莊炯梅

(常州大學 馬克思主義學院，江蘇 常州 213164)

高等教育競爭在當下國內(nèi)乃至世界各國各地區(qū)之間越來越突出，實現(xiàn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展迫切要求提升高校治理現(xiàn)代化水平。近些年來，高校行政官員腐敗案件時有發(fā)生，教師和學生起訴學校的司法訴訟案件也有所增加，推進新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行的法治化問題，已然成為解決諸多困擾問題的實踐路向。正如昂格爾所言，“法治，是自由主義社會對于權(quán)力和自由問題最明確的回答?！盵1]基于此，本文從主體認知、制度落實和責任關(guān)聯(lián)三個方面探尋新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的現(xiàn)實困境和實現(xiàn)路徑，以期匯聚更多社會共識，不斷促進新時代我國高校的高質(zhì)量發(fā)展。

一、新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的主旨詮釋

(一)新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的內(nèi)涵

基于學界共識，高校內(nèi)部權(quán)力可以區(qū)分為政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，此四項權(quán)力運行法治化是指，其在明確的規(guī)范體系中得到確立各自邊界及其運行程序，且運行符合高等教育法治精神要求和責任承擔。研究高校內(nèi)部權(quán)力運行的法治化問題可以在外在視角和內(nèi)部視角兩個維度予以展開，前者主要關(guān)聯(lián)相關(guān)糾紛解決的司法訴訟，并在高等教育的法律規(guī)范完善方面關(guān)注高校權(quán)力運行的正當性，后者主要關(guān)聯(lián)相關(guān)內(nèi)部績效考核，并在不同高校的相關(guān)比較過程中關(guān)注高校權(quán)力運行的合理性。當然，兩個視角也有交叉的情況，如各高校之間的相關(guān)要素比較排名過程中所涉及的高校內(nèi)部治理效果。本文主要在內(nèi)部視角考量法治化問題，以期從一般性上為高校內(nèi)部權(quán)力運行探尋實踐路向，也就是說高校內(nèi)部權(quán)力運行是在其內(nèi)部治理的邏輯中實現(xiàn)規(guī)范化和程序化，即法治化的命題。外在的行政權(quán)力以及相關(guān)要素對高校內(nèi)部權(quán)力運行具有一定的影響，甚至在某些方面還可能具有決定性，但是遵循高等教育規(guī)律和結(jié)合各所高校實際情況，討論高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的一般性和普遍性問題，則更具現(xiàn)實意義和實踐價值。

