劉偉
(天津東方泰瑞科技有限公司,天津 300100)
城市安全發(fā)展對保障廣大人民生命、財產(chǎn)安全和穩(wěn)定社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展有著重要意義,成為總體國家安全觀的基石,這就要求城市必須始終把防范風(fēng)險意識放在首位,做好城市安全保障機制,才能避免重大安全隱患的發(fā)生,將其“撲滅”于萌芽之際。
2018 年推出的《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》(中辦發(fā)〔2018〕1 號)明確指出,要在城市安全防控、安全監(jiān)管、安全源頭治理和安全保障能力等方面促進城市安全發(fā)展。突發(fā)事件往往可能造成嚴重的社會危害,顯然不利于城市安全發(fā)展。我國將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類,本文針對預(yù)防城市事故災(zāi)難和自然災(zāi)害兩方面,探討推進城市安全發(fā)展的政策實踐和面臨的重點問題,提出加強我國城市安全發(fā)展的對策建議。
我國社會發(fā)展不平衡和不充分的問題依舊存在,在某些地區(qū)安全與發(fā)展不相容問題表現(xiàn)得較為明顯,城市安全發(fā)展未來面臨的重點問題主要有以下三個方面:
城市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展所積累的傳統(tǒng)風(fēng)險和新興風(fēng)險不斷出現(xiàn)。建筑施工行業(yè)、道路交通行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險仍居高位,高層建筑火災(zāi)、電梯事故和化工企業(yè)燃爆、泄漏事故不斷增加,燃氣、橋梁和供水等事故逐年上升。小微企業(yè)在近年來的快速成長壯大,在城市發(fā)展過程中發(fā)揮著不可或缺的角色,從安全監(jiān)管角度來看,其規(guī)模較小、安全條件較差、安全意識不足等特點成為城市安全發(fā)展亟待解決的重點和難點。
值得注意的是,城市風(fēng)險連鎖聯(lián)動效應(yīng)不斷增強。突如其來的新冠肺炎疫情表明,在全球化的大背景下,隨著城市的不斷發(fā)展,各個城市及其城市之間形成了開放且復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò),重大風(fēng)險呈現(xiàn)系統(tǒng)性特點,不同重大風(fēng)險之間、重大風(fēng)險在不同時間和不同空間之間往往相互交織、相互作用,形成一個錯綜復(fù)雜的綜合風(fēng)險體,產(chǎn)生連鎖聯(lián)動效應(yīng)。因此,每個城市都需要及時防范,防止由于某個點上的風(fēng)險,造成整條線、整個面乃至整個系統(tǒng)產(chǎn)生擾動,不至于釀成社會重大災(zāi)害事故。
國家要實現(xiàn)治理目標的提升,就應(yīng)該加強和完善應(yīng)急管理體系,著力提高防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)能力,主要體現(xiàn)在:一是強化應(yīng)急管理工作的政治站位,以健全的制度,做到以防為主和防、抗、救災(zāi)的結(jié)合,未來應(yīng)把焦點集中于防災(zāi)、減災(zāi)上,而不是停留在災(zāi)后救助或減少災(zāi)害損失的層面。二是完善應(yīng)急管理頂層制度設(shè)計,深化和提升應(yīng)急管理能力,實現(xiàn)各級應(yīng)急管理機構(gòu)之間的聯(lián)動。三是充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的力量,將制度與科技相互融合,為應(yīng)急管理、應(yīng)急救援和社會協(xié)同應(yīng)對等能力的提升提供保障。四是在全面管理防災(zāi)、救災(zāi)、重建、評估和突發(fā)事件的基礎(chǔ)上,梳理和完善應(yīng)急管理知識體系和隊伍建設(shè)。
毫無疑問,如今科技手段對于城市治理來說是不可或缺的,尤其是在防控新冠肺炎疫情的過程中,很多城市或地區(qū)的治理上實現(xiàn)了數(shù)字化的轉(zhuǎn)型:人口流動“大數(shù)據(jù)”成圖;“健康碼”實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測管理;“網(wǎng)上辦、掌上辦”取代了較為繁冗的線下服務(wù)。需要指出的是,城市治理并不能單純依靠或依賴科技,還需要結(jié)合制度設(shè)計,這樣才能“兩條腿”走路,制度可以使數(shù)據(jù)不至于成為“廢鐵”,可以使數(shù)字化防范體系發(fā)揮出效能,讓城市治理便捷化,而不是更加“脆弱空洞”。所以,堅持科技和制度并進,才是提升城市治理水平的正確道路。
統(tǒng)籌城市安全與發(fā)展,需要創(chuàng)新城市安全治理機制、重視科技創(chuàng)新、防范重大風(fēng)險、落實安全責任、提升應(yīng)急管理能力,實現(xiàn)城市治理體系智能化。
