孫娟娟

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,河北 保定 071001)

0 引言

歷史表明：社會(huì)的每一次變革都離不開(kāi)科技推動(dòng)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，科學(xué)與技術(shù)的長(zhǎng)期分離才是歷史常態(tài)，直到近代商業(yè)、制造業(yè)的發(fā)展和信息交流的增加，兩者的關(guān)聯(lián)才密切起來(lái)，并使得技術(shù)逐漸以現(xiàn)代科學(xué)實(shí)驗(yàn)和科學(xué)理論為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)[1]?？萍紤?yīng)用不僅帶來(lái)市場(chǎng)前景可觀的新產(chǎn)品和生產(chǎn)方式，保健食品、藥品等健康產(chǎn)品的日益豐富也具有重要的社會(huì)收益,因此，當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比任何一個(gè)時(shí)代都更為重視科技作用[2]。科技和商業(yè)創(chuàng)新也伴隨著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，且風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)的不確定性加劇了安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防控難度。因此，科學(xué)型規(guī)制應(yīng)運(yùn)而生，以便在防控科技風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)借助科學(xué)的評(píng)估與分析尋得規(guī)制的合理性和可行性[3]。

1 政府規(guī)制、科學(xué)型規(guī)制與食品規(guī)制

當(dāng)國(guó)家通過(guò)制度建設(shè)支持科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)換后，新科技的應(yīng)用及其商業(yè)化發(fā)展也給政府為矯正市場(chǎng)失靈的規(guī)制干預(yù)帶來(lái)挑戰(zhàn)。作為一項(xiàng)政府控制行為，政府規(guī)制通過(guò)直接干預(yù)市場(chǎng)私主體的行為矯正信息不對(duì)稱、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈，并通過(guò)事前許可、事中檢查、事后懲治等規(guī)制手段，保障市場(chǎng)主體在追逐利潤(rùn)等私利時(shí)不會(huì)損害產(chǎn)品質(zhì)量、有序競(jìng)爭(zhēng)等與公共健康、公共秩序相關(guān)的公益。

1.1 政府規(guī)制的演變與科學(xué)型規(guī)制

作為政府與市場(chǎng)的互動(dòng)，政府規(guī)制因勢(shì)而新?？萍及l(fā)展及其商業(yè)化應(yīng)用不斷重塑規(guī)制的目標(biāo)、方式，例如，針對(duì)交通、通信等公共事業(yè)服務(wù)，控制壟斷價(jià)格并提高服務(wù)質(zhì)量，在市場(chǎng)交易領(lǐng)域內(nèi)限制經(jīng)濟(jì)權(quán)力濫用、保護(hù)勞工與消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，等等。在規(guī)制演變中，針對(duì)食藥產(chǎn)品等的安全規(guī)制被視為從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制向社會(huì)性規(guī)制轉(zhuǎn)型，且因?yàn)橐劳杏诳萍紕?chuàng)新帶來(lái)的收益和風(fēng)險(xiǎn)而使得規(guī)制本身升級(jí)為科學(xué)型規(guī)制，即借助科技投入來(lái)防控科技風(fēng)險(xiǎn)并支持科技創(chuàng)新。作為戰(zhàn)后教訓(xùn)，基礎(chǔ)科學(xué)研究已經(jīng)成為技術(shù)進(jìn)步能否領(lǐng)跑的關(guān)鍵，生物學(xué)、生物化學(xué)和其他科學(xué)的實(shí)踐應(yīng)用又決定了工業(yè)發(fā)展速度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。也就是說(shuō)，當(dāng)科學(xué)研究本身是預(yù)防和治愈疾病、保障并促進(jìn)健康的希望時(shí)，政府規(guī)制不僅指向風(fēng)險(xiǎn)抑制性的規(guī)制，也包括創(chuàng)新激勵(lì)性的規(guī)制，以避免規(guī)制在保障安全的同時(shí)成為科研和創(chuàng)新能力下降的原因[4]。

比較而言，環(huán)境、食藥等領(lǐng)域內(nèi)的安全事件凸顯了防控風(fēng)險(xiǎn)、保障安全的規(guī)制優(yōu)先性。基于專業(yè)分工，政府規(guī)制者需要借助機(jī)構(gòu)內(nèi)外的專家對(duì)科學(xué)知識(shí)的狀況予以審查和評(píng)判，在其能力限度內(nèi)確證合意的范圍，并按照可適用的法律要求來(lái)解決不確定的證據(jù)問(wèn)題。因此，科學(xué)型規(guī)制首先意味著將科學(xué)整合入規(guī)制決定的進(jìn)路[5]。其次，要防止規(guī)制決定低估乃至無(wú)視其他非科學(xué)因素，決策判斷不僅需要借助自然科學(xué)，也需要社會(huì)科學(xué)來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析。例如，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的研究需要心理學(xué)和社會(huì)學(xué)的知識(shí)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)賠償受害者的責(zé)任學(xué)說(shuō)則是由法律研究發(fā)展所得，此外，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作用是可以分析接受風(fēng)險(xiǎn)還是避免風(fēng)險(xiǎn)的成本與收益[6]。對(duì)于基于科學(xué)且契合行業(yè)實(shí)際的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)屬性的現(xiàn)實(shí)主義模式和構(gòu)建主義模式意味著作為相對(duì)安全，風(fēng)險(xiǎn)不僅是一種客觀存在，也涉及感知者和承受者的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。因此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者既需要技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的理性維度來(lái)掌握風(fēng)險(xiǎn)的客觀信息和知識(shí)，也需要政治乃至道德維度來(lái)回應(yīng)消費(fèi)者和公眾的需求[7]。至此，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到風(fēng)險(xiǎn)排序，規(guī)制者的決策同時(shí)依賴技術(shù)精英的理性評(píng)估和民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，以便通過(guò)更好的價(jià)值權(quán)衡來(lái)建立規(guī)制的信任度[8]。

