王龍

2020年9月《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，要求處理好地上與地下、礦產(chǎn)資源勘查開采與生態(tài)保護(hù)紅線及永久基本農(nóng)田等控制線的關(guān)系。府谷縣作為神府煤礦的重要組成部分和“世界一流能源化工基地重要承載區(qū)”，煤炭資源豐富，全縣50%左右的國土面積設(shè)置了探礦權(quán)和采礦權(quán)，地上開發(fā)保護(hù)與地下礦產(chǎn)資源開采的矛盾突出。在國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)和國際能源安全形勢(shì)趨于復(fù)雜嚴(yán)峻的雙重背景下，以榆林市府谷縣為典型案例，研究地上地下空間協(xié)調(diào)的工作思路、技術(shù)方法和分層協(xié)調(diào)機(jī)制，建立立體復(fù)合的國土空間規(guī)劃的管控體系，對(duì)保障國家能源安全以及對(duì)其他采礦城市的國土空間分層管理具有重要的借鑒和推廣意義。

一、相關(guān)研究進(jìn)展、政策與實(shí)踐梳理

1.相關(guān)研究進(jìn)展

目前學(xué)者對(duì)采礦城市地上地下空間協(xié)調(diào)的研究主要聚焦四個(gè)方面。（1）礦產(chǎn)資源之間沖突矛盾的協(xié)調(diào)。從礦產(chǎn)資源的自然屬性看，姜杉鈺（2020）等認(rèn)為各類礦產(chǎn)資源的垂直重疊或伴生共生為實(shí)際開采在技術(shù)和時(shí)空的安排上帶來的難題，以煤層氣和煤炭為例，涂慶（2013）等人認(rèn)為根據(jù)礦產(chǎn)資源特性，通過采取先氣后煤等方式，合理確定開發(fā)時(shí)序協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)矛盾；從礦產(chǎn)資源的權(quán)利屬性看，由于各類礦業(yè)權(quán)主管部門不一致、審批流程不完善、審批數(shù)據(jù)不互通，采用單一礦種開發(fā)而忽視伴生共生的礦產(chǎn)資源等系列原因，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊的現(xiàn)象，董彪（2020）等提出資源重疊區(qū)域的礦業(yè)權(quán)糾紛主要通過當(dāng)事人協(xié)議互不干擾、共同勘查開采、入股并購或通過法律作強(qiáng)制性處理等方式解決，鄭佳寧（2016）等提出通過設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)的中的權(quán)利配置；（2）與生態(tài)空間協(xié)調(diào)，主要通過分類分級(jí)分階段處置各級(jí)各類保護(hù)地涉及的礦業(yè)權(quán)，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻來倒逼礦業(yè)權(quán)退出保護(hù)地，建立靈活的保證金制度以及退出補(bǔ)償機(jī)制，支撐生態(tài)修復(fù)工作；（3）與農(nóng)業(yè)空間協(xié)調(diào)，朱壽紅等建議將采煤塌陷嚴(yán)重區(qū)域涉及的基本農(nóng)田全部調(diào)出，綜合考慮采煤塌陷區(qū)復(fù)墾的可行性劃定永久基本農(nóng)田，馮海燕（2020）建議允許臨時(shí)使用永久基本農(nóng)田進(jìn)行采礦，采用“階梯式”開采模式，以實(shí)現(xiàn)快速采礦快速復(fù)墾；（4）與城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)，主要包括夯實(shí)礦產(chǎn)資源本底數(shù)據(jù)、完善壓覆審批機(jī)制、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益對(duì)比、健全有償壓覆制度等方面。其中，肖達(dá)（2021）等提出通過把礦業(yè)權(quán)向地表投影單獨(dú)設(shè)置管控分區(qū)來探索建立復(fù)合國土空間規(guī)劃的管控體系，王芳（2016）等依托信息系統(tǒng)開展了建設(shè)項(xiàng)目登記、壓覆分析、壓覆規(guī)則庫管理等具體實(shí)踐。綜上，學(xué)者多以單一矛盾與問題展開討論，缺少對(duì)地上地下空間復(fù)合關(guān)系的系統(tǒng)性處理和綜合性考慮。