(二)新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的意義

新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的意義，可以在教育功能、治理能力、救濟權(quán)利三個維度進行詮釋。首先，新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化是促進高校教育功能實現(xiàn)之需。新時代高校承載高等教育功能表現(xiàn)在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作五個方面，不同高校在五大功能的復(fù)合性上具有一定差異，且五大功能本身在高校具體發(fā)展過程中也具有鮮明的差異。高校的內(nèi)部資源有限，故五大功能在不同高校內(nèi)部資源分配應(yīng)該是有區(qū)別的，同時五大功能對于資源需要方面也具有差異性，不同高校根據(jù)各自的校情相應(yīng)也會有差別，故而，高校內(nèi)部權(quán)力運行遵循法治邏輯即是處理這些差異性資源分配上的應(yīng)然要求。其次，新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化是提升高校治理能力現(xiàn)代化之需。高校之間的競爭已經(jīng)使得它們在各自發(fā)展階段目標上探尋符合自身的實踐路向，然而，處理高校內(nèi)部四大權(quán)力的關(guān)系方面唯有堅持法治化運行邏輯。高校內(nèi)部權(quán)力有兩個層次區(qū)分，校級和二級學院層面，校級層面主要包括校黨委領(lǐng)導下的政治權(quán)力和校行政直接管理的職能部門的行政權(quán)力，校學術(shù)委員會的學術(shù)權(quán)力，校工會和校學生團體組織的民主權(quán)力，二級學院層面即是黨委(黨總支)領(lǐng)導下的政治權(quán)力和院行政及其管理的系所的行政權(quán)力，院學術(shù)委員會的學術(shù)權(quán)力，院工會和院學生團體組織的民主權(quán)力。高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化是提升治理能力現(xiàn)代化，也就是說四項權(quán)力無論在校級層面還是二級學院層面，需要遵循法治邏輯和教育發(fā)展規(guī)律并得到所有參與主體的共識支持?！爱敶髮W師生的基本價值觀念與高等教育發(fā)展方向、大學治理目標和自身利益訴求相一致時，大學內(nèi)部權(quán)力科學配置、協(xié)調(diào)運行和民主監(jiān)督的成效就會顯著提升。反之，就會影響到大學內(nèi)部治理的效率和效益?！盵2]最后，新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化是新時代社會主要矛盾化解之需。新時代社會矛盾在高等教育和高校發(fā)展的實踐邏輯上已然通俗表現(xiàn)為高等教育發(fā)展過程中如何實現(xiàn)教育的公平以及相關(guān)糾紛解決的透明化程序化問題，而解決糾紛的正當化和程序化，當然唯有不斷堅持高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的實踐路向。無論從互聯(lián)網(wǎng)的高科技發(fā)展在程序化方面對于高校內(nèi)部四大權(quán)力運行的透明度要求，還是高校各項發(fā)展指標的量化比對的顯示度期待，都還原為高校如何解決不同主體間發(fā)生糾紛的基本命題?！爸挥型ㄟ^權(quán)力行使的信息公開、陽光運行，才能維護權(quán)力委托者對公共事務(wù)決策過程的知情權(quán)，進而確保民主監(jiān)督路徑的通暢?！盵3]總而言之，無論從高等教育高質(zhì)量發(fā)展和高校治理能力持續(xù)提升，還是多元主體權(quán)利糾紛順利解決，新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行遵循法治化邏輯是當然選擇和實踐必需。

二、新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的現(xiàn)實困境

承載著新時代高等教育高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)的我國高校，在回答如何辦好人民滿意的高等教育的根本問題上，需要不斷改進內(nèi)部治理體系及提升治理能力現(xiàn)代化，其中高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化屬于必然選項，故而需要梳理和分析其法治化遭遇的實踐困境。遵循權(quán)力運行法治化內(nèi)生規(guī)律，考察新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的實踐困境可以在主體認知、制度落實和責任關(guān)聯(lián)三個維度進行展開。

(一)高校各類權(quán)力的主體認知與運行偏差是制約其法治化的首要困境

新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化得以踐行展開的起點來自于四項權(quán)力的主體認知，如何達致共識卻受到認知來源依賴的制約以至于運行發(fā)生偏差，使得高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化遭遇開始端的困境，即首要困境，可以從四項權(quán)力的主體認知來源依賴及運行偏差進行分析。

新時代高校的政治權(quán)力表征為校黨委領(lǐng)導下各級黨委(黨總支)的權(quán)力，這也是我國社會主義高校的特色所在，共識認知來源依賴于高校傳統(tǒng)中在意識形態(tài)方面進行詮釋高校政治權(quán)力屬于各級黨委發(fā)揮的權(quán)力所在?；诖朔N共識認知來源依賴，高校的各級黨委，尤其院級黨委(黨總支)主要在學生的意識形態(tài)工作上展示政治權(quán)力的運行，而在教職工的意識形態(tài)方面卻明顯不足，也主要是課堂教學道德秩序的“師德一票否決”制度的常識性要求。高校各級黨委的權(quán)力在政治權(quán)力上的認知共識該當屬于高校辦學方向和發(fā)展規(guī)劃設(shè)計的高層次權(quán)威性權(quán)力，這也是此項權(quán)力的時代擔當與責任所在，其運行實踐不能僅僅局限于意識形態(tài)上的一般性與常識性要求，唯有解決此種困境才是其法治化的邏輯起點。

