邢 偉

(中國社會科學院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007)

水資源具有高度的稀缺性和戰(zhàn)略性，是人類生存不可或缺的資源。近年來跨境跨流域水資源治理對中國周邊外交的影響日益突出。中國與湄公河國家在水資源合作方面建立瀾湄合作機制，為建設人類命運共同體做出了區(qū)域示范。在瀾湄合作的背景下，中國的水外交有助于提升與周邊國家合作治理跨境水資源的效能，有助于中國與周邊國家關系發(fā)展。

一、相關研究述評

國內(nèi)外學術界已經(jīng)對水外交開展了相關研究，從促進合作的角度觀察，水外交是一國政府圍繞(跨界與非跨界)水資源合作項目和軟水產(chǎn)品的開發(fā)和利用，通過技術和社會雙層舉措的外交實施方式。[1](P42～50)從水外交效應的角度觀察，水外交廣義上是指國家以及相關行為體圍繞水資源問題展開的涉外活動，狹義上是指國家以及相關行為體圍繞跨界水資源或國際河流水資源問題展開的涉外活動。水外交大致可分為兩類：一類是為實現(xiàn)水目標本身而開展的外交活動；另一類是為實現(xiàn)其他外交目標(包括政治、經(jīng)濟和軍事)而開展的與水相關的外交活動。[2](P81～93)水外交主體包括影響獲取、管理和利用水資源的國際行為體，包括國家和非國家的機構，如非政府組織、國際開發(fā)機構和私人公司等。水外交不只是大國政治，是可以建立在互利共贏基礎上的外交合作，[3](P6～7)其核心要素包括維護和平與安全的外交預防性質(zhì)、傳統(tǒng)的雙邊外交輔之以多邊和多層次的外交、國際社會集體責任觀念。[4](P11)水外交框架包含開放和變化；互動性、復合和可反饋性；高度適應性、非零和談判方式的運用。[5](P14～18)可見，水外交是國家或相關行為體通過合作、博弈等方式，通過水資源治理等路徑維護和拓展自身利益的外交活動。

水外交是一種跨學科的綜合工作。在流域國家進行談判溝通方面，水外交指導著水資源治理與合作談判。只有將科學、政策和政治因素與外交相聯(lián)系的情況下，水資源問題才會得到可持續(xù)性解決。[5](P15,317)與傳統(tǒng)的外交形式不同，水外交更多地利用科學數(shù)據(jù)、評估和知識，將法律、制度和戰(zhàn)略機制及外交工具作為解決問題的談判基礎。[6](P654～667)因水資源議題產(chǎn)生的外交活動既涉及政治領域，又涉及促進跨境水資源合作的專業(yè)技術內(nèi)容。涉及行為體和覆蓋領域的多樣性是水外交的特點。

世界上各大國都十分重視通過開展水外交、實施水戰(zhàn)略來推進本國利益的實現(xiàn)。美國對于水外交的重視程度逐年增加，在全球戰(zhàn)略層面重視水外交的作用，2011年和2017年相繼發(fā)布了《水與發(fā)展戰(zhàn)略》和《美國政府全球水戰(zhàn)略》報告。歐盟對水外交也給予了較高的重視程度，2013年《關于歐盟水外交的理事會決議》指出，歐盟在世界范圍內(nèi)推進水資源合作，是基于歐洲跨界水資源管理的長期合作傳統(tǒng)、豐富經(jīng)驗和知識。2018年歐盟委員會通過了新版《關于歐盟水外交的理事會決議》，這標志著歐盟將水外交提升到了戰(zhàn)略層面。水外交作為一種綜合性的外交方式，通過強調(diào)合作，吸收多層次行為體的參與，戰(zhàn)略高度維護國家利益，愈發(fā)受到重視。

