邱 靜

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

一、問題的提出

生物多樣性關(guān)系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國憲法明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?1)《中華人民共和國憲法》第26條。。我國生物資源豐富，而經(jīng)濟社會發(fā)展的同時已付出生物多樣性被嚴重破壞的代價，人類的現(xiàn)實生存和可持續(xù)發(fā)展受到威脅。公安警察執(zhí)法權(quán)的權(quán)威性、威懾性和強制性是開展生物多樣性執(zhí)法保護的有力保障，是生物多樣性保護工作取得良好效果的有力支撐。離開了警察的執(zhí)法，打擊破壞生物多樣性的違法犯罪活動會受到較大影響。比如：美國環(huán)保調(diào)查署在沒有警察權(quán)之前，調(diào)查人員只能冒著風(fēng)險采取最溫和的行動進行調(diào)查，當他們看到多氯化聯(lián)苯的貨車，由于沒有相關(guān)的權(quán)力，只能眼睜睜看著貨車一路泄漏直到警方進行攔截。(2)邢捷.現(xiàn)代環(huán)境警察制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.2020.通過對知網(wǎng)、維普、萬方等平臺進行檢索后發(fā)現(xiàn)，只有一些關(guān)于森林公安執(zhí)法或環(huán)境警察制度的研究，關(guān)于公安對生物多樣性進行保護執(zhí)法的文獻很少，研究公安生物多樣性執(zhí)法有利于持續(xù)對我國生物多樣性進行保護，同時有利于服務(wù)生態(tài)安全屏障建設(shè)的國家戰(zhàn)略需求。

二、生物多樣性公安執(zhí)法保護的模式

根據(jù)國內(nèi)外警察執(zhí)法保護生態(tài)安全的經(jīng)驗，公安執(zhí)法保護生物多樣性主要有三種模式。第一，以生態(tài)環(huán)境部門為主導(dǎo)模式。2019年以前，我國森林公安就是采取這樣的模式，森林公安設(shè)置林業(yè)部，同時接受公安的管理。但是，從我國公安改革的實踐看，這種模式會影響警察權(quán)的統(tǒng)一、高效和權(quán)威，不適合我國的國情。第二，以公安為主導(dǎo)的模式。就是在公安系統(tǒng)內(nèi)建立一支專門的警察隊伍，從事生物多樣性的執(zhí)法保護。這種模式不但能統(tǒng)一公安的執(zhí)法權(quán)，也能加強公安執(zhí)法的專業(yè)性和效率。從我國公安實踐看有較好的成果和經(jīng)驗。(3)云南在2008年成立了環(huán)境保護分局，在打擊環(huán)境違法犯罪方面取得了顯著的成績。第三，聯(lián)動協(xié)作的模式。這種模式是指生態(tài)環(huán)境部門與公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法以保護生物多樣性。從機構(gòu)改革的趨勢看，這種模式是最適合我國國情的一種模式。2019年森林公安改變了由林業(yè)部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式，全部轉(zhuǎn)為公安，公安部開始建立環(huán)食藥偵部門，專門負責環(huán)境、食品、藥品等領(lǐng)域的犯罪偵查。目前云南省就是森林公安與環(huán)食藥偵部門合并辦案。

三、云南生物多樣性公安執(zhí)法保護存在的問題

(一)生物多樣性公安執(zhí)法保護的現(xiàn)狀問卷調(diào)查——以云南省環(huán)食藥偵骨干能力提升班學(xué)員為樣本

2021年，云南省公安廳將打擊生態(tài)環(huán)境、生物安全、森林草原領(lǐng)域犯罪等職責進行系統(tǒng)整合，將打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪職責與打擊食品藥品、偽劣商品犯罪等職責進行有機融合，報請云南省委編辦批復(fù)同意，以“一個機構(gòu)、兩塊牌子”的模式，在云南省公安廳森林警察總隊加掛云南省公安廳生態(tài)環(huán)境與食品藥品犯罪偵查總隊牌子，統(tǒng)一承擔打擊生態(tài)環(huán)境、食品、藥品和知識產(chǎn)權(quán)、森林草原、生物安全等領(lǐng)域違法犯罪的職責。2021年10月，課題組成員以云南省環(huán)食藥偵骨干能力提升班學(xué)員(197人)為對象，在關(guān)于生物多樣性保護中存在的問題、執(zhí)法難點和原因等方面采用電子調(diào)查的方式進行了問卷調(diào)查。民警們認為主要存在以下問題(4)括號內(nèi)為問卷調(diào)查的投票比例。。第一，執(zhí)法方面：權(quán)責不清(60.41%)、執(zhí)法措施與手段落后(61.42%)、科技手段應(yīng)用不足(其中通過先進科技設(shè)備發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法線索僅為26.4%)。第二，在部門配合方面：合作意識不強、部門缺乏協(xié)調(diào)與配合(76.14%)、缺少有效的聯(lián)動機制。第三，在國際執(zhí)法合作方面，警察合作的機制不暢(96.95%的民警沒有參加過國際合作)。

