黃彥飛

（拉薩市經(jīng)濟(jì)和信息化局，西藏 拉薩 850000）

拉薩市因獨特的歷史、地理環(huán)境等因素影響，信息化建設(shè)起步較晚，發(fā)展相對滯后。進(jìn)入十四五階段以來，拉薩市越來越重視信息化建設(shè)，已建各類關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要信息系統(tǒng)。全市社會治理、城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政務(wù)服務(wù)和民生保障等方面發(fā)揮著越來越重要的基礎(chǔ)支撐作用，智慧城市建設(shè)走上快車道。與此同時，信息化系統(tǒng)中超職能建設(shè)、建而不用、信息共享不充分、重建設(shè)輕運維、信息安全防護(hù)手段落后等問題日益突出，已成為影響和制約信息化建設(shè)進(jìn)一步躍升的主要阻礙瓶頸。因此，拉薩市著眼于信息化建設(shè)全局，2019 年成立拉薩市經(jīng)濟(jì)和信息化局（簡稱“拉薩市經(jīng)信局”），作為拉薩市信息化行業(yè)主管部門。本著統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求、集約化運維各類關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要信息系統(tǒng)，構(gòu)建科學(xué)高效信息化建設(shè)管理機(jī)制的目的，拉薩市經(jīng)信局借鑒北京等先進(jìn)省市經(jīng)驗，結(jié)合自身實際，構(gòu)建了信息化項目前置技術(shù)評審機(jī)制，明確各類政府投資信息化項目均需通過前置技術(shù)評審，之后財政部門方可安排預(yù)算資金。

1 信息化項目建設(shè)特點

信息化是指培育、發(fā)展以智能化工具為代表的新的生產(chǎn)力并使之造福于社會的歷史過程［1］，信息化項目是為實現(xiàn)該過程的具體手段。相比傳統(tǒng)工程項目，如交通、工廠等基建項目，其有鮮明特點［2］。

1.1 技術(shù)密集型，過程復(fù)雜

信息化項目屬于技術(shù)密集型，且其依賴的技術(shù)、實現(xiàn)手段更新迭代快。雖然國內(nèi)外各種信息化項目都已有不少實踐成果，但暫未形成成熟的工程規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，尤其軟件類項目。項目設(shè)計、實施、驗收、績效等各個環(huán)節(jié)，高度依賴實施人員的水平經(jīng)驗，對成功實施項目造成不小挑戰(zhàn)。

1.2 以無形的智力產(chǎn)品為核心輸出

信息化項目核心輸出主要為一個無形的系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)工作流程優(yōu)化、提高效率。項目實施過程中，無法對項目效果進(jìn)行評估，現(xiàn)有的測試手段無法覆蓋全部需求，對質(zhì)量控制、過程控制提出更高要求。項目完成后，通過實際使用才能逐漸暴露潛在問題，因此項目的運維水平，完善的后評價制度，影響著項目能否達(dá)到預(yù)期。

1.3 人為因素影響大，協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多

信息化項目目標(biāo)是優(yōu)化原有業(yè)務(wù)流程，減輕工作量，獲得使用人員的認(rèn)同與支持十分重要。項目全生命周期的每個階段，包括前期設(shè)計的需求分析，實施過程中的代碼編寫，后期運行維護(hù)等，都需要項目設(shè)計單位、建設(shè)單位、使用單位等多單位、多部門、多角色人員的緊密配合，充分溝通，明確項目功能需求、實現(xiàn)手段、預(yù)期效果等，需要科學(xué)高效的項目管理。全過程中任一人員未達(dá)到工作預(yù)期，都會對整個項目造成嚴(yán)重影響。信息化系統(tǒng)建成后能否被使用人員接受和使用，是衡量項目成功與否的關(guān)鍵。

以上特點表明信息化項目建設(shè)涉及到技術(shù)支撐、項目管理、人員管理等多方面的協(xié)調(diào)配合，其是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，故扎實的項目前期工作就尤為重要。本文的前置技術(shù)評審就是從信息化行業(yè)主管部門的角度，對信息化項目的前期工作進(jìn)行論證，保證其質(zhì)量與水平。

2 技術(shù)評審工作中的常見問題

拉薩市作為西部偏遠(yuǎn)城市，信息化發(fā)展相對中東部城市還有差距，專業(yè)技術(shù)人才欠缺，大多職能部門不具備信息化專業(yè)能力，項目初期設(shè)計一般都由專業(yè)第三方完成。結(jié)合實際工作，主要有以下問題。