新時代高校的行政權(quán)力表征為校行政領(lǐng)導下各級職能部門和二級學院行政的權(quán)力，這也是備受學界關(guān)注的高校內(nèi)部權(quán)力，共識認知來源于高校得以運行的充分展示的權(quán)力，甚至將其界定為高校所有權(quán)力的來源所在，其他權(quán)力都是對其負責，由其規(guī)范和考核等等?？赡芤彩腔谒袡?quán)力與其具有派生性的認知來源依賴，其運行實踐邏輯往往也確實屬于展示高校行政權(quán)力運行啟動閥門所在，尤其關(guān)于職能部門的行政權(quán)力似乎等同于高校教育權(quán)，二級學院與職能部門的行政權(quán)力之間關(guān)系也基本在這個邏輯中得以展開。行政權(quán)力認知來源依賴于新時代高校的功能價值已然發(fā)生激烈沖突，“我們必須以行使權(quán)力的結(jié)果來判斷權(quán)力行使是否正當”[4]，而首先職能部門行政權(quán)力的實踐邏輯運行較難在維護單向權(quán)威中自行確證正當性，同時其也無法回應(yīng)二級學院行政權(quán)力關(guān)涉高等教育規(guī)律追問與質(zhì)疑，即“誰是高校真正的主人”。

新時代高校的學術(shù)權(quán)力表征為校學術(shù)委員會和二級學院學術(shù)委員會的權(quán)力，這也是備受學界關(guān)注的高校內(nèi)部權(quán)力，共識認知來源于高等教育內(nèi)生規(guī)律所期待的獨立性專業(yè)權(quán)力，甚至被認為高校區(qū)別于其他社會組織的不二標識，“學術(shù)的歸學術(shù)，行政的歸行政”的表達即是明證。無論是在溯源世界各所大學的發(fā)展歷程，還是探尋我國高校的歷史進展，認知共識來源主要在高校作為知識和智慧關(guān)聯(lián)的場域中學術(shù)權(quán)力的獨立性與權(quán)威性，然而，實踐運行邏輯卻較為尷尬，“學術(shù)權(quán)力的弱化，甚至某些高校處于缺位的狀態(tài)，究其原因是雖然賦予學術(shù)人員一定的學術(shù)組織，但是并沒有賦予其有效執(zhí)行的力度及載體，說明在大學內(nèi)部權(quán)力運行的過程中存在著不成熟的運行機制?！盵5]如何定性哪些事項屬于學術(shù)權(quán)力的范圍和領(lǐng)域似乎離不開行政權(quán)力的單維向度的判斷與界定，起始端的問題在處理端也同樣存在困境，即學術(shù)權(quán)力發(fā)揮的地方似乎還需要行政權(quán)力予以落實才會具有實踐效果。新時代高校的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的同一性問題在實踐邏輯上存在“學而優(yōu)則仕”與“仕而優(yōu)則學”相互關(guān)聯(lián)是較難在獨立性上判定權(quán)威的來源問題。

新時代高校的民主權(quán)力表征為校和二級學院的工會及學生會所組織下的教職工大會和學生代表大會的權(quán)力，學界也有表達為監(jiān)督權(quán)力，共識認知來源于現(xiàn)代大學辦學自主權(quán)主張和全體教職工和在校大學生的主體性權(quán)力回應(yīng)。無論從高校的功能價值在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作五個方面的實現(xiàn)依賴主體是全體教職工和大學生，還是從考評檢測高校社會知名度、發(fā)展期待值、社會貢獻率等的指標顯示依賴主體也是他們，似乎共識認知的來源依賴理由證成較為自然得出民主權(quán)力的真理性判斷，然而在實踐運行邏輯上卻頗為黯淡，這種主體性權(quán)力并未得到有效制度予以保障實現(xiàn)，甚至可以說主體認知也僅僅停留在認知層面，實踐運行嚴重缺失頗為常態(tài)。民主權(quán)力的監(jiān)督屬性在現(xiàn)實高校發(fā)展過程中往往理想化色彩過濃而實踐能力明顯不足的反差使得無法達致應(yīng)有效果，欠缺有效參與機制和主體性責任不明朗是其較難發(fā)揮監(jiān)督功能的主要原因。

