胡琳，何斐，王巨峰，朱永澍，高遠(yuǎn)，王堯

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計研究院），311215，杭州；2.浙江省水利廳，310009，杭州；3.浙江省錢塘江流域中心，310020，杭州）

在全面推行河長制工作中，加強社會監(jiān)督作為保障之一，要求提高全社會對河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識和參與意識。雖然全國各地對河長制公眾參與機制有眾多實踐，但形式趨同，水平參差不一，尚未形成系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密的科學(xué)理論體系。

近年浙江各地從監(jiān)督管理模式、參與工作機制、社會宣傳方式等方面，對公眾參與護(hù)水進(jìn)行了積極探索，涌現(xiàn)出一批河長制公眾參與模式創(chuàng)新和公眾治水護(hù)水鮮活案例。2017年，浙江德清創(chuàng)新探索“綠水幣”，2020年推廣至浙江全省?！熬G水幣”發(fā)源于基層，具有很強的公眾自我參與意愿，但由于制度設(shè)計不完善，在推廣過程中顯現(xiàn)出基層參與程度不夠廣泛或形式參與、志愿組織內(nèi)部管理人才制度缺乏、民間河長管理缺乏權(quán)威組織領(lǐng)導(dǎo)、參與渠道和范圍狹窄、溝通反饋機制缺乏等眾多問題。本文在廣泛調(diào)研全省“綠水幣”制度應(yīng)用實踐基礎(chǔ)上，對其運作模式、核心價值和驅(qū)動機制進(jìn)行剖析，提出下一步完善公眾護(hù)水理論研究體系及深化“綠水幣”實施路徑的思考和建議。

一、“綠水幣”起源與發(fā)展

1.產(chǎn)生背景

（1）公眾參與河長制的應(yīng)用和研究

我國在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年）和《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（2019年）中將公眾參與視為環(huán)境保護(hù)中不可或缺的重要力量，且公眾參與環(huán)境保護(hù)是公民的一項基本權(quán)利，得到法律保障。環(huán)境法的公眾參與基本原則也在以水污染治理為初衷的河長制推行中加以明確。

在我國，關(guān)于河長制公眾參與的專門性研究較少，對其機制的研究尚不成熟。部分學(xué)者分析了河長制下公眾參與的法律機制，認(rèn)為權(quán)利支撐模糊、信息公開方面存在缺陷、公眾參與范圍模糊且參與渠道不暢、政府層面對公眾參與的激勵與保障措施欠缺。張恒指出在河長制實踐中，公眾參與面臨“人治”壓制“法治”、唯政府性等問題，應(yīng)當(dāng)建立完整的公眾參與制度來解決這些問題。河長制本身存在的制度缺陷在于行政權(quán)依賴，忽視了社會力量，認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮個人、社會團(tuán)體等社會力量在化解環(huán)境矛盾、解決環(huán)境沖突中的作用，構(gòu)建有機社會制衡力量體系迫在眉睫。從實踐操作層面，行政治水雖然有立竿見影的功效，但不能長久，要實現(xiàn)治水效果常態(tài)化，需要構(gòu)筑以政府、社會、公民、企業(yè)等不同主體為基礎(chǔ)的多中心治理機制。劉小勇認(rèn)為引導(dǎo)和鼓勵公眾參與河長制工作是河長制落地生根、取得實效的重要保障，重點總結(jié)了包括生態(tài)綠幣在內(nèi)的四種實踐模式。

（2）“綠水幣”前身及其制度優(yōu)勢

浙江是最早開展河長制試點的省份之一。早在2003年，湖州市長興縣試行河長制，取得明顯效果后推行至全省。2015年，德清縣為吸引群眾參與治水護(hù)水，首推“二維碼治水”，設(shè)立“護(hù)水e站”，經(jīng)兩年運行后升級改版，2017年首次提出群眾當(dāng)河長并制定生態(tài)綠幣激勵機制。2018年，德清縣以下渚湖街道為試點，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”河長治水模式，正式啟用全省首個公眾護(hù)水平臺。結(jié)合前期“護(hù)水e站”和“綠幣”基礎(chǔ)，通過手機掃碼注冊的簡便方式降低群眾參與治水門檻，以生態(tài)綠幣兌換的“真金白銀”吸引群眾參與到治水護(hù)水中來，以護(hù)水成績排名的“英雄榜單”激發(fā)群眾的護(hù)水熱情，匯聚了廣泛的民間力量，成為全縣治水護(hù)水的新動力。