2.1 項目需求分析不到位

信息化是對原有工作業(yè)務(wù)的支撐，并不意味著通過信息化項目的建設(shè)，就能完成業(yè)務(wù)處理流程的再造。設(shè)計單位一定要根據(jù)實際業(yè)務(wù)需要，編寫需求分析，超出職能范圍的信息化項目，必然意味著資源的浪費。建設(shè)單位必須與設(shè)計單位充分溝通，明確項目建設(shè)邊界，確保相關(guān)功能與實際業(yè)務(wù)對應(yīng)，避免對設(shè)計工作不聞不問。

2.2 設(shè)計人員水平不足

很多設(shè)計人員缺乏組織編制經(jīng)驗和信息化建設(shè)思路，部分項目設(shè)計方案僅僅是羅列系統(tǒng)功能、缺項嚴(yán)重；升級項目與前期項目邊界不清；投資概算虛高、設(shè)備采購品牌傾向明顯；設(shè)計方案與實際建設(shè)需求脫節(jié)；修改過程緩慢，且無法到達(dá)專家預(yù)期等問題。這些設(shè)計方問題，在實踐中經(jīng)常導(dǎo)致方案的反復(fù)修改，最終拖延整個評審進(jìn)度。

2.3 項目評審過程中參與單位存在信息不對稱現(xiàn)象

技術(shù)評審活動的主要參與者有經(jīng)信局、項目建設(shè)單位、設(shè)計單位、專家組四方，經(jīng)常存在設(shè)計人員對專家意見理解不到位、建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)對評審進(jìn)展情況掌握不準(zhǔn)確、設(shè)計人員對建設(shè)單位匯報情況與實際不一致等問題。這些信息不對稱，會導(dǎo)致決策者無法準(zhǔn)確把握評審工作的主要矛盾，進(jìn)而出現(xiàn)“有力使不出”現(xiàn)象，導(dǎo)致工作效率低下。

3 技術(shù)評審流程及評審要點

信息化項目第一階段的設(shè)計文本根據(jù)投資規(guī)模與復(fù)雜程度，可以分為技術(shù)方案、可行性研究、初設(shè)代可研等類型。前置的技術(shù)評審，即對設(shè)計文本中的項目必要性、技術(shù)可行性、政策符合性、安全可靠性等方面進(jìn)行評估。北京市前置評審重點是統(tǒng)籌集約、共享開放、國產(chǎn)化、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)可行性和項目績效。拉薩市明確技術(shù)評審是指對信息化項目的必要性和設(shè)計方案的可行性、先進(jìn)性、合理性進(jìn)行技術(shù)論證，對項目是否符合全市信息化建設(shè)統(tǒng)籌要求進(jìn)行前置審查。開展前置技術(shù)評審的目的是從項目初期就加強(qiáng)其統(tǒng)籌規(guī)劃，使得本級各資金渠道的信息化項目都納入統(tǒng)一的科學(xué)管理，提高財政資金使用績效，促進(jìn)信息資源共享，避免重復(fù)建設(shè)。整個評審過程遵循獨立、公正、科學(xué)、可靠的原則。參與評審專家組成員的咨詢活動應(yīng)不受外來干擾，不偏不倚，公正的對項目進(jìn)行客觀的分析論證，并保證采用的標(biāo)準(zhǔn)，方法科學(xué)合理，評審結(jié)果符合實際。主要評審流程如下：

（1）項目申報函達(dá)。建設(shè)單位需提交技術(shù)審查項目文本紙質(zhì)版1份、電子版本1份（光盤形式）、評審委托函。委托函包括項目建設(shè)的主要內(nèi)容，與上級部門溝通情況，需明確不存在重復(fù)建設(shè)。

（2）形式審查。核實建設(shè)單位來函、設(shè)計文本是否齊全；建設(shè)主要內(nèi)容與拉薩市現(xiàn)有信息化項目是否有重復(fù)建設(shè)情況；檢查設(shè)計文本是否規(guī)范，包含必要性、可行性論證等基本內(nèi)容。

（3）專家預(yù)審。通過形式審查后，立即組織專家組對報送的文本進(jìn)行預(yù)審，建設(shè)單位需敦促設(shè)計人員根據(jù)專家意見對文本進(jìn)行修改，并明確修改時限。超出時限未提交修改文本的項目，將函達(dá)建設(shè)單位了解進(jìn)展情況。