(二)高校各類權(quán)力的制度制定與執(zhí)行折扣是制約其法治化的關(guān)鍵困境

習近平總書記主持中共十九屆中央政治局第十七次集體學習時指出:“‘縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政?！贫鹊纳υ谟趫?zhí)行?！盵6]新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化得以踐行展開的具體過程來自于規(guī)范四項權(quán)力制度制定的主體參與程度與事項落實，而具體實踐使得高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化遭遇過程執(zhí)行力嚴重不足的困境，即關(guān)鍵困境，可以從高校四項權(quán)力運行予以規(guī)范的制度制定與執(zhí)行折扣維度進行分析。

新時代高校規(guī)范政治權(quán)力運行的制度制定主體是校黨委和二級單位的黨委(黨總支)，相關(guān)具體制度是以其名義或者聯(lián)合校行政下達的規(guī)范性文件，主要屬于在宏觀維度規(guī)劃學校發(fā)展目標任務(wù)的一系列制度建設(shè)內(nèi)容，展示政治權(quán)力的規(guī)章制度有校黨委領(lǐng)導下發(fā)布的最新黨代會決議、校級和二級單位干部選任及考核制度、關(guān)于校意識形態(tài)工作安排和校黨委領(lǐng)導下校紀委的巡查工作安排等等。高校政治權(quán)力出臺的各種規(guī)范性文件以黨委名義下達，制定過程往往會充分聽取基層黨組織和各位黨員的意見，也會召集黨外人士和基層群眾協(xié)商并聽取建議，在程序上民主性得到較為全面充分的體現(xiàn)?？赡茉从谡螜?quán)力的相關(guān)制度過于宏觀抽象，加之其運行過程中自上而下的單向性，制度的執(zhí)行內(nèi)部閉環(huán)導致折扣困境極為明顯，其中以“文件執(zhí)行文件，會議執(zhí)行會議”現(xiàn)象較為普遍，也是備受詬病之處。

新時代高校規(guī)范行政權(quán)力運行的制度制定主體是校行政、職能部門和二級單位的行政，相關(guān)具體制度也就是以其名義或者聯(lián)合各級黨委(黨總支)下達的規(guī)范性文件，也是高校的規(guī)范性文件主要內(nèi)容和組成部分，甚至可以說都有行政權(quán)力運行的身影或者痕跡。新時代高校的五項功能實現(xiàn)所需要的規(guī)章制度是組成行政權(quán)力運行的重要內(nèi)容，與高校本身的事業(yè)單位屬性相關(guān)聯(lián)，行政權(quán)力在所有權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于重要位置，是承接政治權(quán)力執(zhí)行各級黨委領(lǐng)導下的主體責任所在，“校黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的表述詮釋出行政權(quán)力在具體規(guī)章制度內(nèi)容上的全貌?；跈?quán)力結(jié)構(gòu)的中心位置的緣由，新時代高校行政權(quán)力所依托的規(guī)章制度是其運行的考核評估依據(jù)，雖然其執(zhí)行情況發(fā)生折扣是較難具體衡量的方面，然而，其執(zhí)行折扣現(xiàn)象卻是所有主體確定的普遍性感知，因為無論在橫向比較還是縱向比較，大家都會對于負責高校發(fā)展目標任務(wù)實現(xiàn)的行政權(quán)力提出更多批評甚至質(zhì)疑。