(二)問題及分析

通過問卷調(diào)查并結(jié)合相關(guān)文獻資料進行分析、研究，發(fā)現(xiàn)云南公安生物多樣性執(zhí)法保護工作中存在的問題主要有：

1.執(zhí)法方面

(1)權(quán)責不清，導(dǎo)致部門之間協(xié)作不暢。在機構(gòu)設(shè)置方面，我國承擔生物多樣性執(zhí)法保護的部門細分為林業(yè)、漁業(yè)、公安、城建等諸多部門。大多數(shù)情況下，公安在執(zhí)法中需要同其他部門聯(lián)合執(zhí)法，才能完成執(zhí)法工作。由于在立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等方面存在權(quán)限不夠清晰明確的問題，部門之間協(xié)作不順暢，影響了執(zhí)法效果。

(2)科技手段應(yīng)用不足。公安在執(zhí)法過程中雖然也使用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等手段，但是真正通過科技手段發(fā)現(xiàn)犯罪線索等情況基本很少。執(zhí)法中對先進的科技手段應(yīng)用較少，導(dǎo)致針對破壞生物多樣性的違法犯罪行為預(yù)防不足，往往具有被動性和事后性，同時案件辦理的效率和質(zhì)量也得不到提升。

(3)人員素質(zhì)、能力亟待提高。從環(huán)食藥偵對執(zhí)法人員的構(gòu)成看，多數(shù)執(zhí)法人員沒有接受過專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)，更達不到復(fù)合型人才的要求，大部分警察并不是專職從事生物多樣性保護工作。另外，大部分公安院校也沒有專業(yè)性的課程設(shè)置。這導(dǎo)致現(xiàn)有的執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，普遍專業(yè)素質(zhì)不高，國家相關(guān)的生物多樣性保護規(guī)定無法被執(zhí)法人員準確理解，并貫徹執(zhí)行。從云南來看，地理環(huán)境多樣、生物資源豐富，生物多樣性執(zhí)法保護工作任務(wù)重，然而，由于執(zhí)法人員少且素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法效果不能達到理想狀態(tài)。

(4)經(jīng)費和裝備保障不足。云南公安生物多樣性經(jīng)費和裝備保障不足，成為制約公安機關(guān)打擊效能的“瓶頸”。在經(jīng)費方面，公安機關(guān)無法充分保障偵查辦理生物多樣性刑事案件所需的高額費用。比如偵查辦理污染環(huán)境刑事案件時的鑒定環(huán)節(jié)，根據(jù)污染環(huán)境刑事案件的證據(jù)規(guī)格，公安機關(guān)需要聘請有司法鑒定資質(zhì)證照的機構(gòu)進行有關(guān)鑒定。一是在決定是否立案前，需要對涉案污染物進行性質(zhì)鑒定，確定其是否為危險廢物；二是在偵查終結(jié)前，需要對污染環(huán)境犯罪行為造成的危害后果進行生態(tài)環(huán)境損害評估。前者決定了有關(guān)行為的罪與非罪，后者則是審判量刑和提起公益訴訟的重要依據(jù)，均為偵查過程的必經(jīng)環(huán)節(jié)。因為資質(zhì)證照和鑒定能力的原因，生態(tài)環(huán)境行政部門大多無法開展此類鑒定工作，公安機關(guān)只能聘請第三方機構(gòu)進行鑒定。根據(jù)鑒定項目的復(fù)雜程度，涉案污染物性質(zhì)鑒定的費用由數(shù)千元至數(shù)萬元不等；根據(jù)生態(tài)環(huán)境被破壞的嚴重程度，損害評估的費用由數(shù)萬元至數(shù)十萬元不等。在裝備保障方面存在的問題，如：對于破壞生態(tài)環(huán)境的污染行為，如果既沒有專業(yè)人員的輔助，也沒有先進的儀器和設(shè)備，執(zhí)法人員沒有辦法充分了解污染的情況，很難組織證據(jù)，從而限制了打擊違法犯罪的實效。