中國的水外交具有戰(zhàn)略伙伴建設和公共外交性質(zhì)，并發(fā)揮著沖突預防、危機管理和促進區(qū)域合作的職能；中國可以在雙邊、區(qū)域和多邊范圍內(nèi)發(fā)展水外交。[7](P28～33)中國需要通過“水外交”來保障與湄公河國家合作中應有的“水權力”，并消除“水問題”對其他雙邊及多邊事務談判的不利影響，引入技術和社會雙層舉措?yún)⑴c外交治理。[8](P25～36)水外交對中國和周邊國家關系的影響，表現(xiàn)為通過地區(qū)合作機制參與國際合作，以處理中國與鄰國因水問題引發(fā)的矛盾；中國還可以通過出口與水相關的技術和產(chǎn)品，來實現(xiàn)針對新興國家的水外交。[9](P66～68)中拉和中非合作論壇的“1+N”召集人模式突出了中國在機制中的引領作用。[10](P61～77)既有研究已經(jīng)從水外交在中國與周邊國家關系中的作用等方面進行了研究。而瀾湄合作機制體現(xiàn)了中國的引領作用，瀾湄合作中水外交的內(nèi)涵及效應、水外交促進共同發(fā)展的路徑是值得本文研究的新領域。

二、中國在湄公河國家開展水外交的內(nèi)涵

中國開展水外交，一方面是緩解跨境水資源問題造成的治理困境，另一方面是通過水外交提升流域各國經(jīng)濟、安全等方面的綜合實力。合作已經(jīng)成為世界多數(shù)國家處理對外關系的重要方式。[11](P196)瀾湄六國同屬發(fā)展中國家，瀾湄合作機制的啟動和運作意味著中國在運用跨境水資源治理的同時，已經(jīng)考慮了全流域國家的利益和訴求，瀾湄水資源合作體現(xiàn)了發(fā)展中國家合作的要義，是各國平等互惠的創(chuàng)新合作模式。因此，中國的水外交融入了瀾湄合作精神，運用新發(fā)展理念促進合作，以區(qū)域治理推進全球治理。2018年1月中國政府公布的《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》旨在促進瀾湄各國經(jīng)濟社會發(fā)展，增進各國人民福祉，縮小本區(qū)域發(fā)展差距，建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體。該計劃致力于將瀾湄合作打造成為獨具特色、具有內(nèi)生動力、受南南合作激勵的新型次區(qū)域合作機制，助力東盟共同體建設和地區(qū)一體化進程，促進落實《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。[12]中國對湄公河國家開展水外交的內(nèi)涵體現(xiàn)在了理念、政治、經(jīng)濟和安全層面。

(一)理念層面：促進可持續(xù)發(fā)展

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出加強國際社會對在發(fā)展中國家開展高效、有針對性的能力建設活動的支持力度，以支持各國落實各項可持續(xù)發(fā)展目標的國家計劃；可持續(xù)發(fā)展目標包括為所有人提供水和環(huán)境衛(wèi)生并對其進行可持續(xù)管理，到2030年，在各級進行水資源綜合管理，包括酌情開展跨境合作；擴大向發(fā)展中國家提供的國際合作和能力建設支持，幫助他們開展與水和衛(wèi)生有關的活動和方案，包括雨水采集、海水淡化、提高用水效率、廢水處理、水回收和再利用技術，支持和加強地方社區(qū)參與改進水和環(huán)境衛(wèi)生管理。對于發(fā)展中國家來講，可持續(xù)發(fā)展更為重要，瀾湄國家的發(fā)展不能重走先污染后治理的老路，在利用水資源的同時，需要加強對水污染的預防和治理，因旱季和雨季造成的水量變化、修建水利設施對下游水量的影響需要進行人工調(diào)節(jié)，水資源與糧食、能源的相互作用等因素也需要得到重視，這些都屬于可持續(xù)發(fā)展的范疇，即統(tǒng)籌處理好水資源開發(fā)利用和保護的關系。

瀾湄六國“面臨著相同的挑戰(zhàn)，例如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口增長帶來的水資源、能源、糧食需求壓力增大，洪旱災害頻發(fā)，氣候變化帶來的不確定性，水利基礎設施滯后和水治理能力不足的問題。這些共同的挑戰(zhàn)以及我們關于繁榮與可持續(xù)發(fā)展的共同目標，構成了我們實質(zhì)性合作所需要的戰(zhàn)略基礎”[13]。中國通過水外交推進瀾湄水資源合作，最重要的是采取可持續(xù)的合作發(fā)展模式。雖然各國對于如何運用跨境水資源存在利益差異，但是瀾湄流域水資源的使用關系到流域國家的國計民生，各國制定了相關的水資源利用規(guī)劃，并頒布實施了水資源方面的法律制度。瀾湄國家在跨境水資源治理上接受可持續(xù)發(fā)展、水資源合作等理念。中國作為瀾湄合作機制的引領者，將“擴散性互惠”理念貫徹到了合作理念當中。由于中國的綜合國力遠比湄公河國家要強大，中國與周邊國家開展合作，解決與相關國家的發(fā)展問題，更多地以單方面投入的形式存在，“期待自身的行為能夠塑造整個社會的行為”[14](P13)。也就是說，中國希望通過次區(qū)域水務合作，在瀾湄合作等各相關機制的運作中塑造合作理念，培育合作文化。

