胡巍

1. 西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院2. 四川省農(nóng)業(yè)機(jī)械鑒定站3. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室（成都）

農(nóng)產(chǎn)品包裝在農(nóng)產(chǎn)品的收、貯、運(yùn)、售等環(huán)節(jié)被大量使用，在可預(yù)見的未來，其使用量還將持續(xù)增加。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為科學(xué)、理性決策的重要技術(shù)前提，其作用普遍得到各國(guó)和各地區(qū)的認(rèn)可，并作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)辦法》等法規(guī)紛紛確立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，表明我國(guó)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的開展，也為農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管提供了很好的技術(shù)支撐，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和輿情方面發(fā)揮了重要作用。因此，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度分析農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管問題，有助于建立更合理、科學(xué)、有效的農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管體系。

1 農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開展以來，對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行了排查和評(píng)估。薛寧等分析了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)常見農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的性能，探討了農(nóng)產(chǎn)品包裝材料存在的主要危害[1]；黃皓等對(duì)蔬菜捆扎帶及果貼標(biāo)簽的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估[2]，調(diào)研了果蔬用塑料泡沫網(wǎng)套中熒光增白劑現(xiàn)狀并探索了其分析測(cè)試方法[3]；徐立明等研究了食品塑料包裝材料中的塑化劑、殘留甲苯的遷移機(jī)理[4]；徐涵秋等評(píng)價(jià)了泡沫網(wǎng)套在蘋果運(yùn)輸過程中的緩沖效果[5]；曾姝莉等研究了發(fā)泡聚苯乙烯泡沫箱的風(fēng)險(xiǎn)[6]和適用性[7]；白云等分析了具色泡沫網(wǎng)套及其色母粒中偶氮染料的遷移行為[8]；王思敏等分析了紙質(zhì)水果包裝箱中16種鄰苯二甲酸酯的含量及風(fēng)險(xiǎn)情況[9]。

眾多學(xué)者在技術(shù)層面開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的監(jiān)管體系進(jìn)行了研究。孫杭生介紹了日本的食品安全監(jiān)管體系與制度，日本在食品安全基本法的基礎(chǔ)上還制定了專門針對(duì)包裝材料的“包裝容器法”，以提高監(jiān)管的針對(duì)性[10]；鐘鋒等從標(biāo)準(zhǔn)角度分析了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品包裝管理的現(xiàn)狀，指出現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)準(zhǔn)存在標(biāo)準(zhǔn)制定滯后、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)少、體系不完善以及適用性差等問題，并提出了完善建議[11]；黃廣熾介紹了歐盟的食品接觸材料法規(guī)，以期對(duì)我國(guó)食品接觸材料監(jiān)管制度的構(gòu)建有所啟示[12]；金發(fā)忠分析了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位、職能劃分和功能作用等，介紹了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系框架及其職責(zé)分工[13]；盧嘉等介紹了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品收貯運(yùn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究現(xiàn)狀，并對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提出加強(qiáng)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控和跟蹤、持續(xù)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完善數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)體系、加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的科普和引導(dǎo)等建議[14]。

2 農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀

2.1 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際上，各國(guó)均對(duì)食品包裝材料質(zhì)量安全問題高度關(guān)注，出臺(tái)了眾多法規(guī)對(duì)食品包裝材料進(jìn)行規(guī)制。歐盟在食品包裝材料監(jiān)管方面一直處于世界前列，被各國(guó)廣泛借鑒，故本文主要分析歐盟的相關(guān)法規(guī)體系。歐盟首先在其有關(guān)食品接觸材料的框架性法規(guī)（EC）No 1935/2004 和（EC）No 2023/200 中，定義“食品接觸材料和制品”為：預(yù)期與食品接觸的，或已與食品接觸且預(yù)定供作此用的，或可合理預(yù)料會(huì)與食品接觸，或在正?；蚩深A(yù)見的使用條件下會(huì)將其成分轉(zhuǎn)移至食品中的材料和制品[15]。在（EC）No 1935/2004的附錄I中進(jìn)一步列舉了具體適用的各類包裝材料和制品清單；然后，通過82/711/EEC 指令對(duì)相應(yīng)種類的食品接觸材料組分遷移實(shí)驗(yàn)進(jìn)行基本規(guī)定；最后，再由85/572/ECC指令明確不同類型的食品（包括農(nóng)產(chǎn)品及其制品）所具體適用的模擬物和遷移條件，形成對(duì)食品接觸材料的完整質(zhì)量安全監(jiān)管體系。因此，歐盟雖未采取單獨(dú)立法的方式對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料予以規(guī)制，但按照其上述的立法邏輯，可以對(duì)不同種類的農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的安全性評(píng)價(jià)進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。與此同時(shí)，歐盟還注重引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)食品包裝材料的安全性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以應(yīng)對(duì)新材料的不斷涌現(xiàn)[16]。