2.部門配合方面

(1)合作意識不強。公安在偵辦生態(tài)環(huán)境方面的案件前，需要其他生態(tài)環(huán)境行政部門的配合。比如：環(huán)偵食藥部門在對污染環(huán)境行為立案偵查前，需要由生態(tài)環(huán)境部門對涉案污染物進行性質(zhì)鑒定；森林部門在對破壞森林資源行為立案偵查前，需要由自然資源和規(guī)劃部門對被濫伐、盜伐的林木數(shù)量進行核定，或?qū)ι姘戈懮吧鷦游锏姆N屬進行鑒定；治安警察在對非法占用農(nóng)用地、非法采礦行為立案偵查前，需要由自然資源和規(guī)劃部門對農(nóng)用地和礦產(chǎn)資源被破壞的程度進行認定；在對非法捕撈水產(chǎn)品或破壞珍貴、瀕危水生野生動物資源行為立案偵查前，需要由海洋發(fā)展和漁業(yè)部門對涉案水產(chǎn)品價值進行核定，或?qū)ι姘杆吧鷦游锏姆N屬進行鑒定。因此，生態(tài)環(huán)境行政部門和公安機關(guān)的有序銜接和有效協(xié)作，是實現(xiàn)運用刑事司法手段履行生態(tài)環(huán)境治理職能的前提，然而實踐中的真實狀態(tài)卻并不理想。從調(diào)查看，大部分案件都是群眾舉報得以發(fā)現(xiàn)線索，公安對明顯涉嫌犯罪的破壞生態(tài)環(huán)境行為進行查處后，再聯(lián)系生態(tài)環(huán)境行政部門介入，要求其補充出具有關(guān)認定、核定或鑒定，對有關(guān)行為是否構(gòu)成犯罪進行“追認”。

(2)缺少有效的聯(lián)動機制。雖然生態(tài)環(huán)境行政部門也會向公安機關(guān)移交少量的破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件，但這種移交往往建立在特定條件下，并非常態(tài)化的銜接與協(xié)作，缺乏深層次的聯(lián)勤聯(lián)動。缺少有效的聯(lián)動機制會造成證據(jù)滅失風(fēng)險大、證據(jù)獲取難度高、違法人員聞風(fēng)潛逃、辦案時間長、以罰代刑、違法辦案、以權(quán)謀私、辦件辦理質(zhì)量低等情況發(fā)生。

3.國際執(zhí)法合作方面

國際執(zhí)法合作嚴重不足。生物多樣性的保護是一個區(qū)域性、國際性的問題，云南地處邊境，與南亞、東南亞國家毗鄰，有4060公里的邊境線，此外還有瀾滄江、怒江、獨龍江、大盈江和紅河等多條國際河流，因水陸空物種的遷徙等引發(fā)的生物多樣性保護問題比較常見。但是，從調(diào)查情況看，云南公安機關(guān)開展國際合作打擊破壞生物多樣性的違法犯罪活動幾乎沒有，調(diào)查中96.95%的民警從未接觸過國際合作的執(zhí)法。

四、云南生物多樣性公安執(zhí)法保護的相關(guān)建議

公安承擔著預(yù)防和打擊破壞生物多樣性違法犯罪的重要職責，其執(zhí)法所涵蓋的領(lǐng)域廣，集行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法職能于一身，充分發(fā)揮其執(zhí)法效能有利于震懾和遏制破壞生物多樣性的違法犯罪行為。

(一)執(zhí)法方面

1.立法上明確公安及其他執(zhí)法機關(guān)的職責權(quán)限，理順公安與其他部門之間的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有整體性、要素流動性的特點，以行政區(qū)劃為單位管理環(huán)境不利于綜合統(tǒng)籌管理。因此，需要打破行政區(qū)劃，根據(jù)環(huán)境要素的分布、流動狀況，將我國劃分成若干環(huán)境管理區(qū)，設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)履行環(huán)境管理職能，向其配置充分、獨立的環(huán)境管理權(quán)和環(huán)境執(zhí)法權(quán)，并承擔相應(yīng)的環(huán)境管理責任。同時明確公安在生物多樣性保護中的職責，厘清公安與其他部門的職責權(quán)限，避免效率低下，出現(xiàn)問題相互推諉責任等諸多不良現(xiàn)象。