2.相關(guān)政策與實(shí)踐梳理

與地上地下空間協(xié)調(diào)相關(guān)聯(lián)的政策與實(shí)踐包括四個(gè)方面。（1）地下礦產(chǎn)資源保護(hù)性開發(fā)方面，神華集團(tuán)建立了年度聯(lián)系會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)榆林市境內(nèi)礦業(yè)權(quán)重疊問題，通過簽訂安全生產(chǎn)避讓協(xié)議和安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)地上地下空間保護(hù)與開發(fā)的協(xié)調(diào)；（2）與永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)方面，2019年自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》要求根據(jù)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位、開采方式、開發(fā)影響分情景處理。云南、湖南省要求露天開采及采礦井口等嚴(yán)禁占用永農(nóng)，經(jīng)評(píng)估認(rèn)定后不會(huì)造成破壞的，可申請(qǐng)繼續(xù)辦理劃定礦區(qū)范圍手續(xù)；寧夏要求應(yīng)做好勘查階段永久基本農(nóng)田保護(hù)工作，探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格避讓永久基本農(nóng)田；（3）與生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)方面，2019年，中辦發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》要求依法依規(guī)解決自然保護(hù)地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)等合理退出問題。各地政策主要分為兩種情形，甘肅、內(nèi)蒙古等要求自然保護(hù)地內(nèi)礦權(quán)全部退出，而重慶、四川等省要求國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)退出礦業(yè)權(quán)；（4）與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界協(xié)調(diào)方面，《陜西省自然資源廳關(guān)于加快推進(jìn)特定區(qū)域壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估審批的通知》(陜自然資礦保發(fā)〔2021〕18號(hào))，要求在開發(fā)邊界范圍內(nèi)開展礦產(chǎn)資源調(diào)查，統(tǒng)一開展壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估和辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源審批手續(xù)，為后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目用地審批提供基礎(chǔ)保障。

二、府谷縣地上地下空間主要矛盾和協(xié)調(diào)思路

1.府谷縣地上地下空間的主要矛盾

府谷縣具有豐富的以煤為主的沉積型礦產(chǎn)，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)有煤、煤層氣、油頁巖等10余種礦產(chǎn)，其中煤炭資源最為豐富，在劃定“三條控制線”時(shí)難以完全避讓煤炭礦業(yè)權(quán)。主要矛盾分為三個(gè)方面，（1）煤炭礦權(quán)分布點(diǎn)多面廣，與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)矛盾突出。已設(shè)采礦權(quán)、探礦權(quán)主要分布在縣域西部的大昌汗、老高川、廟溝門等鎮(zhèn)，其中郭家灣產(chǎn)業(yè)園、廟溝門產(chǎn)業(yè)園兩個(gè)園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)大部分存在壓覆礦權(quán)的情況；（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源品質(zhì)存在影響，煤礦開發(fā)主要是廢渣棄石、工業(yè)廠區(qū)及其內(nèi)建筑對(duì)土地資源的壓占損毀，非煤礦山的露天堆場(chǎng)、廢渣棄石等存在壓占挖損土地植被資源的情況；（3）煤炭資源開發(fā)具有潛在的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。府谷縣煤炭采空、沉陷區(qū)主要分布在縣區(qū)西北片區(qū)的已設(shè)采礦權(quán)內(nèi)，其中涉及到采空沉陷區(qū)的圖斑有306個(gè)，對(duì)礦山工業(yè)廣場(chǎng)、周邊房屋以及現(xiàn)場(chǎng)工作人員安全造成一定的安全隱患。

2.空間協(xié)調(diào)總體思路

在遵循保障能源戰(zhàn)略安全、糧食安全、生態(tài)安全、城鎮(zhèn)有序發(fā)展的框架下，建立“煤炭開采預(yù)測(cè)-空間矛盾梳理與協(xié)調(diào)-規(guī)劃分區(qū)劃定”的總體工作思路（見圖1），建立國土空間規(guī)劃的復(fù)合管控體系，推進(jìn)國土空間地上地下分層復(fù)合管理。

圖1 地上地下空間協(xié)調(diào)總體思路

首先是煤炭開采計(jì)劃和采空沉陷區(qū)預(yù)測(cè)?；诟鞯V山生產(chǎn)規(guī)模、開采期限、開發(fā)采方式、批準(zhǔn)開采煤層以及開采計(jì)劃，預(yù)測(cè)2035年的采空、沉陷區(qū)。利用遙感數(shù)據(jù)和InSAR手段對(duì)全縣范圍地面沉降進(jìn)行分析，通過和現(xiàn)狀采空沉陷區(qū)的匹配和校核，預(yù)測(cè)面向2035的采空沉陷區(qū)沉降情況，分為輕度沉降區(qū)、中度沉降區(qū)和重度沉降區(qū)，其他不開采的礦權(quán)作為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)。