瀾湄合作機制雖然成立時間不長，但得益于“瀾湄速度”，瀾湄水資源合作中心等相關機構迅速成立。中國通過技術優(yōu)勢帶動下游國家的治理水平提升，同時六國又在同一平臺上共同就治理議題開展交流合作，體現(xiàn)了各成員國共同參與的理念。瀾湄合作考慮到了各國的發(fā)展水平不同，中國倡導的瀾湄流域水資源合作可以幫助流域國家更好地開展治理，雖然各國利益并非完全一致，但六國以共同的理念和目標開展合作，有助于解決發(fā)展問題。反過來，發(fā)展問題的解決有利于水資源治理遵循可持續(xù)發(fā)展的合作理念。

(二)政治層面：維護和諧周邊

瀾滄江—湄公河貫穿六國，以水資源治理促進國家間政治關系的和諧穩(wěn)定最為可貴。中國與湄公河國家間已經(jīng)建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關系，湄公河五國間關系總體良好。近年來因氣候變化等原因，旱季的湄公河水量驟減，引起了湄公河國家民眾的不理解，甚至出現(xiàn)了一些抗議活動，這對瀾湄流域水資源合作造成了負面效應。實際上，根據(jù)湄公河委員會的數(shù)據(jù)，2019年12月—2020年4月，中國瀾滄江出境水流量比以往同期要多。同期湄公河流域極端干旱的原因是2019年雨季變短導致降水比往年大幅減少，以及厄爾尼諾現(xiàn)象造成的高溫和水分蒸發(fā)量增大。中國近年來采取積極的水外交活動，以最大誠意促進湄公河國家的政治穩(wěn)定與社會和諧。2020年10月22日，中國與湄公河委員會簽署協(xié)議，同意向湄公河委員會分享全年的瀾滄江水文信息數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)每天提供兩次，包括降水數(shù)據(jù)和河流水位數(shù)據(jù)。2020年11月1日，中國開始向湄公河國家提供瀾滄江旱季水文信息，至此瀾滄江全年水文信息已經(jīng)對湄公河國家公開。2020年11月30日，中國與湄公河五國共同啟動了瀾湄水資源合作信息共享平臺。國家之間的政治關系不只是政府間的談判溝通，也涉及一國政府對他國民眾的影響。公開上游水資源信息有助于流域國家維護水資源安全和預防災害。中國的水外交為瀾湄流域監(jiān)控水量、修筑水壩提供了溝通和協(xié)調(diào)的模式，提升了湄公河國家民眾的切身利益。

(三)經(jīng)濟層面：促進多邊合作

多邊主義是為促進多邊活動而“設計”出來的一種意識形態(tài)，它把規(guī)范性原則和現(xiàn)實性理念混合在一起。多邊活動都包含著合作，多邊主義要求參與者抵御只從國家利益角度定義自身利益的誘惑。[15](P60～63)瀾湄各國在發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)保護之間存在矛盾，需要逐步提升治理維度，通過多邊合作將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護調(diào)適到符合各方利益的舒適度。在各國共同利益和治理觀念之外，還需要機制的參與以減少不確定性。機制對于合作和進步的貢獻，是通過改變國家以自我利益為基礎進行的決策而實現(xiàn)的。國際機制之所以對相關政府存在價值，是因為機制為政府彼此達成相互有利的協(xié)議提供了可能。[16](P11～12,102)機制以多邊規(guī)則代替了單邊規(guī)則，其優(yōu)勢在于可使其他行為體的合作行為更可預期，幫助政府通過合作追尋它們的利益。[15](P114)中國通過水外交推進國際合作，為發(fā)展中國家提供更為高效的經(jīng)濟發(fā)展方式。2000年4月，中老緬泰四國交通部長在緬甸正式簽署了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》。2001年3月，中老緬泰四國代表簽署了《實施四國政府商船通航協(xié)定諒解備忘錄》，并同意建立瀾湄商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會。2006年9月2日，泰國清盛港與云南景洪港的客運定期班船開通，帶動了湄公河沿線旅游業(yè)的發(fā)展。2008年10月，瀾湄航線完成了首次客運，正式實現(xiàn)了全年通航。2015年6月，中老緬泰四國就《瀾滄江—湄公河國際航運發(fā)展規(guī)劃》達成了共識，計劃2025年將建成從云南思茅港南得壩至老撾瑯勃拉邦長890公里的國際航道，可通航500噸級船舶，這一航道與泛亞鐵路的中線部分實現(xiàn)連接后可成為云南出海的新通道，也是中國推進“一帶一路”、促進東盟和湄公河地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容之一。[17](P147～148)中國在瀾湄合作機制中嘗試使用小多邊的方式開展水資源治理，是對于雙邊治理機制的補充。多邊合作具有特定優(yōu)勢，在通過制度進行治理的同時，不但強調(diào)參與多邊機制對國家利益的保護，還強調(diào)多邊機制必須具有公益性，服務于流域整體的利益提升。而在流域整體性利益得到提升的情況下，中國開展合作的信譽度、話語權也會增加，最終服務于水外交。

