趙 娜 李 翔 李 丹

（1.河北省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050000；2.石家莊郵電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050000）

規(guī)劃工程設(shè)計(jì)是規(guī)劃編制不可或缺的一環(huán)，規(guī)劃工程實(shí)施是保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要載體。綜合性生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃自“十五”以來開始考慮并不斷優(yōu)化工程設(shè)計(jì)，“十一五”是工程設(shè)計(jì)最細(xì)致的一個(gè)五年規(guī)劃，明確了工程項(xiàng)目清單，“十四五”是工程設(shè)計(jì)分布最廣的一個(gè)時(shí)期，各專項(xiàng)規(guī)劃均謀劃了工程項(xiàng)目，其中海洋專項(xiàng)規(guī)劃明確了具體的工程項(xiàng)目清單，土壤與地下水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、監(jiān)測(cè)等專項(xiàng)規(guī)劃以專欄形式明確了工程的方向。但工程設(shè)計(jì)過程缺乏有效分析整合，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，工程實(shí)施路徑間的銜接性不強(qiáng)，且規(guī)劃實(shí)施階段也缺乏對(duì)工程項(xiàng)目的管理，缺少推進(jìn)機(jī)制保障，導(dǎo)致規(guī)劃對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施的指引性較差，甚至出現(xiàn)與規(guī)劃謀劃時(shí)期兩張皮的現(xiàn)象，反之，工程項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃的精準(zhǔn)支撐作用也顯不足，因此從規(guī)劃編制及實(shí)施的整個(gè)鏈條考慮，研究工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及實(shí)施落地非常必要。

1.規(guī)劃編制過程中的工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)研究

1.1 隨著規(guī)劃任務(wù)革新與時(shí)設(shè)計(jì)

今后一段時(shí)期，面對(duì)碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的階段，無論是“十四五”規(guī)劃還是后續(xù)的五年規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境治理模式將不斷創(chuàng)新突破，規(guī)劃任務(wù)設(shè)計(jì)也有新的方向，工程項(xiàng)目作為規(guī)劃任務(wù)的具體支撐，設(shè)計(jì)類型及運(yùn)行方式均應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整。工程設(shè)計(jì)應(yīng)遵循減污降碳內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)化源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，將內(nèi)在規(guī)律聯(lián)系緊密的要素進(jìn)行整合，一項(xiàng)或一類工程可協(xié)同治理同根同源要素污染，既避免工程重復(fù)設(shè)計(jì)也可提高工程整體環(huán)境效益。隨著規(guī)劃任務(wù)不斷統(tǒng)籌區(qū)域治理、流域治理、屬地治理，工程項(xiàng)目也應(yīng)根據(jù)要素類型進(jìn)行空間整合，例如大氣以區(qū)域?yàn)閱卧?，水以河流為單元，打捆?xiàng)目，保障治理效果。也可將兩類項(xiàng)目同時(shí)整合，既考慮要素間的協(xié)同性，又考慮區(qū)域、流域治理的系統(tǒng)性，放大到一定空間，綜合解決生態(tài)環(huán)境問題，例如流域水土綜合治理項(xiàng)目。

1.2 根據(jù)工程實(shí)施性質(zhì)反推設(shè)計(jì)

工程項(xiàng)目實(shí)施過程中主體不同，應(yīng)結(jié)合各類主體在工程項(xiàng)目實(shí)施過程中的目的和利益，反向引導(dǎo)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)，從源頭提高工程項(xiàng)目落地可行性。對(duì)于以專項(xiàng)資金投入為主體的區(qū)域環(huán)境治理類工程項(xiàng)目，應(yīng)注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善總體目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)度，應(yīng)用技術(shù)在此區(qū)域的適宜度，項(xiàng)目運(yùn)作及生效的時(shí)間效率，區(qū)域經(jīng)濟(jì)可支撐程度，是否會(huì)增加當(dāng)?shù)卣[性債務(wù)等因素。以地方財(cái)政資金投入為主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力類項(xiàng)目，應(yīng)主要考慮與當(dāng)?shù)厥聶?quán)的匹配性，當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)環(huán)境管理的需求，應(yīng)用技術(shù)在此區(qū)域的適宜度，是否會(huì)增加當(dāng)?shù)卣[性債務(wù)等因素。以企業(yè)治理為主體的單個(gè)治理項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)分析所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善及對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理要求，所在行業(yè)的政策，技術(shù)對(duì)于企業(yè)應(yīng)用的適宜度，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)可支撐度等因素。

