吳桂蓉 WU Gui-rong

（福建省地質(zhì)測繪院，福州 350011）

0 引言

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指田塊平整、集中連片、設(shè)施完善、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、宜機作業(yè)、土壤肥沃、生態(tài)友好、抗災(zāi)能力強與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的耕地[1]。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措[2]。以潛力決定任務(wù)是建好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的前提[3]。以往高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析重視從GIS[4]、地貌因子[5]等技術(shù)手段或立地條件等方面進(jìn)行分析，少有從統(tǒng)籌規(guī)劃的角度進(jìn)行潛力研究。

2018 年機構(gòu)改革農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一履行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理職能，解決了多部門建設(shè)造成的建設(shè)資金分散、過程性浪費、重復(fù)建設(shè)等問題。但仍存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與其他部門的相關(guān)規(guī)劃、管控要素發(fā)生沖突的情況，例如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等明確要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，或者位于蓄滯洪區(qū)和河道防洪岸線內(nèi)易遭受洪水災(zāi)害區(qū)域等。這些情況不僅浪費財政支出、影響區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展，也無法實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的要求。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一個典型的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要從區(qū)域整體發(fā)展的角度統(tǒng)籌安排[6]。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于加快構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃體系的通知》要求，縣級高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃需“建設(shè)任務(wù)落實到地塊”、“形成規(guī)劃項目庫”。

因此，在潛力分析階段，有必要結(jié)合正在開展的國土空間規(guī)劃“一張圖”（國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)）和“三區(qū)三線”劃定工作，充分銜接自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等部門的相關(guān)規(guī)劃和管控要素，分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力，以避免高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目與相關(guān)規(guī)劃或管控要素的沖突，從而保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃更具科學(xué)性和可行性。

1 潛力分析研究思路

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目與各部門規(guī)劃和管控要素存在沖突。在平和縣國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)、“三區(qū)三線”劃定、各級國土空間規(guī)劃（包括縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，村莊規(guī)劃）以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃編制過程中，發(fā)現(xiàn)部分已建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目與已批準(zhǔn)的建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)公益林等城鎮(zhèn)和生態(tài)空間存在沖突，在建、擬建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目也存在與規(guī)劃建設(shè)項目沖突的情況。

國土空間規(guī)劃下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)[7]。正在開展的國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)充分整合銜接了各部門的相關(guān)規(guī)劃并形成底圖底數(shù)，“三區(qū)三線”劃定工作以2020年國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，堅持糧食安全和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，保障社會經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。根據(jù)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》，應(yīng)依據(jù)國土空間規(guī)劃、銜接水資源利用等相關(guān)專項規(guī)劃，科學(xué)確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析應(yīng)充分銜接國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和“三區(qū)三線”劃定工作。

潛力分析研究思路。首先，根據(jù)2020年國土變更耕地現(xiàn)狀，對“十二五”以來已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目進(jìn)行現(xiàn)狀梳理和分析；其次，從自然條件、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟發(fā)展、其他管理要求等方面進(jìn)行潛力限制因素分析；最后，以行政村為基本單元開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力評價。

2 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)說明

研究區(qū)概況。平和縣地處福建省閩南金三角的漳州市西南部（116°54'-117°31'E，24°02'-24°35'N），介于廈門、汕頭兩個經(jīng)濟特區(qū)之間，與閩粵兩省八縣（市）毗鄰，素有“八縣通衢”之稱。國土總面積為2309.54平方公里，境內(nèi)的大芹山和雙尖山縱貫?zāi)媳?，把全縣分為東南、西北兩大部分，地勢中部、西部高，向東南和西北傾斜。地貌主要有中山、低山和丘陵等3個類型。屬亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候區(qū)，年平均氣溫21.4℃，年平均年降雨量為1782.3毫米。全縣大小河流共有137條，其中流域面積在百平方公里以上的有9條，分別為花山溪、蘆溪、九峰溪等。耕作土壤類型以水稻土為主，另有赤紅壤、紅壤等類型。原生植被為亞熱帶雨林和亞熱帶常綠闊葉林、針闊混交林，植物群落類型繁多。平和縣耕地面積5.79萬畝，占國土總面積的1.67%，其中水田占95%，旱地占4%，水澆地占1%。根據(jù)《福建省平和縣耕地質(zhì)量評價報告（2020年）》，平和縣耕地質(zhì)量以中低產(chǎn)地為主，其中高產(chǎn)地占比25%，中產(chǎn)地占比71%，低產(chǎn)地占比4%。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量水平，對平和縣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和糧食安全具有十分重要意義。