由此可見,未來我國城市安全必須加快思想理念的轉(zhuǎn)變,不僅追求快速響應(yīng);而是聚焦風(fēng)險預(yù)防,不“光盯著”救災(zāi)減災(zāi),而是謀求城市韌性的提升,如提升社會韌性、組織韌性、制度韌性和環(huán)境韌性[1],讓城市發(fā)展可持續(xù)。
加強城市安全發(fā)展,建議從以下幾個方面重點著手:
防范化解重特大安全風(fēng)險是當務(wù)之急,也是必須解決的難題,尤其對于應(yīng)急管理部門來說,如何做好自身的主管工作,如何當好組織、推動和支撐的角色,就需要優(yōu)化頂層設(shè)計,完善制度化體系,形成各主管部門通力協(xié)作,多元化共建共治新格局。
1)市級政府層面,要加快推進城市安全發(fā)展地方法規(guī)規(guī)章的立法研究,建議考慮出臺“城市安全管理辦法”等文件,重點從橫向上將有關(guān)城市安全的各方面工作有機整合起來,構(gòu)建城市安全管理的制度化體系,通過制度化設(shè)計打通各部門之間在城市管理中的各種機制“壁壘”,形成城市安全治理的最大合力。
2)加強城市運行相關(guān)法規(guī)規(guī)章內(nèi)容之間的有效銜接,突出城市安全發(fā)展工作的重點領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié),為全面推動城市安全發(fā)展提供精準的法規(guī)制度依據(jù)。
3)結(jié)合自身城市運行特點,在關(guān)鍵領(lǐng)域盡快研究出臺綜合性安全管理制度,如提高高層建筑、軌道交通、綜合交通樞紐、燃氣工程等應(yīng)急設(shè)施的標準和要求,提升事故風(fēng)險的抵抗能力,以滿足城市安全發(fā)展的需要。
4)規(guī)劃高危行業(yè)企業(yè)進園入?yún)^(qū)的同時,提升園區(qū)準入條件,加強項目建設(shè)實施評估論證。在城市安全發(fā)展,逐年增加的城市工業(yè)園區(qū)要重點關(guān)注,對其加強安全監(jiān)督管理、評估論證等工作。
5)進一步完善安全生產(chǎn)、建筑安全性審查和城市安全重大事項安全許可審批制度、城市功能區(qū)高危行業(yè)建設(shè)項目風(fēng)險評估制度,牢牢把住“入口關(guān)”,對重大工程項目實施“一票否決”的具體情形和有關(guān)管理措施要明確和細化,做到“一票否決”決策和措施有法可依、有章可循。
1)城市需建立完善安全監(jiān)管、應(yīng)急救助、災(zāi)害防控、環(huán)保、消防、交通等領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的共享機制,不斷加強各類智慧系統(tǒng)和新技術(shù)在城市基礎(chǔ)與安全設(shè)施建設(shè)運行以及城市安全管理中的應(yīng)用力度,有計劃、有步驟地搭建統(tǒng)一的綜合應(yīng)急信息平臺[2]。探索制定相關(guān)數(shù)據(jù)標準、運行標準和建設(shè)標準,目的是為了快速實現(xiàn)城市發(fā)展和管理的智能化。
2)建立多災(zāi)害場景下的仿真模型。隨著安全韌性城市理論和韌性三角形理論的提出和實踐,應(yīng)急管理人員未來需要更深入地探索城市防災(zāi)減災(zāi)方法路線,可以借助現(xiàn)場實驗和模擬技術(shù),揭示重大災(zāi)害事件的破壞機制,目的是探索多災(zāi)條件下,災(zāi)害的演化規(guī)律,從而建立災(zāi)害預(yù)測模型,為防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)提供參考和決策依據(jù)[3-4]。
防災(zāi)是城市安全發(fā)展的重點工作,城市相關(guān)管理部門需增強城市基礎(chǔ)設(shè)施,竭力提升發(fā)展城市經(jīng)濟的能力。
1)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做好安全監(jiān)督,落實風(fēng)險防范。分行業(yè)、分領(lǐng)域摸清監(jiān)管對象底數(shù),彌補各類配套安全基礎(chǔ)設(shè)施欠賬問題,特別是全面掌握城市供排水、供電、供氣、供熱等涉及城市生命線工程地下管線的底數(shù),進一步明確細化相關(guān)部門建設(shè)、改造、管理、維護工作職責[5]。監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)的安全現(xiàn)狀,排查事故隱患,尤其對已發(fā)現(xiàn)有重大事故風(fēng)險隱患的企業(yè),必須掛牌督辦[6],倒逼生產(chǎn)企業(yè)堅守在安全生產(chǎn)的“軌道”上。
2)加大基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期維護管理和升級改造力度,推動基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫融合,提高城市生命線工程安全運行韌性水平。