2.多措并舉，提升生物多樣性警察隊伍執(zhí)法能力

其一，生物多樣性的保護需要具備專業(yè)的知識，應(yīng)當定期組織民警進行培訓(xùn)，包括法律、環(huán)境科學(xué)、生物、化學(xué)、衛(wèi)生檢測、應(yīng)急處置等各方面的知識。美國紐約州負責生態(tài)執(zhí)法的警察，除了接受常規(guī)的訓(xùn)練，還要接受專業(yè)知識的訓(xùn)練，比如：化學(xué)分析。馬塞諸州的“環(huán)境打擊部隊”中，除警察外，還配備科學(xué)家、工程師等，彌補警察專業(yè)知識不足的問題。德國的環(huán)境警察需要接受至少一年半的專業(yè)訓(xùn)練，包括學(xué)習(xí)本國及歐盟大量的環(huán)保法規(guī)，以及環(huán)保執(zhí)法工具及設(shè)施的應(yīng)用，上崗前還要經(jīng)過考試。(5)邢捷.現(xiàn)代環(huán)境警察制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.2020.俄羅斯的生態(tài)執(zhí)法警察，大多接受過高等教育，而且還補充法學(xué)、生態(tài)領(lǐng)域的專業(yè)人員進入執(zhí)法隊伍。其二，公安機關(guān)招錄警察時除了公安院校的學(xué)生外，還可以面向法學(xué)、生物、化學(xué)等方向進行招錄。在公安院校學(xué)生培養(yǎng)方面，建議在全國公安院校設(shè)置有利于推動生物多樣性執(zhí)法保護的專門專業(yè)，如南京森林警察學(xué)院已設(shè)置食品藥品環(huán)境犯罪偵查技術(shù)專業(yè)，為全國首設(shè)專業(yè)。其三，為建立一支正規(guī)化、專業(yè)化的公安生物多樣性執(zhí)法隊伍，需創(chuàng)新和完善生物多樣性執(zhí)法公安人才發(fā)展機制。從實際出發(fā)，加強與公安院校和社會院校合作，聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)人才，開展崗位素質(zhì)能力認證、等級達標考核和檢驗鑒定資格評審，遴選專家人才，建立食藥環(huán)偵“專家人才庫”“偵查破案人才庫”“大數(shù)據(jù)作戰(zhàn)專業(yè)人才庫”等。其四，實行“新人新辦法”，制定生態(tài)警察執(zhí)法業(yè)務(wù)能力標準，對新進生態(tài)警察設(shè)置一定的門檻。以此推進生態(tài)警察的規(guī)范化建設(shè)和專業(yè)化建設(shè)，為生物多樣性執(zhí)法提供人才隊伍保障。

3.加大經(jīng)費投入并逐漸保障執(zhí)法裝備配置到位

中央、省、市、縣級政府加大對生態(tài)警察執(zhí)法經(jīng)費的投入。國家和地方應(yīng)該在人均公用經(jīng)費、警用裝備、執(zhí)法執(zhí)勤用車、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤保障、薪資福利方面向生態(tài)警察傾斜。比如可以設(shè)立生態(tài)警察津貼；對具有相關(guān)執(zhí)業(yè)資格證的民警增加薪酬或給予一次性獎勵；不斷完善辦案激勵機制，以提高民警的工作積極性和工作熱情。

逐漸保障執(zhí)法裝備配置到位，提高環(huán)境執(zhí)法科技水平，拓寬執(zhí)法方式，深入探索智能化執(zhí)法。讓先進技術(shù)更好賦能生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法工作，實現(xiàn)第一時間發(fā)現(xiàn)問題線索，第一時間核實問題情況，第一時間固定違法證據(jù)的高效執(zhí)法模式。比如杭州市生態(tài)環(huán)境局富陽分局引進了無人機進行執(zhí)法，不僅高效而且精準。無人機具有機動性能強、視野范圍廣、使用方便等優(yōu)點，可完成執(zhí)法監(jiān)督檢查、空中調(diào)查取證等工作，能極大提升生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法智能化水平。(6)微信公眾號：浙江生態(tài)環(huán)境.“無人機助力精準執(zhí)法 環(huán)境違法無處遁形”.2021.10.19.