(四)安全層面：提升非傳統(tǒng)安全治理水平

《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》中著力關注非傳統(tǒng)安全和水資源治理。非傳統(tǒng)安全主要包括經(jīng)濟安全、衛(wèi)生安全、環(huán)境安全、個人和社群安全等，其指涉對象包括個人和國家。[18](P14)在瀾湄流域，航運安全、水生災害、糧食安全問題等構成了瀾湄非傳統(tǒng)安全治理的主要內(nèi)容。

湄公河流域航運安全是值得重視的方面，湄公河部分航段水運較為發(fā)達，但航行安全不易保證。2011年中老緬泰啟動湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動，各國聯(lián)合執(zhí)法有利于地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理合作，保證流域人民生活安全、社會穩(wěn)定，有助于沿岸國家之間的互聯(lián)互通與經(jīng)濟發(fā)展。東南亞國家以解決具體問題為導向的雙邊或小多邊安全合作成為地區(qū)安全合作的有效形式，這與東盟為中心的地區(qū)安全合作機制相互補充，成為地區(qū)安全合作的主要模式。[19](P32)

水資源是瀾湄合作的重要領域之一，水外交體現(xiàn)了次區(qū)域非傳統(tǒng)安全治理的重要抓手作用。瀾湄合作因水結緣，與水相關的地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題層出不窮。受季風影響，河流水量呈現(xiàn)季節(jié)性分布的特點。瀾湄流域的旱季和雨季較為明顯，近年來旱季到來時，中國主動開閘放水，這有效緩解了湄公河下游的嚴重干旱?？茖W合理修筑水電站能夠創(chuàng)造經(jīng)濟收入，也能夠調(diào)節(jié)水流量，為下游國家和人民應對旱澇風險提供了保障。

湄公河國家大多經(jīng)濟基礎較弱，對農(nóng)業(yè)的依賴程度很高。根據(jù)世界銀行對本世紀以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，柬埔寨農(nóng)業(yè)用水占其淡水使用比例為94.00%、老撾為95.90%、緬甸為88.56%、泰國為90.37%、越南為94.78%。[20]而越南91%的出口大米產(chǎn)自九龍江平原，[21]九龍江平原正是湄公河入海口地區(qū)，地下水容易遭受海水倒灌而產(chǎn)生土地鹽堿化現(xiàn)象，威脅地區(qū)糧食安全。中國與湄公河國家能夠就水文信息進行分享；積極開展瀾湄環(huán)境合作，開展全方位、多渠道的對話交流活動，加強與沿線國家環(huán)境官員、學者、青年的交流和合作，開展生態(tài)環(huán)保公益活動，實施綠色絲路使者計劃，分享中國生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念與實踐經(jīng)驗。[22]中國在湄公河國家開展的水外交，有助于促進地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理水平的進步。

三、中國在湄公河國家開展水外交的效應

瀾湄六國同屬發(fā)展中國家，各國之間需要進行經(jīng)濟、技術、能源、環(huán)境、人力資源、衛(wèi)生健康等方面的合作，湄公河五國與中國共享瀾湄合作的治理成果。近年來，水資源合作成為瀾湄合作的優(yōu)先推進方向之一，中國的水外交因此呈現(xiàn)出積極效應。