數(shù)據(jù)說明。數(shù)據(jù)來源于自然資源局（①-⑧）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（⑨）、水利局（⑩-1○）、生態(tài)環(huán)境局（12○-13○）、林業(yè)局（14○-16○）、文體旅局（17○）等部門，具體包括：①2020年國土變更調(diào)查成果，主要包括地類圖斑、城鎮(zhèn)村等用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)、村級行政區(qū)等圖層數(shù)據(jù)；②永久基本農(nóng)田；③生態(tài)保護(hù)紅線；④歷年已批準(zhǔn)建設(shè)項目；⑤2011-2020年已驗收的土地整治項目，包括土地整理、開發(fā)和復(fù)墾3類項目；⑥城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；⑦河道湖區(qū)；⑧已批準(zhǔn)村莊規(guī)劃；⑨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫成果；⑩蓄滯洪區(qū)；1○河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線；12○飲用水水源一級保護(hù)區(qū)；13○千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護(hù)范圍；14○生態(tài)公益林；15○自然保護(hù)地（整合優(yōu)化后成果）；16○天然林；17○文物保護(hù)單位保護(hù)范圍。

部分?jǐn)?shù)據(jù)預(yù)處理：①蓄滯洪區(qū)，從《平和縣中心城區(qū)防洪排澇規(guī)劃》CAD文件中提取蓄滯洪區(qū)范圍線后轉(zhuǎn)為CGCS2000坐標(biāo)，并轉(zhuǎn)為SHP格式文件；②河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線，從各河段CAD文件中提?。ㄈ魹?0坐標(biāo)需轉(zhuǎn)為CGCS2000坐標(biāo)）轉(zhuǎn)為SHP格式文件；③生態(tài)公益林和天然林從“森林資源管理一張圖”成果中提取。

3 潛力限制因素選取

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析的底數(shù)為2020年國土變更調(diào)查成果的耕地，根據(jù)各部門數(shù)據(jù)，將限制因素分為已建項目、自然條件、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟發(fā)展和其他管理要求5類。

已建項目主要包括“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫”成果和“2011-2020年已驗收的土地整治項目”。其中，“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫”成果包含縣級自然資源（國土）、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革、財政、水利等主管部門2011-2020年已驗收項目；“2011-2020年已驗收的土地整治項目”包含2011-2020年自然資源部門（原國土）已驗收的土地整理、開發(fā)和復(fù)墾項目。

自然條件主要考慮耕地坡度。坡度超過25度的耕地不宜進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

生態(tài)保護(hù)限制因素包括生態(tài)保護(hù)紅線、河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線、飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護(hù)范圍、生態(tài)公益林、自然保護(hù)地和天然林。①生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域[8]，其范圍內(nèi)保留的零星耕地不宜作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的潛力；②河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線是河道岸線外陸域部分環(huán)境保護(hù)線，對保障河道行洪安全、維護(hù)河流健康生命、促進(jìn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，其范圍內(nèi)以河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，不宜開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；③飲用水水源一級保護(hù)區(qū)是在飲用水地表水源取水口附近劃定一定的水域和陸域。一級保護(hù)區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家規(guī)定的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，并須符合國家規(guī)定的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求?！吨腥A人民共和國水污染防治法》及《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》要求一級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止從事種植活動；④千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護(hù)范圍是指為防止實際供水人口在一千人以上的農(nóng)村集中供水飲用水水源地污染、保障水源地水質(zhì)而確定的一定范圍的陸域和水域[9]。保護(hù)區(qū)劃定前已有的農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)濟林，嚴(yán)格控制化肥、農(nóng)藥等非點源污染，并逐步退出[10]；⑤生態(tài)公益林，是指以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)平衡和生物多樣性為主體功能，以提供公益性生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為主要利用方向，按照國家規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃定的森林、林木和林地，包括防護(hù)林和特種用途林[11]；⑥自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護(hù)的陸域或海域[12]；⑦天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)。全面保護(hù)天然林，對于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義[13]。