德清“生態(tài)綠幣”探索與嘗試在一定程度上解決了公眾參與內(nèi)部動力不足、形式參與、忽略公眾主體權(quán)益維護(hù)等問題，提升了公眾參與的積極性、主動性、自覺性，為后續(xù)在全省全面推行“綠水幣”制度奠定了基礎(chǔ)。

2.“綠水幣”推行及成效

在全省積極推廣下，浙江各地紛紛出臺公眾護(hù)水“綠水幣”管理辦法，制定積分規(guī)則?！熬G水幣”獲取方式從巡河、發(fā)現(xiàn)問題拓展到知識學(xué)習(xí)、美圖上傳、建議點評、經(jīng)驗分享、任務(wù)搶單等；兌換方式從線上線下商城兌換各種小禮品，拓展到放養(yǎng)魚苗、樹苗種植等多種實景體驗，不少地區(qū)與當(dāng)?shù)劂y行簽訂長期協(xié)議，推出“綠水幣”信用貸款，根據(jù)“綠水幣”積分給予不同信用貸款和利率優(yōu)惠，極大地激發(fā)了公眾治水護(hù)水的積極性。同時各級河長通過提醒交辦、約談督辦等形式抓好發(fā)現(xiàn)問題的解決落地，實現(xiàn)“群眾發(fā)現(xiàn)問題—河長解決問題—反饋整改成效”的閉環(huán)管理。

隨著“綠水幣”制度的推行，浙江各地政府大包大攬的治水護(hù)水模式逐步被打破，政府主導(dǎo)、社會助推、公眾共治的新格局逐漸形成，構(gòu)建了以“綠水幣”為紐帶的“政府—公眾—企業(yè)”治水大聯(lián)盟。各級河（湖）長特別是基層河（湖）長從最初的巡河發(fā)現(xiàn)問題為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q一般問題為主，留出更多精力投入到河湖管理中。河長對問題的“發(fā)現(xiàn)—處理—解決”更加務(wù)實高效，在很大程度上破除了形式主義。以杭州市為例，2021年1—8月問題發(fā)現(xiàn)和處理數(shù)分別為8 092、8 069個，約是2020年全年同類數(shù)量的1.2倍；問題處理率99.72%，成效顯著。公眾護(hù)水“綠水幣”制度的推廣讓浙江治水的“神經(jīng)末梢”更為靈敏，問題隨手拍、巡查全時段、流域全覆蓋已成現(xiàn)實，“群眾路線”極大地增強了治水工作的系統(tǒng)性和把控程度。

二、“綠水幣”運作模式及核心價值

1.現(xiàn)行運作模式

目前，浙江省“綠水幣”制度基本遵循“平臺注冊—問題發(fā)現(xiàn)—積分獎勵—問題整改”的運作模式，以全鏈條閉環(huán)式的流程促進(jìn)制度落地。通過關(guān)注參與門檻、努力程度、工作績效、內(nèi)外獎酬、滿足感等因素對激勵過程的影響，進(jìn)一步完善了目標(biāo)驅(qū)動、績效評估、獎懲激勵、監(jiān)督反饋機制?！熬G水幣”的制度設(shè)計充分響應(yīng)了波特-勞勒綜合激勵模型的環(huán)節(jié)組成和邏輯結(jié)構(gòu)，具有一定的理論研究基礎(chǔ)。通過平臺注冊、手機搶單、累計積分、綠幣兌換、星級排名、掛鉤信貸、成立基金、頒發(fā)獎項等系列舉措，在“激勵—努力—績效—獎勵—滿足”等激勵鏈的各環(huán)節(jié)形成正相關(guān)關(guān)系且相互影響，形成良性循環(huán)。其時間軸和基本邏輯是：①公眾通過手機掃一掃平臺二維碼，免費注冊成為“河長”，以零門檻完成“激勵”環(huán)節(jié)；②公眾進(jìn)入主頁進(jìn)行巡河，將巡河記錄和成果發(fā)布在社交媒體，帶動更多人參與護(hù)水，完成“努力”環(huán)節(jié)；③公眾每進(jìn)行一次巡河，后臺都將定期核實、評估，給予相應(yīng)積分，對于巡河成效貢獻(xiàn)大的，得到最高評分及雙倍的綠水幣獎勵，完成“績效”環(huán)節(jié)；④采用線上線下相結(jié)合方式，線上建立綠幣商城，線下在農(nóng)產(chǎn)品商店、超市、農(nóng)村河長工作站等建立綠幣兌換點，進(jìn)行綠水幣兌換，從物質(zhì)層面進(jìn)行獎勵，提升公眾護(hù)水積極性，完成“獎勵”環(huán)節(jié)；⑤在公眾護(hù)水平臺設(shè)置護(hù)水英雄榜單，以積分排名形式設(shè)置“英雄”總榜、季度榜、月度榜，建立從“一星護(hù)水小兵”到“五星護(hù)水大師”星級指數(shù)，從精神層面提升護(hù)水榮譽感；⑥推出“綠水幣”信用貸款，根據(jù)綠水幣枚數(shù)配比不同額度信用貸款，給予不同額度利率優(yōu)惠，以個人信譽度的提升間接給予物質(zhì)層面的獎勵，通過精神和物質(zhì)雙層面完成“滿足”環(huán)節(jié)。