(一)促進“一帶一路”倡議的實施

中國水外交的領域和規(guī)模不斷拓展，開展了戰(zhàn)略性對外水務項目合作，促進“一帶一路”與周邊國家的對接。中國通過流域國家共同參與的瀾湄合作機制，推進瀾湄流域的水務項目合作。“一帶一路”建設已經(jīng)進入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，在推進過程中項目的細化實施最為重要。中國通過水資源領域的合作使周邊國家搭上發(fā)展快車，實現(xiàn)共同發(fā)展。中國在水能開發(fā)領域，通過開發(fā)建設水電站加強次區(qū)域內(nèi)的基礎設施建設，為國內(nèi)外輸送電力，提高經(jīng)濟發(fā)展的能源保障。泰國非常重視東部經(jīng)濟走廊(Eastern Economic Corridor)建設，中泰戰(zhàn)略發(fā)展需要以瀾湄合作為紐帶，以水資源帶動兩國合作，有助于“一帶一路”和泰國東部經(jīng)濟走廊的對接。另外，中國設立的瀾湄合作專項基金全面啟動，這些雙邊合作協(xié)議包含有漁業(yè)保護、公共衛(wèi)生、基礎設施建設等議題，服務于“一帶一路”建設，體現(xiàn)了水外交對區(qū)域合作的促進作用。瀾湄合作機制是中國拓展國際合作的平臺。湄公河國家與中國在國家實力方面存在差異，因此下游國家會擔心中國的行為模式對其造成影響。國家實力的內(nèi)涵不但包括經(jīng)濟、軍事等方面，軟實力的影響也要得到重視。瀾湄合作機制可以提升流域國家的話語權，通過認真細致的溝通，國家間可以消除誤解，擴大共識。在瀾湄合作的建設過程中，各國并不否認或排斥已有的合作機制。對流域國家來說，這體現(xiàn)了“一帶一路”合作的協(xié)調(diào)運作。

瀾湄次區(qū)域覆蓋了“一帶一路”建設的重要支點城市和地區(qū)，涉及“中國—中南半島經(jīng)濟走廊”“兩廊一圈”“21世紀海上絲綢之路”等合作倡議。瀾湄合作以水資源治理促進地區(qū)合作，推動“一帶一路”和人類命運共同體建設，搭建瀾湄水資源治理的可持續(xù)發(fā)展框架，以全球化的理念踐行可持續(xù)發(fā)展目標。水外交可以緩解中國與湄公河國家因水而起的爭議，促進政治互信，進而化解“一帶一路”建設中的其他風險。瀾湄地區(qū)基礎設施、產(chǎn)能等方面的發(fā)展在“一帶一路”的帶動下，促進互聯(lián)互通，可以為當?shù)孛裆l(fā)展助力，解決當?shù)鼐蜆I(yè)等方面問題，通過基礎設施等工程項目帶動營商環(huán)境提升。從共商、共建、共享的角度，加強中國方式的作用，水外交有利于建設“一帶一路”。

(二)提升中國的國際形象

中國的水外交蘊含著互學互鑒的內(nèi)容，并且考慮到了湄公河下游國家的利益，這對于中國國際形象的改善具有積極的作用。中國歡迎瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會之間的合作，向湄公河委員會提供瀾滄江全年的水文信息。中國在瀾滄江進行水利活動的同時，注意及時通知湄公河委員會。2020年1月初，中國對瀾滄江的水力發(fā)電設施進行測試，并將這一情況及時告知了湄公河委員會。湄公河委員會秘書處首席執(zhí)行官安皮哈達(An Pich Hatda)認為，中國的事前知會措施有助于下游國家和民眾防范風險。[23]2020年9月，根據(jù)美國非政府組織“地球之眼”的報告，美方官員妄稱“中國操縱湄公河水資源”。中國外交部發(fā)言人趙立堅對此進行了駁斥，并表示其援引的報告明顯違背事實，沒有任何科學價值。實際上，湄公河委員會2020年8月發(fā)布的最新研究報告認為，中國瀾滄江梯級水庫具有“雨季蓄洪、旱期放水”功能，有助于維持湄公河的流量穩(wěn)定。中國通過積極的水外交，使湄公河委員會意識到中國為促進瀾湄國家的發(fā)展主動采取了措施，提升了中國與湄公河國家的互信水平。