新時代高校規(guī)范學術(shù)權(quán)力運行的制度制定主體往往也是校行政、職能部門和二級單位的行政，相關(guān)具體制度也就是以其名義下達的規(guī)范性文件，制定過程中當然會有高校的教授們積極參與討論、建議甚至決策，尤其在學術(shù)性判斷方面充分尊重教授們的主張和建議。屬于學術(shù)權(quán)力決策范疇的高校事務(wù)性工作主要包括學生學位論文水平評判和學位授予，教師的職稱評定、相關(guān)學術(shù)論文水平評判和有關(guān)學術(shù)稱號評選等，高校內(nèi)部學術(shù)類獎項、課題申報和其他相關(guān)學術(shù)性活動舉辦等，圍繞上述學術(shù)性活動的規(guī)章制度的制定過程往往高校都會邀請校外專家參與討論和決策，進一步體現(xiàn)出學術(shù)權(quán)力的獨立性與權(quán)威性。高校學術(shù)權(quán)力相關(guān)的規(guī)章制度的執(zhí)行效果相對而言并沒有學界所擔心和質(zhì)疑的情況高頻發(fā)生，基本運行過程較為平穩(wěn)順暢，也就是說因由政治權(quán)力和行政權(quán)力共同主導下的學術(shù)性活動屬于內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中程序性規(guī)范制度，即使發(fā)生學生或者教師起訴高校的糾紛事項屬于學術(shù)性問題，被告往往也是高校行政權(quán)，行政權(quán)又會基于該項事務(wù)屬于學術(shù)權(quán)力的決策范圍而啟動免責于學術(shù)事項的程序性決策機制。實踐中遇到的問題其實是學術(shù)權(quán)力運行的一般性程序性制度較為易于得到重視，然而，在新時代高校高質(zhì)量發(fā)展過程中期待學術(shù)權(quán)力發(fā)揮主動性和積極性的制度建設(shè)較難出臺和運行效果較難令人滿意，這才是其真正面臨的困境所在。

新時代高校規(guī)范民主權(quán)力運行的制度制定主體往往也是校黨委和行政以及職能部門和二級單位的黨委(黨支部)和行政，其中校工會和學生會組織也是具體執(zhí)行性規(guī)章制度的制定主體，相關(guān)具體制度也就是以各自名義下達的規(guī)范性文件，制定過程中當然會有高校的教職工和大學生積極參與討論、建議。新時代高校民主權(quán)力運行依據(jù)的規(guī)章制度主要是關(guān)于教職工代表大會和學生代表大會的會議程序性安排方面的規(guī)定，其他則是相關(guān)規(guī)定中強調(diào)高校重大事項的決策過程必須經(jīng)由教職工和大學生的民主協(xié)商，要求接受民主監(jiān)督是必經(jīng)程序。而“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵7]高校民主權(quán)力運行實踐應(yīng)該說程序性安排較為充分具體，但是實際效果并不能得到教職工和學生的滿意，批評聲音一直存在，這本身與該項權(quán)力的特征密切相關(guān)，同時也確實沒有為民主權(quán)力的運行實踐建立針對性強的科學規(guī)范的規(guī)章制度分不開。

(三)高校各類權(quán)力的責任關(guān)聯(lián)與考核虛化是制約其法治化的突出困境

新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化得以踐行落實的具體效果來自于規(guī)范四項權(quán)力主體責任區(qū)分與績效考核，而具體實踐使得高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化遭遇歸責不明與考核虛化的突出困境。如何走出這一困境，可以從高校四項權(quán)力責任歸責與績效考核維度進行分析。

新時代高校政治權(quán)力居于領(lǐng)導地位，確保高校辦學發(fā)展的方向正確，且關(guān)涉為我國社會主義事業(yè)培養(yǎng)建設(shè)者和接班人的主陣地問題，故而其責任擔當居于之首也就不難理解，高校所有權(quán)力都要在其領(lǐng)導下得以運行發(fā)揮功能價值。凡是權(quán)力都要接受責任歸責的規(guī)范制約，新時代高校政治權(quán)力的責任區(qū)分屬于全面整體性歸責類型，校黨委和二級單位黨委(黨總支)是高校各項事業(yè)發(fā)展的承擔責任主體，同時與行政權(quán)力一體承擔，即“黨政同責”。新時代高校政治權(quán)力的責任意識在權(quán)力運行的實踐過程中較為積極主動，但是其實際效果與績效考核相去甚遠，創(chuàng)新與改革動力不足。