1.3 考慮全社會(huì)宏觀投資需求匹配設(shè)計(jì)

規(guī)劃工程設(shè)計(jì)為寬口徑的工程類型，對(duì)應(yīng)資金為全社會(huì)口徑宏觀資金需求。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重達(dá)到1%~1.5%時(shí)，基本遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)；占GDP比重達(dá)到2%~3%時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。參照此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)到2035年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善的總體目標(biāo)，“十四五”持續(xù)改善的階段目標(biāo)，“十四五”期間按照我省生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重為2.5%，GDP年均增長(zhǎng)6%左右的增速測(cè)算，五年間我省全社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資需求為0.54萬億元。以此為粗標(biāo)尺，測(cè)算根據(jù)規(guī)劃任務(wù)謀劃的工程類型和規(guī)模的適宜度，使得規(guī)劃工程項(xiàng)目基本與經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀投資需求及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律曲線相耦合。

1.4“十四五”期間工程設(shè)計(jì)框架

綜合上述因素，“十四五”期間工程設(shè)計(jì)框架應(yīng)融合相關(guān)要素和空間，并在設(shè)計(jì)初始根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施路徑不同盡量明確實(shí)施主體，將項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目設(shè)計(jì)統(tǒng)籌考慮，最終與經(jīng)濟(jì)社會(huì)總盤子做比對(duì)，做項(xiàng)目篩選或者補(bǔ)充時(shí)，盡量做到每類項(xiàng)目的平均，保障項(xiàng)目的均衡實(shí)施，以全面保障任務(wù)的推進(jìn)和指標(biāo)的完成。具體工程設(shè)計(jì)框架見圖1-1至1-4。

圖1 -1 減污降碳協(xié)同治理重點(diǎn)領(lǐng)域工程設(shè)計(jì)框架

圖1 -2 同源要素統(tǒng)籌治理領(lǐng)域工程設(shè)計(jì)框架

圖1 -3 生態(tài)環(huán)境安全綜合防控領(lǐng)域工程設(shè)計(jì)框架

圖1 -4 生態(tài)環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域工程設(shè)計(jì)框架

2.規(guī)劃工程項(xiàng)目與項(xiàng)目庫的關(guān)聯(lián)分析

為了推進(jìn)規(guī)劃工程項(xiàng)目實(shí)施，生態(tài)環(huán)境部將環(huán)保工程項(xiàng)目的監(jiān)管能力建設(shè)放在更加突出的重要位置，“十三五”期間，啟動(dòng)“十三五”環(huán)保專項(xiàng)資金和投資的頂層設(shè)計(jì)。2020年3月6日，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國家林草局四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保資金管理推動(dòng)建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度的通知》，旨在充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保資金職能作用，形成對(duì)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的有力支撐。在此要求下生態(tài)環(huán)境部會(huì)同財(cái)政部印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫人庫指南（2020年）》的通知，明確了生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金支持的方向，項(xiàng)目入庫流程以及大氣、水、土、農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目入庫要求。隨著項(xiàng)目底數(shù)越來越大，項(xiàng)目類型逐漸豐富，2022年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫入庫指南（試行）》，旨在通過市場(chǎng)化手段解決財(cái)政資金不足造成地方環(huán)境治理工程項(xiàng)目難以推進(jìn)的問題，支持適宜金融資金支持類項(xiàng)目，包括治理責(zé)任主體為企業(yè)的項(xiàng)目，采用生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式及其他市場(chǎng)化方式運(yùn)作的項(xiàng)目。兩庫互為補(bǔ)充，豐富了不同實(shí)施主體工程項(xiàng)目的資金渠道，是目前規(guī)劃中工程項(xiàng)目得以實(shí)施的主要途徑。