中國的水外交還注重社會與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。中國境內(nèi)的糯扎渡水電站是瀾滄江段最大庫容水電站，建設中基本做到了零排放，在綠色開發(fā)水能的同時，產(chǎn)生的電能不僅供應中國國內(nèi)西電東送，還出口湄公河國家。2017年4月，老撾副總理宋賽·西潘敦在視察中國電建投資建設運營的南歐江六級水電站時，高度贊揚在電站建設與運營管理、移民環(huán)境、生計恢復和履行企業(yè)社會責任方面做出的成績。湄公河國家通過瀾湄合作專項基金獲得了大量援助，以促進本國經(jīng)濟合理健康發(fā)展。瀾湄合作專項基金重點用于改善民生，在衛(wèi)生、教育、減貧、婦女等領域支持開展了400多個項目，為湄公河國家提供了4萬多人次的培訓，推動本地區(qū)人力資源潛能加快釋放。[24]2018—2020年間，柬埔寨獲批的瀾湄合作專項基金項目最多，包括55個項目，總資金投入超過2000萬美元，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、人力資源培養(yǎng)、網(wǎng)絡安全和能力建設、旅游和服務、環(huán)境以及文化保護等項目。新發(fā)展理念指導下的中國水外交為湄公河流域的經(jīng)濟繁榮、人民生活水平的提高作出了貢獻，中國國家形象的提升也蘊含在水外交工作之中。

(三)提供區(qū)域公共產(chǎn)品

中國的水外交具有命運共同體的意識，中國與湄公河國家通過水資源領域的合作促進次區(qū)域整體發(fā)展。中國在進行水外交的過程中，相比湄公河國家在經(jīng)濟、技術等方面具有一定的優(yōu)勢，因此中國為推動湄公河國家的治理能力建設、提高次區(qū)域的合作水平而提供了公共產(chǎn)品，主要包含以下幾方面：第一，技術類公共產(chǎn)品。2017年2月，瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組第一次會議在北京召開；2017年3月，中國—東盟環(huán)保合作中心在北京組織了瀾湄國家水質(zhì)監(jiān)測能力建設研討會。此外，中國水利部為湄公河國家的水利工作者開設了培訓班、研究生班，相關人員還受邀調(diào)研中國的水利建設情況。2017年6月，中國水利部長江水利委員會為了推進中緬水資源合作，邀請緬甸相關人員參加在武漢舉辦的高級水資源管理培訓班。另外，作為瀾湄水資源合作項目之一，中國水利部長江水利委員會為老撾和柬埔寨水利管理人員開設了水利工程碩士研究生班；2017年8月，中國水利部為湄公河國家水利管理人員開辦了水資源合作城鄉(xiāng)供水規(guī)劃與管理培訓班，各國學員在北京和湖北等地進行學習和調(diào)研；2018年5月，瀾湄水資源合作項目“中國水利水電技術標準推廣培訓班”在天津和北京成功舉辦，來自柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南的23名水利專家和政府官員參加了培訓，培訓班分享了中國水利水電工程、技術標準體系的建設成就和經(jīng)驗，就湄公河國家技術標準進行了交流。第二，民生類公共產(chǎn)品。中國企業(yè)在海外工程開發(fā)過程中注意環(huán)境和生態(tài)保護，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2017年9月，中國電建在海外全流域投資開發(fā)的老撾南歐江項目舉行二期一級水電站拉塔亥、惠婁移民新村交接。中國企業(yè)為海外水電移民建設新家園，在進行經(jīng)濟發(fā)展的同時也考慮到了當?shù)孛癖姷纳畋Ｕ稀?018年，中國和平發(fā)展基金會立項援助柬埔寨茶膠省兩縣18鄉(xiāng)建設200口水井。該援柬民生公益項目屬于“絲路之友·幸福泉”的一部分，2019年已經(jīng)建成了一期144口水井。水井建成前當?shù)貎蓚€縣民眾生活用水極度缺乏，雨季時通過簡陋的蓄水設備收集雨水飲用或保存，旱季通過買水解決生活問題。第三，安全類公共產(chǎn)品。跨境犯罪等問題威脅著沿岸國家人民的安全，對水路運輸和經(jīng)濟交往都造成了嚴重影響。2011年12月，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法指揮部在云南西雙版納關累港揭牌，這標志著四國聯(lián)合執(zhí)法警務合作的新平臺正式建立。2017年12月28日“瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心”實現(xiàn)實體化運行。中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制建立以來，四國共同進行了逾百次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動，有力地震懾了威脅湄公河航運的犯罪活動。四國執(zhí)法部門在行動中打擊違法犯罪、護航商船，為沿河各國人民挽回經(jīng)濟損失共計1.88億元，聯(lián)合巡邏執(zhí)法總航程達5.61萬公里。[25]中國在瀾湄合作機制內(nèi)，以最大的誠意向其他成員國提供水文信息，盡可能為下游國家的安全和發(fā)展提供數(shù)據(jù)、信息、知識、經(jīng)驗、技術等方面的公共產(chǎn)品。