新時代高校行政權(quán)力居于權(quán)威地位，確保高校各項事業(yè)的高效執(zhí)行，且直接關(guān)涉高校五項功能的實現(xiàn)。在“辦學規(guī)模、辦學層次與辦學空間擴張與競爭過程中，高校內(nèi)部組織高度科層化，行政權(quán)力不斷自我強化。”[8]高校的人財物等具體事項都與行政權(quán)力密切關(guān)聯(lián)，屬于需要對上對下的責任承擔主體。高校的行政權(quán)力由代表校級的職能部門和代表下級的二級學院行政行使，兩者行政權(quán)力的上下級關(guān)系在績效考核過程中表現(xiàn)出單向性歸責邏輯。當然，校級整體行政還要接受國家相應(yīng)級別的教育行政部門領(lǐng)導，屬于外部行政權(quán)力關(guān)系，本文不作分析?？梢哉f高校的行政權(quán)力的責任區(qū)分與績效考核具有主導高校所有權(quán)力的決定性，與各級黨委(黨總支)的政治權(quán)力一起共同發(fā)揮作用，此種績效考核虛化主要表現(xiàn)為自我確定目標再進行自我考核，最后自我歸責，即使發(fā)生考核等次差異往往也只是“換一換領(lǐng)導”和“領(lǐng)導換一換”而已，對于解決實質(zhì)歸責問題意義不大，往往是制約新時代高校發(fā)展的問題癥結(jié)所在，其法治化運行邏輯任務(wù)迫切緣由也就在于此。

新時代高校學術(shù)權(quán)力居于獨立地位，確保高校學術(shù)類事項評判的客觀中立，且直接關(guān)涉高校學術(shù)影響力和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升，委員會制度在權(quán)力歸責的實踐邏輯中體現(xiàn)出程序化和集體性特征，與行政權(quán)力的歸責原理具有鮮明的差異?！案咝Ｊ菍W術(shù)性組織，是學術(shù)知識創(chuàng)造、傳承和發(fā)揚的場所，而不應(yīng)是政府的行政附庸機構(gòu)，因此，學術(shù)性始終是高校的第一或本質(zhì)屬性?！盵9]學術(shù)類事項在高校高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃上尤為受到重視，其依托的責任主體是各位教授和研究員，由于學科差異化較大，不同學科的教授們?nèi)绾卧诟魉咝５玫絻?yōu)先發(fā)展也受到各種因素的影響，所以學術(shù)委員會成為集體負責的歸責決策主體。新時代高校在學術(shù)權(quán)力的歸責問題基本都是在程序上予以免責考量，本身相關(guān)學術(shù)類事項的最終決定還是行政權(quán)力的責任承擔，學術(shù)權(quán)力的責任歸責機制與權(quán)力的一般邏輯具有較為鮮明的差異屬性，雖然學界經(jīng)常將其與行政權(quán)力對立起來進行分析，其實在責任擔當方面兩者具有一致性。

新時代高校民主權(quán)力居于監(jiān)督地位，確保高校各種重要事項的充分參與，且直接關(guān)涉高校整體向心力和高校民主決策文化建設(shè)，代表會議制度在權(quán)力歸責的實踐邏輯中體現(xiàn)出程序化和集體性特征，與其他三項權(quán)力的歸責原理具有鮮明的差異?，F(xiàn)代大學的民主決策機制一直處于不斷創(chuàng)新和改革的實踐探索中，如何解決此種權(quán)力的歸責問題卻較少提及，主體性問題在新時代高校的發(fā)展過程中似乎無需追問，無論從主體的人數(shù)還是高校運行實踐，都表現(xiàn)出民主權(quán)力的監(jiān)督效應(yīng)，尤其隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和開放式監(jiān)督途徑為此項權(quán)力確保有效途徑。對于新時代高校民主權(quán)力的績效考核并沒有直接制度予以規(guī)范，但是大多數(shù)高校在此問題上主要通過每次代表大會的召開來明確其正常運行，相關(guān)會議議題基本都會高票通過，程序參與意義遠遠大于民主監(jiān)督意義，其中困境往往表現(xiàn)在單個教職工或者學生的來信民主監(jiān)督與代表大會的集體性民主監(jiān)督不相對應(yīng)，甚至前者更加易于受到關(guān)注和偏好。