（4）召開專家評審會。當(dāng)設(shè)計文本按照專家意見修改完善，或者三次預(yù)審后修改仍不到位，將組織專家現(xiàn)場評審，建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)及項目負(fù)責(zé)人參加會議，建設(shè)單位將對本次建設(shè)項目做簡要介紹，設(shè)計單位參與設(shè)計的負(fù)責(zé)人做現(xiàn)場匯報及答疑。

（5）根據(jù)專家組意見，起草評審報告，并最終函達(dá)建設(shè)單位評審結(jié)果。具體流程圖如下。

由圖1 可見，專家評審會對整個信息化項目技術(shù)論證工作起著核心作用。受限于高層次專業(yè)人才的不足，拉薩市經(jīng)信局無法獨立召開專家評審會，故通過購買服務(wù)的方式委托第三方聘請本地、北京、成都等地的專家開展評審活動。主要的評審要點有以下五點，見圖2。

圖1 技術(shù)評審流程圖

圖2 信息化項目技術(shù)評審主要內(nèi)容

（1）現(xiàn)狀及必要性。項目必要性分析，就是說明項目實施的理由，項目建成后帶來的作用和意義?？梢詮膬蓚€角度來論述，一是從國家的發(fā)展戰(zhàn)略、政策角度出發(fā)，說明其符合所在地市的發(fā)展規(guī)劃，滿足上位規(guī)范要求。二是從項目建設(shè)單位自身角度出發(fā)，分析現(xiàn)狀，調(diào)研現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程及存在的問題和不足，明確通過項目要達(dá)到的目的與效果，如：優(yōu)化政務(wù)流程，提高工作效率，具備較高的經(jīng)濟(jì)社會效益等。

（2）基礎(chǔ)環(huán)境、技術(shù)架構(gòu)設(shè)計及可行性?？尚行苑治?，就是論證在現(xiàn)有條件下，項目能夠順利實施，主要包括以下四個方面：①基礎(chǔ)環(huán)境可行性。主要包括網(wǎng)絡(luò)、電力、部署環(huán)境等因素。信息化系統(tǒng)要明確服務(wù)對象，明確系統(tǒng)部署的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境（互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)），現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境能否滿足業(yè)務(wù)需求。對涉及到有眾多戶外終端的信息化項目，如“雪亮”項目、物聯(lián)網(wǎng)項目等，戶外設(shè)備的取電、管溝線路、電費問題也是必須有針對性解決方案。同時必須明確信息化系統(tǒng)的部署環(huán)境，“上云”還是利用現(xiàn)有機(jī)房。②技術(shù)可行性。部分信息化項目涉及到多種網(wǎng)絡(luò)環(huán)境同時存在，不同的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，有不同的安全要求，最終影響整個系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)設(shè)計。其依賴的技術(shù)路線在先進(jìn)性、可靠性等方面能否滿足業(yè)務(wù)需求預(yù)期，先進(jìn)省市是否有成功先例。③組織可行性。建設(shè)單位是否明確組建項目領(lǐng)導(dǎo)小組，作為項目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、決策機(jī)構(gòu)，對建設(shè)項目建設(shè)過程中遇到的重大問題、難點問題做出決策；對項目建設(shè)各機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、管理；協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。④經(jīng)濟(jì)可行性。項目投資金額適中，且有明確的資金來源。

（3）功能設(shè)計與業(yè)務(wù)需求的一致性。信息化項目的目的是為了優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，而不是增加基層人員的工作負(fù)擔(dān)，因此項目的功能設(shè)計必須與業(yè)務(wù)相一致。要實現(xiàn)該目標(biāo)，設(shè)計單位必須開展充分的前期調(diào)研工作，統(tǒng)籌現(xiàn)有信息化系統(tǒng)，針對業(yè)務(wù)流程提出完整的解決方案，明確功能的數(shù)據(jù)流程圖，明確具體操作的責(zé)任人員。一方面功能需求不能超出項目使用單位的工作職責(zé)范圍，會造成投資浪費，相關(guān)功能必然會閑置。另一方面功能需求要覆蓋業(yè)務(wù)全流程，不完整的功能設(shè)計必然達(dá)不到項目預(yù)期，造成項目失敗。升級改造類項目需必須明確與前期項目的建設(shè)邊界，嚴(yán)禁模糊不清。