瀾湄合作是中國與東盟合作的深化與創(chuàng)新發(fā)展。其三大支柱與東盟共同體建設三大支柱完全契合，助力東盟共同體建設，促進區(qū)域一體化進程，也與既有次區(qū)域合作機制相互補充、相互促進、相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展。瀾湄合作機制是一種區(qū)域公共產(chǎn)品，中國作為次區(qū)域內(nèi)的大國，在公共產(chǎn)品的提供方面占有最大份額。作為提供公共產(chǎn)品的回饋，中國的國家形象和軟實力都會得到提升。瀾湄合作機制通過水資源合作促進次區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，有利于中國水外交的規(guī)范影響力進一步擴散。

四、進一步發(fā)展中國水外交工作的建議

從流域國家對水資源使用的差異性來看，各國在水運、灌溉、漁業(yè)、水電等領域的關切不同。由于瀾湄流域存在多種治理機制，一定程度上出現(xiàn)了機制難以協(xié)調(diào)的局面。瀾湄流域水資源安全還面臨域外發(fā)達行為體、非政府組織等機構的介入。另外瀾湄地區(qū)水資源供給很大程度上受制于氣候變化的影響。從未來發(fā)展的趨勢看，瀾湄流域水資源合作是中國水外交的巨大成就，必須將實現(xiàn)價值認同與強化命運共同體意識作為最終的發(fā)展目標。瀾湄合作因水而生，水文化貫穿于六國文化之中。只有加強命運共同體意識，認同可持續(xù)發(fā)展理念，各國合作的經(jīng)濟效益才會持久，安全合作的根基才會牢固。中國需要從以下幾方面推進水外交。

(一)促進地區(qū)合作機制共同發(fā)展

國際機制具有積淀成本的意義，即便行為體傾向于支持不同的原則、規(guī)則和制度，既有的機制仍然能夠存續(xù)下去。[15](P102)瀾湄合作機制創(chuàng)立之前，流域內(nèi)雙邊、多邊的水資源治理機制已經(jīng)存在。中國在未來的水外交工作中，應注意協(xié)調(diào)與既有機制的關系，并與東盟密切溝通。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制、湄公河委員會與瀾湄合作機制的合作應當繼續(xù)深化。當前，瀾湄合作機制已經(jīng)進入了快速成長期，中國在推進水外交的過程中，需要以合作發(fā)展的理念促進次區(qū)域國家經(jīng)濟、社會、安全等方面治理能力的進步，政策議題要充分考慮到下游國家和人民的切身利益，發(fā)展中國家的合作共贏是各類機制協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。

(二)強化技術性合作

中國的水外交要注重技術領域的合作，應關注并運用技術性、專業(yè)性方式，定量分析河流水量的季節(jié)性變化，并引入海水脫鹽、污染治理等世界先進技術，在開發(fā)推廣中國技術的同時，可以與西方等技術先進國家的跨國公司開展合作，共同參與到國際河流的治理當中，防止域外國家單方面介入瀾湄水資源治理對中國產(chǎn)生負面影響。中國的水外交應協(xié)助提升湄公河國家技術性治理能力，促進流域各國以更加專業(yè)化的方式推進可持續(xù)發(fā)展，進而真正體現(xiàn)發(fā)展中國家合作的內(nèi)涵。