三、新時代高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化的實踐路徑

新時代我國高校高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)艱巨，國內(nèi)外競爭激烈已然讓各種矛盾沖突會成為常態(tài)化狀況，為解決面臨的種種問題，唯有堅持高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化實踐路徑，并不斷整合資源和激發(fā)多方主體的內(nèi)在動力，可以從提升認知、完善規(guī)范和劃分責任三個方面進行探尋。

首先，新時代高校內(nèi)部四項權(quán)力都要不斷提升主體自身認知的區(qū)分度與前瞻性。正如前文所述高校四項權(quán)力具有較為鮮明的差異性特質(zhì)，強勢地位的政治權(quán)力和行政權(quán)力與獨立地位的學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，不能按照權(quán)力一般屬性對它們進行法治化規(guī)制，需要有較為清晰的區(qū)分度上的認知判斷，尤其四項權(quán)力的主體自身需要不斷提升此方面的認知水平?！罢螜?quán)力和行政權(quán)力都發(fā)展了從高校最底層到最高層的權(quán)力系統(tǒng)，但學術(shù)權(quán)力和其他利益群體權(quán)力沒能發(fā)展出達到高校內(nèi)部頂層的權(quán)力系統(tǒng)，其權(quán)力在名義上是獨立的，但由于沒有掌握學校的價值導向、資源分配與人事聘任等核心權(quán)力，而受到來自政治權(quán)力和行政權(quán)力系統(tǒng)的雙向制約?！盵10]政治權(quán)力的各級黨委(黨總支)和校級職能部門以及二級學院行政是不斷提升認知區(qū)分度的關(guān)鍵主體，高校的高質(zhì)量發(fā)展的發(fā)動機功能需要有更高層次的追求與期待，學術(shù)委員會和各級校工會以及學生會也需要在高校高質(zhì)量發(fā)展的一致性目標上認知各自權(quán)力運行的實踐路向，不能為了獨立和監(jiān)督而簡單化為認知自身權(quán)力屬性。至于前瞻性似乎較為容易理解，認為是指向?qū)崿F(xiàn)高校發(fā)展目標任務(wù)需要四項權(quán)力主體在認知水平上具有超前性，當然有此方面的意涵，然而，這里討論的前瞻性主要是從四項權(quán)力的綜合性發(fā)揮功能價值維度考量，前瞻性需要重點強調(diào)在認知方面如何實現(xiàn)提升的問題。前瞻性在四項權(quán)力運行實踐過程中關(guān)涉到充分尊重各自權(quán)力區(qū)分度基礎(chǔ)上得到實現(xiàn)，尤其在尊重學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的前瞻性要求上予以重點關(guān)注，因為高校的高質(zhì)量發(fā)展依賴的主要力量是教授和廣大教職工以及全體大學生，當然他們自身也要有提升前瞻性的意識和行動。綜合而言，不斷提升認知可以在新時代高校不同發(fā)展階段性目標任務(wù)上動員大家系統(tǒng)學習的相關(guān)主題活動中予以制度保障，讓不同主體能夠通過充分參與和溝通明確新時代高校命運共同體的一致性訴求。