2.核心價值及驅(qū)動機制分析

（1）“綠水幣”制度的設(shè)計定位和核心價值

如前文所述，公眾對水環(huán)境保護(hù)的參與是具有法律依據(jù)的。但由于河湖資源具有復(fù)雜性與開放性，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府在推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時易造成環(huán)境問題，政府與市場雙雙“失靈”，難以妥善處理好河湖治理問題。因此公眾參與環(huán)境事務(wù)的邏輯起點是彌補政府機制和市場機制的缺陷。

浙江省“綠水幣”制度設(shè)計初衷是借助當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能手機的普及和民眾生態(tài)環(huán)保意識的覺醒，讓公眾參加到治水管水中，是一次政府發(fā)起、民眾和企業(yè)參與的“微公益”嘗試。設(shè)計理念是改變公眾固有的公益觀念，倡導(dǎo)人人參與公益事業(yè)。其設(shè)計定位是讓“綠水幣”成為由水利發(fā)起，推衍至全社會全行業(yè)綠色生態(tài)行為習(xí)慣轉(zhuǎn)變的觸發(fā)點。

（2）“綠水幣”制度驅(qū)動機制

通過前期引導(dǎo)和鼓勵讓公眾關(guān)注“五水共治”或“河湖長制”微信公眾號，以積分激勵和物質(zhì)精神獎勵等使公眾逐漸形成愛水護(hù)水意識，最終在意識支配下不斷改變個人行為習(xí)慣，實現(xiàn)公眾治水管水行為轉(zhuǎn)變，推動全社會綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

“綠水幣”制度將公眾日常行為變成公益行為，既是自我善意的表達(dá)和社會責(zé)任的體現(xiàn)，也是一種自我認(rèn)同的實現(xiàn)。從具體案例來看，德清縣設(shè)置“英雄榜”的做法即是對民眾自我價值感的激發(fā)，讓每一位參與管水護(hù)水的公眾都有投身治水事業(yè)的“參與感”，大大增強了公眾參與積極性。

三、“綠水幣”制度發(fā)展瓶頸與優(yōu)化路徑

1.發(fā)展瓶頸

受長期治水模式和政府管理模式影響，社會公眾對水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水污染治理等工作都定性為政府行為，以往都是一種“旁觀者”的心態(tài)。從個人行為學(xué)角度來分析，如果一個人對用“綠水幣”兌換的激勵或獎勵不感興趣，那就沒有驅(qū)動他去積累“綠水幣”的動力，即不會產(chǎn)生巡河等管水愛水護(hù)水的行為。“綠水幣”制度雖已運用行政力量將政府和民眾的距離拉近了一步，民眾的愛水護(hù)水意識在一定范圍內(nèi)得到了提升，但在“內(nèi)生驅(qū)動”層面的困境還未真正解決，難以保障民眾愛水護(hù)水治水的持續(xù)活力。