其次是空間矛盾梳理與協(xié)調(diào)。至2035年，不進(jìn)行開采的煤炭礦業(yè)權(quán)對(duì)地上空間的開發(fā)和保護(hù)影響不大，仍將其納入煤炭資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)。對(duì)采空沉陷區(qū)（2035年）和生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三類空間進(jìn)行交叉分析，明確地上地下空間協(xié)調(diào)機(jī)制，分類型討論與礦權(quán)壓覆的處理關(guān)系，根據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、礦產(chǎn)資源保護(hù)線四條控制線。其中，煤炭資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)與三類空間中的礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)納入礦產(chǎn)資源保護(hù)線，作為單獨(dú)圖層位于三條控制線之上；生態(tài)空間當(dāng)中的生態(tài)維育區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線，結(jié)合縣域國土空間總體格局和發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)修復(fù)區(qū)域根據(jù)未來規(guī)劃用途納入生態(tài)保護(hù)紅線或其他區(qū)域；同理，研究農(nóng)業(yè)空間整治區(qū)域和城鎮(zhèn)空間治理區(qū)域的規(guī)劃用途，分別納入永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或其他地區(qū)。

最后是劃定規(guī)劃分區(qū)，細(xì)化三條控制線及其他區(qū)域，劃定國土空間規(guī)劃一級(jí)分區(qū)，其中礦產(chǎn)資源保護(hù)線細(xì)分為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)資源發(fā)展區(qū)，并位于其他分區(qū)之上，按照相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

3.地上地下空間協(xié)調(diào)機(jī)制建議

（1）地下礦產(chǎn)資源保護(hù)性開發(fā)建議

結(jié)合采礦權(quán)、探礦權(quán)分類指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)開發(fā)時(shí)序和重疊協(xié)調(diào)。①合理安排不同礦種開發(fā)時(shí)序，做好多種礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃。府谷縣煤炭、天然氣等能源類礦業(yè)權(quán)外，還設(shè)置有鋁土礦、石灰?guī)r等礦業(yè)權(quán)，在礦權(quán)遇到重疊或沖突時(shí)，在無特殊情況下，優(yōu)先開采天然氣，再開采煤炭，其次為鋁土礦、鉀鹽礦等非能源礦產(chǎn)資源；②明確礦業(yè)權(quán)重疊的分類處置建議。礦業(yè)權(quán)為同一權(quán)利主體的，如南梁煤礦正在申請(qǐng)的采礦配套項(xiàng)目，不作重疊處理；煤炭與天然氣、油頁巖等能源類礦業(yè)權(quán)重疊，且礦業(yè)權(quán)為不同權(quán)利主體的，應(yīng)合理確定開發(fā)時(shí)序，如海則廟煤礦已設(shè)煤炭采礦權(quán)與鋁土礦擬設(shè)探礦權(quán)重疊，建議優(yōu)先開采煤炭；③建立合作協(xié)商機(jī)制，簽訂互不影響和權(quán)益保護(hù)協(xié)議，開展安全評(píng)估不影響地表安全生產(chǎn)的，不作重疊處理。

（2）礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)建議

礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田沖突，以永久基本農(nóng)田保護(hù)為主，應(yīng)做好基本農(nóng)田保護(hù)措施，分類討論礦業(yè)權(quán)是否退出。①對(duì)已設(shè)采礦權(quán)與永農(nóng)重疊的，按三種情形處理。一是露天開采的非煤礦山，若占用的耕地質(zhì)量較低不符合永農(nóng)標(biāo)準(zhǔn)，可申請(qǐng)備案，質(zhì)量較好的，應(yīng)調(diào)整礦業(yè)權(quán)范圍。二是地下開采的煤礦，應(yīng)充分論證開采活動(dòng)對(duì)永農(nóng)的影響，不影響的可以允許重疊，影響的則需核減開采計(jì)劃，在采礦權(quán)到期后退出。三是礦泉水礦等礦產(chǎn)的開采對(duì)地面影響較小的可不退出；②由探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的，需申請(qǐng)劃定采礦權(quán)范圍，由縣級(jí)政府組織有關(guān)部門組織論證對(duì)永農(nóng)的破壞程度，如破壞較大的則不納入采礦權(quán)范圍。