經(jīng)濟發(fā)展限制因素包括歷年已批準(zhǔn)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和已批準(zhǔn)村莊規(guī)劃建設(shè)用地。①歷年已批準(zhǔn)建設(shè)用地中存在部分已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地手續(xù)但尚未完成供地或尚未動工的地塊，在2020年國土變更中被調(diào)查為耕地；②城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是至2035年城鎮(zhèn)發(fā)展的重點區(qū)域，在嚴(yán)格落實“三線劃定”規(guī)則基礎(chǔ)上形成的城鎮(zhèn)開發(fā)圍合邊界，不可避免的占用部分耕地；③已批準(zhǔn)村莊規(guī)劃建設(shè)用地是規(guī)劃至2035年的村莊建設(shè)區(qū)域，也涉及少量耕地。以上三種情形涉及的耕地均不適宜作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力。

其他管理要求包括蓄滯洪區(qū)和河道湖區(qū)等。①滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時貯存的低洼地區(qū)及湖泊等，其中多數(shù)歷史上就是江河洪水淹沒和蓄洪的場所，其范圍內(nèi)的耕地存在較大被淹沒，導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)的風(fēng)險；②河道湖區(qū)存在的耕地，尤其是種植了高稈作物耕地對防洪安全構(gòu)成隱患，南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下等范圍內(nèi)不穩(wěn)定耕地，不納入耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，有序退出[14]；③文物保護(hù)單位保護(hù)范圍，是指對文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實施重點保護(hù)的區(qū)域[15]。以上三種類型范圍內(nèi)的耕地均不適宜作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力。

4 潛力分析與結(jié)果評價

以2020年國土變更調(diào)查（城鎮(zhèn)、村莊不打開統(tǒng)計）耕地為基礎(chǔ)，扣除上述5類限制因素后，根據(jù)農(nóng)業(yè)上圖入庫圖斑不小于10m2的要求，使用ArcGIS高級編輯器中拆分多部件工具進(jìn)行拆分并扣除幾何面積小于10m2的破碎耕地圖斑后，得到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力。

將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力與行政村數(shù)據(jù)疊加分析，采用自然斷點法將行政村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分為5級，Ⅰ級為1328.38-2136.31畝，Ⅱ級為596.70-1328.37畝，Ⅲ級274.23-596.69畝，Ⅳ級為76.34-274.22畝，Ⅴ級為0.04-76.33畝。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力Ⅱ級以上的行政村主要分布在蘆溪、大溪、九峰、山格、長樂、秀峰和安厚等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，詳見表1、圖1。

表1 平和縣各行政村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力情況表

5 結(jié)論與展望

本文在國土空間規(guī)劃背景下，以現(xiàn)狀耕地為底數(shù)，選取已建項目、自然條件、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和其他管理要求等限制因素，開展?jié)摿Ψ治雠c測算，其結(jié)果可作為平和縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃項目安排的基礎(chǔ)，并生成至2030年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目庫，可避免不同設(shè)計單位因?qū)Ω鞑块T規(guī)劃和管控要素?zé)o法掌握或考慮不全導(dǎo)致的矛盾沖突，從而提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的科學(xué)性和可行性。

本文研究區(qū)域平和縣位于福建省西南部山區(qū)，未涉及海域范圍。因此，海洋相關(guān)專項規(guī)劃和管控要素可在今后的項目和研究中繼續(xù)研究和補充完善。