目前從工作范疇和責(zé)任主體來看，“綠水幣”制度聯(lián)合了水利、生態(tài)環(huán)境、住建等多部門力量，但實際發(fā)現(xiàn)的問題類型基本局限于水面漂浮物或水體顏色等側(cè)重于水利部門的事務(wù)，部門之間的協(xié)同效應(yīng)難以有效發(fā)揮。此外，“綠水幣”推廣載體仍是“五水共治”或“河長制”等政府平臺，公眾參與治水的“入口”和“通道”有很大的局限性，“綠水幣”制度的普適推廣和廣泛應(yīng)用受到制約。

從“綠水幣”制度的設(shè)計初衷和推行目的來講，其核心價值具有顯著的公益屬性。然而在實際操作層面，平臺門檻過于專業(yè)、操作流程不夠便利、宣傳范圍不夠廣泛、資金保障不夠充分、反饋機制不夠完善、互動環(huán)節(jié)吸引力不足等問題均制約了“綠水幣”制度的核心價值發(fā)揮。

從“綠水幣”制度本身而言，其環(huán)保公益的核心價值，正是呼應(yīng)了國家對生態(tài)的大力保護(hù)、民眾環(huán)保意識覺醒、智能手機普及等眾多外部因素的支撐。今后如何充分利用好時代因素、把握好時機，在“綠水幣”制度推行過程中發(fā)揮其公益核心價值，并與相關(guān)業(yè)務(wù)形成良性互動，建立可持續(xù)、高效的公益模式，仍需要不斷探索優(yōu)化。

2.優(yōu)化路徑及建議

（1）突破平臺局限，尋求行業(yè)跨越

“綠水幣”制度旨在全民參與、共建共享。但由于目前“綠水幣”載體或平臺受眾面相對較窄，各地注冊人數(shù)量級與占比和“人人參與治水”目標(biāo)仍有較大差距。從“綠水幣”制度的核心價值出發(fā)，下一步應(yīng)充分發(fā)揮它的強公益屬性，探索與其他推行公益行為、社會關(guān)注度高、受眾范圍廣的大平臺跨界合作，如支付寶、微信、高德地圖、大眾點評等，充分借助已有用戶對諸類大平臺的品牌忠誠度，保障“綠水幣”制度的受眾廣度和推廣潛力。

（2）突破思維慣性，探索價值引導(dǎo)

“綠水幣”制度是“政策引導(dǎo)”和“文化塑造”的綜合，通過政府引導(dǎo)，建立了“政府—公眾—企業(yè)”之間治水同盟，讓社會公眾對“綠水幣”制度產(chǎn)生認(rèn)同感。今后要在全省深入推廣“綠水幣”制度，可在政策引導(dǎo)和文化塑造上進(jìn)一步完善。例如在政策引導(dǎo)方面，完善“綠水幣”制度，拓寬治水管水愛水護(hù)水范疇，以形成新的綠色行為方式導(dǎo)向，建議增加形式多樣的綠色生態(tài)場景并納入激勵和獎勵范疇，如家庭水費下降、親水行為、節(jié)水工具制作、節(jié)水措施建議、問題行為拍照等圍繞水的相關(guān)場景，以及其他促進(jìn)生態(tài)環(huán)保的行為場景。在文化塑造方面，建議借鑒如“螞蟻森林”公益模式，以“綠水幣”作為廣大民眾對水資源保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量衡量介質(zhì)，激發(fā)民眾環(huán)保意識覺醒和參與生態(tài)環(huán)保事業(yè)的自我價值感。

（3）突破模式束縛，構(gòu)建社會責(zé)任模型

建議從以下三方面做探索：一是“政府—公眾—企業(yè)”治水大聯(lián)盟的升級，積極尋求與生態(tài)環(huán)保企業(yè)的合作，激發(fā)其核心業(yè)務(wù)與“綠水幣”場景范疇內(nèi)的行為產(chǎn)生良性互動，達(dá)到可持續(xù)的目的；二是在平臺跨界合作基礎(chǔ)上建立個人“水賬戶”，將用戶每天的綠色生態(tài)行為積累到個人賬戶里，未來條件成熟或可實現(xiàn)個人水資產(chǎn)的買賣、投資，應(yīng)用于美麗河湖、幸福河湖水旅休閑，水利風(fēng)景區(qū)門票優(yōu)惠或銀行優(yōu)先貸款等；三是構(gòu)建政府后期保障機制?！?/p>