（4）符合政府政策要求?！秶艺?wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》（國辦發(fā)〔2019〕57 號）出臺后，很多省市都制定了本地區(qū)信息化項目建設(shè)相關(guān)政策要求，提出“系統(tǒng)上云”“三年免運維費”“安全可靠”“統(tǒng)一運維”等指導(dǎo)性要求，也提出“避免重復(fù)建設(shè)”“等保分保”“數(shù)據(jù)共享”等紅線。升級、改造類信息化項目，前期項目必須已完成驗收，且需提供審批單位的后評價報告。通過這些政策，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐男畔⒒椖拷ㄔO(shè)，實現(xiàn)本地區(qū)信息化項目的統(tǒng)籌規(guī)劃，保證財政資金使用績效。因此編制設(shè)計方案過程中必須遵守相關(guān)規(guī)定和要求。

（5）軟硬件規(guī)模及預(yù)算合理性。根據(jù)實際業(yè)務(wù)需求，分析軟件系統(tǒng)包含的功能模塊。西藏地區(qū)原則上不再支持業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件的原始開發(fā)［3］。信息化項目中軟件系統(tǒng)開發(fā)的主要方式是基于成品軟件進(jìn)行二次開發(fā)。該方式結(jié)合成品軟件和定制開發(fā)的優(yōu)點，以較低的成本實現(xiàn)軟件穩(wěn)定性和功能靈活性的統(tǒng)一?？赏ㄟ^調(diào)研先進(jìn)省市類似項目、多家供應(yīng)商詢價方式評估成品軟件的投資規(guī)模。軟件的二次開發(fā)，可通過經(jīng)驗法或模型法評估軟件規(guī)模［4］，進(jìn)而對工作量、軟件成本完成評估。

硬件方面主要包括三點：一是服務(wù)器，可通過分析系統(tǒng)用戶訪問量、使用頻度、并發(fā)要求、存儲數(shù)據(jù)類型等因素，計算得出CPU、存儲、帶寬需求。二是網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備，根據(jù)等保分級、安全可靠等要求，最終確定系統(tǒng)需要的種類和數(shù)量。如果系統(tǒng)“上云”，只需根據(jù)所需CPU、存儲參數(shù)向主管部門申請即可，大大節(jié)省了硬件方面投資。三是多樣的前端設(shè)備，監(jiān)控監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)、手持設(shè)備等各種終端，要明確設(shè)備需要數(shù)量的計算原則，基本參數(shù)，避免過度采購。升級類信息化項目要重點分析已有硬件清單，新項目的利舊情況，以節(jié)約投資。

4 建議

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，政府投資信息化項目數(shù)量與規(guī)模都有大幅度提高。拉薩市自實施信息化項目前置技術(shù)評審以來，已完成50余個項目的評審工作，投資總規(guī)模達(dá)十億元。該制度已經(jīng)成為政府統(tǒng)籌信息化建設(shè)、提高資金使用效益的重要抓手。在明確常見問題和技術(shù)評審主要內(nèi)容的前提下，筆者認(rèn)為可以通過以下措施不斷提高服務(wù)水平：

（1）組織開展專題培訓(xùn)，加強(qiáng)對信息化項目技術(shù)評審制度的宣貫解釋力度；定期到部門單位特別是項目建設(shè)“大戶”對接信息化建設(shè)需求，了解對評審服務(wù)意見建議，做好前期服務(wù)對接工作。

（2）要求設(shè)計單位端正工作態(tài)度，保證人員水平，設(shè)計負(fù)責(zé)人必須親自參加評審會，且與設(shè)計文本所列人員信息一致。在充分科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上對項目必要性、可行性等因素進(jìn)行論證，杜絕“紙上談兵”。針對項目反復(fù)上會評審仍不通過的情況，研究出臺限制措施，明確工作抓手，確保設(shè)計單位高水平完成相關(guān)工作。

（3）建立聯(lián)席會議溝通機(jī)制，完善信息通報制度。出臺評審內(nèi)容、要求細(xì)則，并及時公布。明確項目建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)必須參加項目評審會，建立起技術(shù)評審配套信息化系統(tǒng)等措施，消除信息不對稱導(dǎo)致的評審過程拖延。

前置評審制度只是覆蓋了信息化項目建設(shè)前期，為更好的提高項目績效，拉薩市正努力推動信息化項目全流程管理，加強(qiáng)經(jīng)信、發(fā)改、財政、審計等部門的配合，各司其職，推動項目績效考核，驗收，后評價規(guī)范化，實現(xiàn)信息化項目建設(shè)周期全覆蓋。本文通過分析信息化項目建設(shè)特點，總結(jié)了技術(shù)評審工作流程及評審要點，助力規(guī)范前置技術(shù)評審工作，以提高項目申報材料編制質(zhì)量。