2.2 我國(guó)監(jiān)管體系現(xiàn)狀

我國(guó)基本建立了食品包裝材料法規(guī)體系和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。在法規(guī)層面，主要為《中華人民共和國(guó)食品安全法》，明確了食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)適用食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，指出制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果；在標(biāo)準(zhǔn)層面，發(fā)布了《食品接觸材料及制品通用安全要求》（GB4806.1）、《食品接觸材料及制品遷移試驗(yàn)通則》（GB31604.1）等系列通用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)；在監(jiān)管層面，市場(chǎng)監(jiān)管總局每年適時(shí)開展對(duì)復(fù)合膜袋、PET瓶、塑料杯等十余種食品包裝材料產(chǎn)品的監(jiān)督抽查工作。我國(guó)也十分重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管中的基礎(chǔ)作用。2006 年4 月29 日通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》），改變了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理長(zhǎng)期缺乏專門法律依據(jù)的狀況，開創(chuàng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的新局面。該法第六條明確規(guī)定設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，專家委員會(huì)的評(píng)估結(jié)果將作為國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門制定相關(guān)管理措施的依據(jù)。以此為依據(jù)，截至2021 年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共建立了105 家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室，其中，包括兩家專門從事農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)驗(yàn)室。經(jīng)過十多年的努力，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系已經(jīng)建立，農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全也得到了一定程度的關(guān)注。

2.3 存在的問題

盡管相關(guān)工作取得了明顯的成果，但我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管仍然存在不少問題。首先，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)管理辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》以及《農(nóng)業(yè)部 食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》等法律法規(guī)中，雖存在有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品包裝的內(nèi)容，但其關(guān)注重點(diǎn)普遍為農(nóng)產(chǎn)品包裝的標(biāo)識(shí)規(guī)范問題，對(duì)包裝材料的安全性問題僅僅予以原則性的規(guī)定，缺乏可操作性；其次，盡管《食品安全法》將食用農(nóng)產(chǎn)品納入了監(jiān)管，但包括蔬菜捆扎帶、泡沫網(wǎng)套、泡沫箱等材料和制品在內(nèi)的常見農(nóng)產(chǎn)品包裝都不在食品接觸材料的監(jiān)管范圍之內(nèi)，配套的檢測(cè)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系也尚不完善，導(dǎo)致眾多農(nóng)產(chǎn)品包裝材料基本處于監(jiān)管的真空地帶，若直接套用現(xiàn)有食品接觸材料的監(jiān)管措施和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，又缺乏針對(duì)性，無法有效應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的質(zhì)量安全問題；最后，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制調(diào)整后，形成了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全分段監(jiān)管的模式，即《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，不可避免地導(dǎo)致監(jiān)管中出現(xiàn)職能交叉和監(jiān)管空白的問題。

3 進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建議

3.1 繼續(xù)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用

在我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理職能統(tǒng)一制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用，加強(qiáng)宣傳力度，一方面繼續(xù)鞏固風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全監(jiān)管法規(guī)、政策制定中科學(xué)參謀的作用，另一方面著力強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)和引導(dǎo)作用。可由有關(guān)部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，適時(shí)發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)隱患進(jìn)行預(yù)警宣傳，指導(dǎo)市場(chǎng)主體對(duì)包裝材料的選擇，提升消費(fèi)者的識(shí)別能力，促進(jìn)行業(yè)科學(xué)健康發(fā)展。同時(shí)，注重結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)特點(diǎn)開展農(nóng)產(chǎn)品包裝材料風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

3.2 完善農(nóng)產(chǎn)品包裝材料質(zhì)量安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的同時(shí)，還應(yīng)注重將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果轉(zhuǎn)化為具有長(zhǎng)效性的監(jiān)管機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果，從法律上明確將風(fēng)險(xiǎn)性高、影響廣泛的危害因素率先納入監(jiān)管，而不再僅僅局限于包裝標(biāo)識(shí)問題。堅(jiān)持源頭治理，完善農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的生產(chǎn)規(guī)范，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)相關(guān)工作，建立農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的全程可追溯體系，逐步改善市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品包裝材料“三無產(chǎn)品”充斥的現(xiàn)狀。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)，在收、貯、運(yùn)、售等不同環(huán)節(jié)中，包裝材料對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響程度和方式是不同的，但目前食用農(nóng)產(chǎn)品包裝材料依法應(yīng)當(dāng)適用食品接觸材料的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而食品與農(nóng)產(chǎn)品的包裝使用情況差距巨大，缺乏針對(duì)性。因此，建議針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的特殊性，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的指導(dǎo)下，參考食品接觸性包裝材料標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品接觸性包裝材料標(biāo)準(zhǔn)體系，建立包括通用標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的多層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系。及時(shí)跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究進(jìn)展，逐步更新相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，最終形成科學(xué)合理、動(dòng)態(tài)有效的監(jiān)管體系。

3.3 構(gòu)建各部門有效銜接的監(jiān)管職責(zé)分配制度

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全目前的分段管理模式，可能存在監(jiān)管盲區(qū)，尤其是在農(nóng)產(chǎn)品正式進(jìn)入市場(chǎng)流通之前的貯、運(yùn)環(huán)節(jié)，基層監(jiān)督執(zhí)法過程中可能由于法定職責(zé)界定不夠清晰而出現(xiàn)競(jìng)相監(jiān)管或者互相推諉的情況。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品包裝材料相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容復(fù)雜，對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)水平也提出了較高的要求。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建各監(jiān)管部門之間有效銜接的職責(zé)分配制度。從法律法規(guī)上對(duì)各部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料的實(shí)際使用情況，明確不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)分工，據(jù)此制定執(zhí)法細(xì)則，層層落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。另外，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品包裝材料領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，還應(yīng)加強(qiáng)各監(jiān)管部門的專業(yè)人才建設(shè)，吃透法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求，助力各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施有效落地，盡快發(fā)揮產(chǎn)業(yè)效益和社會(huì)效益。