分析兩庫項(xiàng)目入庫條件，生態(tài)環(huán)保資金項(xiàng)目貯備庫介于受到資金整合范疇影響，僅設(shè)計(jì)了大氣、水、土、農(nóng)業(yè)農(nóng)村四類要素，且扣除四類要素中科研類、日常工作類項(xiàng)目，比規(guī)劃任務(wù)及規(guī)劃工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)的范疇窄。生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目庫，在一定程度上彌補(bǔ)了上述問題，此庫對(duì)應(yīng)規(guī)劃任務(wù)及工程鏈條，梳理了7類項(xiàng)目，擴(kuò)充了海域、固廢、生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)與信息能力等要素，但仍未包括規(guī)劃任務(wù)的綠色低碳發(fā)展、空間管控等項(xiàng)目類型。建議生態(tài)環(huán)保資金項(xiàng)目庫進(jìn)一步加強(qiáng)與規(guī)劃任務(wù)及工程項(xiàng)目的銜接，明確入庫項(xiàng)目?jī)?yōu)先選擇規(guī)劃工程項(xiàng)目類型，做好生態(tài)環(huán)境部門入庫指南與林業(yè)、自然資源等部門入庫指南的橫向比對(duì)，保障規(guī)劃工程項(xiàng)目全面引導(dǎo)各部門生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目庫。生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目庫不斷優(yōu)化項(xiàng)目類型，科學(xué)選擇可金融支持的綠色低碳發(fā)展、空間管控類項(xiàng)目入庫，此類項(xiàng)目達(dá)不到分類規(guī)模時(shí)，可分散至相應(yīng)環(huán)境要素，力爭(zhēng)兩庫互相補(bǔ)充做到與規(guī)劃工程項(xiàng)目的高度匹配，充分發(fā)揮項(xiàng)目庫對(duì)規(guī)劃工程項(xiàng)目實(shí)施的主體推進(jìn)作用。

3.工程項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制探索

3.1 政策層面推進(jìn)機(jī)制

2022年2月9日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域可參考經(jīng)驗(yàn)，加大工程項(xiàng)目建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施年限，分析提煉重點(diǎn)工程項(xiàng)目印發(fā)指導(dǎo)意見，細(xì)化工程項(xiàng)目實(shí)施要求及激勵(lì)約束機(jī)制，滾動(dòng)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。參考江蘇省等先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)，編制生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃之一加以落實(shí)，范疇可以略寬于規(guī)劃設(shè)計(jì)的工程項(xiàng)目，將各部門各領(lǐng)域與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的工程項(xiàng)目進(jìn)行整合。加大工程項(xiàng)目考核及分類管理力度，可明確將規(guī)劃中工程項(xiàng)目納入地方各級(jí)政府公共財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域加以支持，將規(guī)劃工程項(xiàng)目完成情況納入地方政府打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)及生態(tài)文明考核體系，區(qū)別管理。將規(guī)劃工程項(xiàng)目完成情況納入省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查范疇。將以企業(yè)為主體的工程項(xiàng)目完成情況作為企業(yè)生態(tài)環(huán)境信用評(píng)價(jià)的一個(gè)因素，分類管理。

3.2 市場(chǎng)層面推進(jìn)機(jī)制

以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的模式探索EOD項(xiàng)目，推進(jìn)政銀企融資工作機(jī)制。政府作為項(xiàng)目謀劃、申報(bào)及實(shí)施的主體，應(yīng)合理統(tǒng)籌資源和環(huán)境要素設(shè)計(jì)，“肥瘦搭配”做好生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目并加大政策解讀和宣讀推介。銀行作為融資平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目庫中條件成熟的項(xiàng)目或規(guī)劃中設(shè)計(jì)的工程項(xiàng)目給予優(yōu)先優(yōu)惠信貸政策支持，在資源配置上給予傾斜，并不斷積極探索創(chuàng)新適用于生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)。國資委投資控股集團(tuán)作為融資或項(xiàng)目實(shí)施主體，應(yīng)積極探索生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目庫及規(guī)劃設(shè)計(jì)的工程項(xiàng)目中符合投資條件的，籌劃通過參與ppp、EOD、環(huán)境治理整體解決方案、園區(qū)污染治理第三方治理示范、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)等支持工程項(xiàng)目的運(yùn)行。不斷推進(jìn)綠色金融體系，對(duì)于項(xiàng)目庫及規(guī)劃設(shè)計(jì)中以企業(yè)為實(shí)施主體的單個(gè)治理工程項(xiàng)目，享受綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等。