（3）礦業(yè)權(quán)與生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)建議

礦業(yè)權(quán)與生態(tài)保護(hù)紅線沖突，以礦業(yè)權(quán)退出為主，核減或取消相應(yīng)沖突區(qū)域開采計(jì)劃。①根據(jù)礦產(chǎn)資源重要程度、環(huán)境影響程度與開采方式分類處置。采用低影響開采技術(shù)或達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，在嚴(yán)格監(jiān)管下開采，待到礦業(yè)權(quán)到期后按相關(guān)政策有序退出；經(jīng)評(píng)估后對(duì)于生態(tài)環(huán)境影響可控的礦產(chǎn)可不退出，如礦泉水礦權(quán)；小型露天開采礦山，砂巖、石灰?guī)r礦山等應(yīng)盡快退出，對(duì)于非法開采而占用生態(tài)保護(hù)紅線的應(yīng)嚴(yán)格清退；②根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線管理等級(jí)分類討論。處于自然保護(hù)地核心區(qū)的應(yīng)退出礦權(quán)；處于一般控制區(qū)的，對(duì)生態(tài)保護(hù)造成明顯影響的逐步有序退出，無明顯影響的可通過調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施處理。

（4）礦業(yè)權(quán)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界協(xié)調(diào)建議

一般城鎮(zhèn)建設(shè)與礦業(yè)權(quán)沖突，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界避讓為主，對(duì)于能源化工項(xiàng)目、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等國家級(jí)、省級(jí)的重大建設(shè)項(xiàng)目需分情景討論。①能化項(xiàng)目中，同一主體依據(jù)國家政策不作壓覆處理。礦權(quán)沖突為不同主體的，統(tǒng)一申請(qǐng)辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源審批手續(xù)；②基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如大石一級(jí)公路與三道溝煤礦重疊，確立協(xié)商-評(píng)估-補(bǔ)償制度，開展壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估，無影響則不作壓覆處理，有影響的以評(píng)估價(jià)作為補(bǔ)償依據(jù)，雙方協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用，簽訂壓覆協(xié)議；若不能達(dá)成協(xié)議，涉及到公路、污水處理站等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，自然資源局可參照《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，調(diào)整變更礦業(yè)權(quán)，由項(xiàng)目建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)評(píng)估確定的金額予以補(bǔ)償。

由于府谷縣地下煤炭資源面積大、分布廣，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定難以完全避讓煤炭礦業(yè)權(quán)。建議綜合評(píng)價(jià)開發(fā)邊界內(nèi)的礦權(quán)、采空塌陷區(qū)、坡度、生態(tài)資源、農(nóng)業(yè)資源、城鎮(zhèn)建設(shè)等空間因素，形成三類分區(qū)管理，指導(dǎo)開發(fā)邊界內(nèi)部功能優(yōu)化和開發(fā)時(shí)序確定。①適宜開發(fā)區(qū)，主要為地下為非礦業(yè)權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)等在規(guī)劃期限內(nèi)不進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)且地上較為適合開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，可參考城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行管理；②論證開發(fā)區(qū)，包括現(xiàn)狀為采空塌陷區(qū)或位于礦業(yè)權(quán)等不可以直接開展地面開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，采空塌陷區(qū)需要完成生態(tài)修復(fù)治理并通過評(píng)估論證，對(duì)于礦業(yè)權(quán)之上的區(qū)域需要簽訂壓覆礦權(quán)協(xié)商協(xié)議才可進(jìn)行地面開發(fā)建設(shè)，可參考城鎮(zhèn)開發(fā)邊界彈性發(fā)展區(qū)管理；③不宜開發(fā)區(qū)是為了規(guī)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將涉及到正在開采的礦業(yè)權(quán)、交通防護(hù)廊道、山體、水利等不適宜城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，以保持現(xiàn)狀或開展生態(tài)修復(fù)為主，可參考城鎮(zhèn)開發(fā)邊界特別用途區(qū)管理。

三、結(jié)語

本文介紹了國土空間規(guī)劃體系下府谷縣地上地下空間協(xié)調(diào)的主要矛盾、總體思路、核心技術(shù)以及協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在為開展采礦城市地上地下空間開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。然而本文在地上空間生態(tài)修復(fù)、國土綜合整治后的空間使用等方面研究尚不夠深入。隨著國土空間規(guī)劃體系的進(jìn)一步完善和各地實(shí)踐的開展，未來將繼續(xù)強(qiáng)化地下開發(fā)與生態(tài)修復(fù)、耕地復(fù)墾方面的策略銜接，健全地下空間與國土空間規(guī)劃分區(qū)銜接思路。另外，值得注意的是，鄂爾多斯、榆林等采礦城市正在著力探索采礦無痕、填充開采等低影響的礦產(chǎn)資源開發(fā)方式，地上地下空間的矛盾將進(jìn)一步緩解，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合新的開采技術(shù)完善地上地下空間開發(fā)的協(xié)調(diào)思路，提高國土空間復(fù)合治理水平。