3)全面評估城市安全風(fēng)險,并不斷更新風(fēng)險評估結(jié)果[7]。針對城市中涌現(xiàn)出的影響安全的新風(fēng)險,切實做到從被動“遇見”向主動“預(yù)見”轉(zhuǎn)變。
4)開展巨災(zāi)情景構(gòu)建,防控重大風(fēng)險。針對各地區(qū)、各部門易發(fā)多發(fā)的突出風(fēng)險和當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部在防范化解重大風(fēng)險工作中的突出短板,每年有針對性地選擇若干種重大風(fēng)險情景,組織相關(guān)部門和專家學(xué)者進行深入研究,設(shè)想可能出現(xiàn)的最壞風(fēng)險情景。
5)城市安全運行的主體責任必須清晰,落實到具體的相關(guān)企事業(yè)單位,明確安全生產(chǎn)責任,建立城市安全風(fēng)險責任機制。
1)城市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)需結(jié)合城市實際,研究細化城市安全發(fā)展狀況綜合評估管理實施辦法和城市安全發(fā)展狀況綜合評估指標體系[8-9],一些涉及城市安全發(fā)展的重大問題必須提請黨委、常委會討論決策。形成決議后,各級政府要積極落實決議有關(guān)城市安全發(fā)展問題的工作部署,完善城市安全風(fēng)險會商制度、重大安全隱患防控機制、突發(fā)事件信息報送和信息發(fā)布機制。
2)安全監(jiān)督監(jiān)管責任不分行業(yè)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域,一律按照誰主管誰負責執(zhí)行,嚴格落實責任,不允許出現(xiàn)空擋或盲區(qū)。
3)城市管理部門需厘清城市與轄區(qū)、街道的應(yīng)急管理機構(gòu)上下級和同級部門之間的聯(lián)系,明確監(jiān)督檢查與防-減-救災(zāi)等各職能分工,建議各城市加快出臺“城市安全部門職責清單”。
4)企業(yè)對自身的安全生產(chǎn)負擔全面的、主體的責任,定期開展風(fēng)險評估和責任監(jiān)督是很有必要的,企業(yè)應(yīng)使其成為一項制度性的工作。
5)加強與國內(nèi)、外頂尖院校合作,城市需構(gòu)建“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”協(xié)同創(chuàng)新機制,積極孵化安全產(chǎn)業(yè)基地,積極推動高水平創(chuàng)新平臺建設(shè),深入開展應(yīng)急管理、安全工程、災(zāi)害事故等方面研究。
1)城市管理部門需完善城市安全應(yīng)急救援機制,加快建立應(yīng)急救援信息共享平臺,協(xié)調(diào)不同部門發(fā)布預(yù)警及減災(zāi)救災(zāi)部署,提高多部門對城市生產(chǎn)安全風(fēng)險的處理能力[10]。
2)城市應(yīng)急救援部門需按照綜合救援的發(fā)展方向,在全面提升消防滅火救援能力的同時,統(tǒng)籌考慮防汛搶險、地震及森林消防救援和?;肥鹿蕬?yīng)急處置的需要,優(yōu)化綜合性消防救援隊伍的布點并逐年擴大規(guī)模,力爭實現(xiàn)重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)防御以及救援隊伍的全方位布局。
3)政府需重視和挖掘社會救災(zāi)力量。研究制定相關(guān)激勵保障性政策和日常管理、訓(xùn)練、人員調(diào)用制度,落實法定補償機制,彌補應(yīng)急力量整體不足的問題。
4)政府需開展應(yīng)急準備能力評估工作,有計劃地增加具有高科技含量的應(yīng)急救援物資比重,完善儲備和調(diào)用制度,拓寬物資儲備方式,實現(xiàn)應(yīng)急物資的動態(tài)管理、實時跟蹤、資源共享、統(tǒng)籌調(diào)配等功能。
城市安全發(fā)展不是一句簡簡單單的“口號”,要真正落實到位就必須充分認識到當前正面臨的主要問題。未來城市應(yīng)該重點在以下五個方面重點加強:
1)優(yōu)化頂層設(shè)計,打通和建立部門間的聯(lián)動機制,完善安全生產(chǎn)、安全審查、安全許可審批制度。
2)建立多部門、跨部門數(shù)據(jù)資源的共享機制,推動城市發(fā)展和管理的智能化,構(gòu)建多災(zāi)害耦合仿真模型,進一步探索災(zāi)害預(yù)測預(yù)警理論和決策體系。
3)排查事故隱患,尤其對已發(fā)現(xiàn)有重大事故風(fēng)險隱患的企業(yè),必須掛牌督辦,倒逼生產(chǎn)企業(yè)堅守在安全生產(chǎn)的“軌道”上。
4)細化城市安全發(fā)展狀況綜合評估指標體系,落實安全責任。
5)打造城市應(yīng)急救援信息共享平臺,提升應(yīng)急救援能力,挖掘社會救災(zāi)力量,加強應(yīng)急救援團隊建設(shè)。