(二)部門配合方面

1.建立聯(lián)動執(zhí)法機制

第一，確定聯(lián)絡(luò)員。為了更好地做好生物多樣性保護工作，生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安機關(guān)應(yīng)當確定聯(lián)絡(luò)員，負責協(xié)調(diào)雙方的聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)作工作。第二，召開聯(lián)席會議。生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安應(yīng)當定期召開聯(lián)席會議，通報案件情況，遇到的新問題、新情況，進行案件研判，制定工作方案，對可能發(fā)生的風(fēng)險繼續(xù)評估與防范。第三，啟動聯(lián)動機制。確定聯(lián)動機制啟動的理由，當生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安需要聯(lián)合開展專項行動，或者可能引發(fā)群體性事件，或者涉嫌犯罪，公安需要提前介入，或者公安在偵辦案件中需要生態(tài)環(huán)境部門配合勘查、鑒定、檢驗、評估等情況時，生態(tài)環(huán)境部門或公安均可以申請啟動聯(lián)動機制。常規(guī)的程序中，檢察機關(guān)一般是在公安報捕后才介入案件，而公安部門完成報捕程序也有個過程，一定程度上影響了辦案的效率和質(zhì)量。啟動聯(lián)動機制后，避免了比如違法窩點被搗毀，但企業(yè)負責人聞風(fēng)潛逃等情況發(fā)生。環(huán)保、公安、檢察院等部門聯(lián)動出擊，大大提高了辦案效率，加大了對違法人員的震懾力。環(huán)保部門在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪時，公安部門提前介入，詳查案件經(jīng)過，控制涉案人員；檢察部門關(guān)口前移，適時介入，引導(dǎo)偵查；涉嫌環(huán)境污染犯罪案件需要時，環(huán)保部門需及時提供環(huán)境監(jiān)測或者技術(shù)支持；多部門適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦。聯(lián)動機制的震懾作用不僅是針對犯罪分子，同樣適用于執(zhí)法人員。聯(lián)合辦案，執(zhí)法人員枉法瀆職就沒有可乘之機，有效提高了辦案的透明度和執(zhí)法人員的清廉度，能大大提高生物多樣性保護案件辦理的質(zhì)量和效率。

2.構(gòu)建信息通報機制、工作交流機制和數(shù)據(jù)分享機制

生態(tài)環(huán)境部門與公安之間應(yīng)當建立信息分享平臺，一方面可以及時掌握違法犯罪的動態(tài)，另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)問題，達到預(yù)防和綜合治理的目的。比如可以通過組建微信工作群等方式快速傳達信息，對于案情重大或涉密性的案件及時函告、移送相關(guān)部門，由檢察院積極介入法律監(jiān)督、法院加強審判強化司法保障，公安部門提前介入，解決因部門單打獨斗、難以全面掌握違法犯罪線索、錯過辦案時機的執(zhí)法困境，提高對生態(tài)環(huán)境破壞違法犯罪打擊力度。同時執(zhí)法部門應(yīng)定期開展案例評析、基層送教、學(xué)習(xí)交流等活動，采取“一案一法一技一策”講評、精品案件展播、破案能手事跡報告等方式，總結(jié)辦案經(jīng)驗教訓(xùn)，研究破壞生物多樣性違法和犯罪行為的規(guī)律特點，制定打擊對策建議，加強打擊新型犯罪戰(zhàn)法總結(jié)提煉、創(chuàng)新交流、推廣應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化分享。

(三)國際執(zhí)法合作方面

加強國際執(zhí)法合作。云南與相鄰國家間就生物多樣性執(zhí)法保護可以開展定期會晤、聯(lián)合行動演練、警務(wù)執(zhí)法培訓(xùn)，情報交流共享、執(zhí)法培訓(xùn)、取證與追逃等方面的合作，開展聯(lián)合打擊破壞生物多樣性環(huán)境犯罪專項行動，積極發(fā)展國際警務(wù)執(zhí)法多邊或雙邊合作，以實現(xiàn)打擊跨境非法犯罪執(zhí)法合作的國際化和常態(tài)化。雖然生物多樣性保護屬于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的內(nèi)容，生物多樣性公安執(zhí)法的國際合作尚處于探索、起步階段，該領(lǐng)域的公安執(zhí)法國際合作意識還有待進一步加強。但公安機關(guān)在反恐、禁毒、打擊人口販賣、電信詐騙國際合作等方面，成果斐然，這為公安機關(guān)打擊跨國、跨區(qū)域生物多樣性犯罪合作提供了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。