水平，必須構建以財稅部門為主導的社會教育、家庭教育和學校教育相結合的公共預算協(xié)同教育模式，建議如下：

一是由財稅部門牽頭、教育主管部門組織實施，制定和規(guī)范大學生公共預算教育的主要教學內容，如公共預算的意義、國家公共預算管理政策、公眾參與公共預算的方式和方法等。二是將公共預算教育納入大學生的日常教學。學校是教育的主陣地，大學生公共預算教育自然離不開學校教學，當然，對于非財經專業(yè)學生來說，這種日常教學可以置于其他相關課程的教學內容里面(如思想政治理論課)，也可以采用定期講座的形式，以每學年2課時為宜。三是積極培養(yǎng)家庭和社會公共預算教育氛圍。眾所周知，一個人的認知及其水平，是可以在家庭生活、社會生活的耳濡目染和潛移默化中，不經意間獲得和提高的。調查結果也顯示，父母從事財經類工作或生源地財政透明度較高地區(qū)的大學生，往往對公共預算也更為關注。

(二)增強新媒體的公共預算宣傳力度

調查結果表明，目前大學生對政府部門的公共預算宣傳是極為不滿意的，其原因主要是宣傳力度不夠及宣傳方式陳舊。因此，提升大學生對公共預算的認知水平，在宣傳方面可以采取如下措施：

一是提高公共預算宣傳的頻度和廣度?？梢圆扇』径ㄆ?如每年一次)的方式，在各高校進行公共預算宣講；可以在各高校比較醒目的位置，增加有關公共預算宣傳的橫幅、標語、電子屏。二是以新媒體為載體，創(chuàng)新公共預算宣傳的方式和平臺。調查表明，當代大學生主要是通過新媒體獲取公共預算資訊的，因此，可以在大學生喜歡的一些新媒體平臺發(fā)布和推送公共預算資訊，如學生會和學生社團的微信公眾號、抖音公眾號、APP、學生論壇，在資訊呈現(xiàn)形式上可以是公共預算相關的短視頻、圖片信息、新聞事件文字描述等。三是寓教于樂，以減輕學業(yè)壓力和增加生活樂趣的方式對大學生進行公共預算教育。對非財經類學生來說，公共預算教育并不是他們必修課的教學內容，且現(xiàn)代大學生學習壓力大，加之網絡社交時代大學生的室外集體活動已不多。因此，大學生公共預算教育可以通過舉辦知識辯論賽、知識競賽、市內組團參觀等方式進行，這樣的方式大學生一般是比較樂于接受的。

(三)完善公共預算制度和提高財政透明度

提高財政透明度和提升公眾的公共預算認知水平實際上是一個互為因果、相互作用的過程。政府財政透明度高，有利于提升公眾的公共預算認知，反過來，公眾的公共預算認知水平的提高，有助于推進政府財政透明度。因此，完善公共預算制度、增加財政透明度也是提高大學生公共預算認知水平的重要手段。

我國目前許多地方政府的財政透明度不高，這直接影響了大學生對公共預算認知水平。本次調查還表明，只有26.22%的受訪大學生表示“去政府官網中查看過年度公共預算表”，并且僅有3.99%的受訪大學生表示“看得懂基本內容?！币驗椋壳拔覈S多地方政府僅披露公共預算表，公開的內容是最基礎的內容，信息過于簡單，這對于非財經類專業(yè)的普通大學生來說，是難以得到想要的結果的，這就反過來制約了大學生的公共預算認知水平和繼續(xù)對其關注的興趣。因此，應進一步完善公共預算制度和提高政府的財政透明度，以調動包括大學生在內的社會公眾關注和參與公共預算，正如《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發(fā)[2021]5號)[28]第七條第二十三款指出，要“加大各級政府預決算公開力度”和“細化政府預決算公開內容”。