其次，新時代高校內(nèi)部四項權(quán)力都要持續(xù)增強權(quán)力運行規(guī)范的參與度與科學性。高校內(nèi)部權(quán)力運行的法治化路徑中制度建設(shè)一直得到重視，因為“制度管根本、管長遠，一旦制度體系出現(xiàn)問題，必然導致對權(quán)力運行的有效制約性不足，對權(quán)力監(jiān)督的整體功能性不強。”[11]正如前文分析的，實踐中往往在制度的執(zhí)行落實上折扣突出，其中緣由是多方面的，該類問題也是法治化本身的內(nèi)在困境所在，或者說制度的執(zhí)行本身就存在一個悖論性命題，也是法治和人治的理論之爭所在。制度建設(shè)在民主性上要求體現(xiàn)廣泛的參與度，如何實現(xiàn)參與度的真實性與充分性是困擾實踐決策部門的現(xiàn)實問題，在一般程序規(guī)范的安排上確保教職工和大學生的全覆蓋，尤其在時間方面需要給出大家有充分參與的機會，不能只是需要時就簡單化履行一下代表會議的程序，這樣即使有參與度的保障卻無真正治理與精力的付出，效果自然也就不可能達到預(yù)期。規(guī)范高校內(nèi)部四項權(quán)力運行的制度在科學性上是普遍性欠缺的地方，甚至全國高校在此方面的制度內(nèi)容基本相似和雷同，不同層次的高校本來是應(yīng)該有差異的，高質(zhì)量發(fā)展目標任務(wù)不同也就決定著其制度建設(shè)在科學性上需要體現(xiàn)決策部門的認知和意志。增強其科學性需要強調(diào)的是各高校要結(jié)合自身實際制定符合高等教育規(guī)律的高質(zhì)量發(fā)展目標任務(wù)，在這個實踐邏輯中為內(nèi)部權(quán)力運行制定規(guī)章制度，不能“要求普通人具有運動健將一樣的水平”。另外，高校五項功能在不同高校有著不同側(cè)重，所以其內(nèi)部四項權(quán)力運行規(guī)范在此方面當然也要有著鮮明的差別。

最后，新時代高校內(nèi)部四項權(quán)力都要明確劃分各自權(quán)力責任的匹配度與反饋性。權(quán)力與責任是分析法治化運行高校內(nèi)部權(quán)力的一對學理范疇，然而新時代高校內(nèi)部的四項權(quán)力在責任歸責上表現(xiàn)出需要明確其匹配度的深層次問題，匹配度是決定四項權(quán)力能否真正發(fā)揮功能價值的核心要素。明確劃分新時代高校內(nèi)部四項權(quán)力責任的匹配度，可以學習行政機關(guān)改革中的“放管服”措施，權(quán)力重在“放”和“服”，輕在“管”，意思是“權(quán)力”的內(nèi)涵要突出為具體發(fā)展事項上的下放給基層并提供服務(wù)，不能一個簡單化的“管”而結(jié)束。另外，匹配度當然也要強調(diào)責任追究問題，負責人的崗位交流和升遷要常態(tài)化，這既是責任承擔的必然要求和權(quán)力責任機制的組成部分，更是檢驗?zāi)芰λ降闹匾獧C制，提升治理能力現(xiàn)代化唯有在實踐中才能得到實現(xiàn)。正如前文所分析的績效考核往往效果不夠理想，其中緣由主要就是缺乏“反饋性”的實踐機制，內(nèi)部考核內(nèi)部消化是不可能觸及權(quán)力運行機理的法治內(nèi)核，無法生成自我痊愈的信息處理機制?！胺答佇浴笔侵感聲r代高校內(nèi)部四項權(quán)力的責任劃分在各自主體間達致具有有效相互溝通交流的反饋機制，不是粗線條的單向政治權(quán)力與行政權(quán)力包辦和學術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力自說自話運行，而是應(yīng)“將縱向?qū)用嫘?、院、系與橫向?qū)用娴牟?處)機構(gòu)與師生等主體的權(quán)力配置相結(jié)合，實現(xiàn)內(nèi)部治理的分權(quán)下放與監(jiān)督?！盵12]高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的制定和落實過程需要依賴全體教職工和大學生作出自己應(yīng)有的貢獻才會具有實踐意義，這也是由新時代高校的主體性責任決定的，切不可本末倒置。此外，還需不斷持續(xù)加大高校主人翁文化的宣傳教育工作。