(三)開展多層次的水資源合作

跨境水資源政策的制定、實施要具有一致性，各利益群體、地方和中央政府水外交戰(zhàn)略要保持一致。地方政府、企業(yè)、智庫要配合中央政府開展水外交。中國在海外進行投資開發(fā)的同時，需要正確看待與相關國家的利益分配問題。在瀾湄合作機制內(nèi)，中國可以首先嘗試與老撾、柬埔寨等國開展水務領域的合作，在取得一些經(jīng)驗的情況下，再將成功經(jīng)驗推廣到湄公河流域的其他國家。在水外交工作的實施中，要因地制宜，項目規(guī)模要充分適應當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。中國的非政府組織應以適當?shù)男问絽⑴c到水外交之中，應從建立國際非政府組織入手，重點關注與民生息息相關的水利基礎設施項目，比如清潔飲用水入戶，這樣的項目投資不大，但往往會收到良好的社會效果。非政府組織形式靈活，能夠?qū)φ畬用娴墓ぷ饔兴a充和升華。通過這樣細致入微的工作，中國幫扶流域國家提升治理效果與能力的方式能更加深入人心。在智庫工作方面，水外交是跨學科的研究領域，應當建設一批包括水利科學、電力、材料學、地理學、經(jīng)濟、國際關系等相關人才的協(xié)同創(chuàng)新智庫，與流域各國進行學術交流，并在國民教育體系內(nèi)加緊設立相關復合型學科，進一步加強培訓湄公河國家水利建設相關人才，以服務于全流域一體化的跨境水資源治理。

(四)重視公共外交作用

中國在未來開展水外交時，應注重話語權建設的重要性，積極運用公共外交的交流方式。對于中國媒體而言，應當準確、及時報道中國在瀾湄水資源合作中的積極成果，傳播運用的語言要包括湄公河國家語言以及英語等國際通行語言，而且要聯(lián)合當?shù)孛襟w進行報道，這樣更能以當?shù)孛癖娍山邮艿姆绞竭_到傳播效果。媒體在進行報道時，要關注專題、受眾對象，進行長期報道，并充分運用網(wǎng)絡傳播方式便捷的特點，在網(wǎng)站、手機等平臺上增加傳播渠道。湄公河當?shù)貒颐癖姷姆答佭€需得到重視，要建立起接收信息反饋的渠道。瀾湄國家媒體間的交流也需要繼續(xù)提升。另外，公眾在水資源合作中也承擔著公共外交角色。水資源合作文化也是需要傳承和發(fā)揚的，瀾湄各國可以通過共同舉辦活動，分享各國關于水資源文化、保護的創(chuàng)新方式，可以將水資源文化旅游作為一項重要的活動安排。

(五)遵循可持續(xù)發(fā)展原則

責任、參與度和透明度對于可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)都是至關重要的。國內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展以及因發(fā)展而帶來對外部世界的依賴，對于可持續(xù)發(fā)展存在重要的影響，管控經(jīng)濟依賴所帶來的政治獨立性降低，以及確保中小國家政治穩(wěn)定對于可持續(xù)安全十分重要。[26](P85)瀾湄國家在可持續(xù)發(fā)展等方面的合作體現(xiàn)了包容性、透明性。瀾湄流域的生物多樣性需要重點保護，在進行水電站建設的同時，中國要特別注重生態(tài)環(huán)境保護，例如規(guī)劃魚類等水生生物洄游路徑，在建設過程中需要多學科專家的共同參與，注重流域國家的共同發(fā)展。中國在開展水外交的同時，應當對流域電網(wǎng)的整合進行可行性調(diào)研，并與東盟進行合作，推動次區(qū)域電網(wǎng)的標準制定以及電網(wǎng)規(guī)劃和建設。

按照習近平新時代中國特色社會主義外交思想的部署，要堅持以維護世界和平、促進共同發(fā)展為宗旨推動構建人類命運共同體；要做好周邊外交工作，推動周邊環(huán)境更加友好、更加有利。[27]發(fā)展中國家間需要相互幫扶，共同支持彼此開展合作治理，促進可持續(xù)發(fā)展。瀾湄水資源合作是中國開展水外交工作的重點領域，也是推進中國周邊地區(qū)和平與發(fā)展的關鍵所在，為增進中國與湄公河國家的國際合作提供了議題平臺。在具體落實中，中國的水外交需要對接好國內(nèi)外水資源治理，發(fā)展與環(huán)保的關系需要得到平衡，需要特別重視創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，以人類命運共同體建設為最終目標，落實全球發(fā)展倡議，實現(xiàn)共同發(fā)展。