1.2 食品規(guī)制與轉(zhuǎn)基因食品的挑戰(zhàn)

規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是典型的政府規(guī)制行為，以實(shí)現(xiàn)保障糧食安全、保證食品質(zhì)量等多元目標(biāo)。隨著科技的發(fā)展和應(yīng)用，瘋牛病危機(jī)、三聚氰胺事件等食品安全問(wèn)題接踵而來(lái)。此外，越來(lái)越多的化學(xué)工業(yè)品和輻照技術(shù)、遺傳工程、克隆動(dòng)物等新技術(shù)被用于開(kāi)發(fā)新食品。這些都引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，亦使得規(guī)制機(jī)構(gòu)不得不與時(shí)俱進(jìn)地反思既有規(guī)制方式的充分性和適宜性。一個(gè)優(yōu)化方向便是探索科學(xué)型規(guī)制如何在食品規(guī)制決策環(huán)節(jié)通過(guò)規(guī)制者、專家、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者以及公眾之間的互動(dòng)來(lái)提高規(guī)制的科學(xué)性和民主性，即同時(shí)兼顧技術(shù)可行性和社會(huì)可接受度。以亞硫酸鹽及其健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制為例，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局就通過(guò)了由專家小組進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和引入公眾參與的非正式程序相結(jié)合的過(guò)程，使規(guī)制中的科學(xué)和政策問(wèn)題得到令人滿意的解決。期間，消費(fèi)者團(tuán)體、食品工業(yè)代表的參與使得專家小組相信，特定食品禁止使用亞硝酸鹽的規(guī)制方式比在經(jīng)過(guò)亞硝酸鹽處理的食品上貼上警示標(biāo)簽更適宜保護(hù)對(duì)亞硫酸鹽的易感人群[5]。美國(guó)食品藥品監(jiān)管局于1986年采取了與前述建議一致的規(guī)制框架，即一方面禁止在生鮮果蔬中使用亞硝酸鹽，以避免沙拉等餐飲導(dǎo)致由亞硫酸鹽觸發(fā)的過(guò)敏問(wèn)題；另一方面，新的標(biāo)識(shí)要求亞硫酸鹽濃度超過(guò)10ppm的食品注明 “包含亞硫酸鹽”的說(shuō)明[9]。

從普通食品到轉(zhuǎn)基因食品，后者的爭(zhēng)議性不僅體現(xiàn)在基于科學(xué)的安全與否判斷，也包括由此而來(lái)的政府規(guī)制差異。從理論來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)基因食品亦是科學(xué)型規(guī)制，需要規(guī)制者選擇適宜的規(guī)制工具，并在規(guī)制決策時(shí)為專家、食品行業(yè)代表和消費(fèi)者以及公眾參與提供程序選擇，以確保轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制科學(xué)性與民主性。當(dāng)美國(guó)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制優(yōu)化佐證這一制度安排的必要性時(shí)，歷史演變表明，這一不同主體之間的互動(dòng)是一個(gè)由封閉到開(kāi)放、自律且他治、對(duì)抗與合作的權(quán)利 (力)制衡過(guò)程。

2 轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制中的多元主體與遞進(jìn)式互動(dòng)

就轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制而言，如何防控現(xiàn)代生物技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用潛能，這是科學(xué)家、規(guī)制者、行業(yè)和消費(fèi)者及公眾共同面臨的規(guī)制權(quán)衡問(wèn)題。

2.1 科學(xué)界的爭(zhēng)議自律與他律

回顧歷史，隨著DNA重組技術(shù)的誕生，該技術(shù)在農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)、工業(yè)等領(lǐng)域的應(yīng)用潛能和因?yàn)榧夹g(shù)突破可能帶來(lái)的生物危害首先受到科學(xué)界的自律關(guān)注。概言之，在1973年實(shí)現(xiàn)異源基因的成功轉(zhuǎn)移后，同年召開(kāi)的戈登會(huì)議有來(lái)自11個(gè)國(guó)家的131人參加，期間有學(xué)者提出評(píng)估伴隨該項(xiàng)新技術(shù)而來(lái)的生物危害及其應(yīng)用可能產(chǎn)生的安全問(wèn)題。考慮到這一安全不僅限于實(shí)驗(yàn)室，也可能危及公共安全，會(huì)議決定向國(guó)家科學(xué)院和國(guó)家醫(yī)學(xué)研究院發(fā)出一封信以反饋他們關(guān)切的問(wèn)題[10]。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院做出了積極回應(yīng)，于1974年組建了伯格委員會(huì) (后續(xù)官方定位為重組DNA分子項(xiàng)目咨詢委員會(huì)，并又更名為重組DNA咨詢委員會(huì))，針對(duì)DNA重組研究的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)展了科學(xué)性調(diào)查。調(diào)查組倡議暫停全球范圍內(nèi)的重組DNA技術(shù)應(yīng)用研究實(shí)驗(yàn)，并呼吁評(píng)估該技術(shù)中存在的潛在生物危害和通過(guò)實(shí)驗(yàn)室規(guī)劃為研究者提供行為準(zhǔn)則[11]。盡管這一倡議遭到質(zhì)疑，認(rèn)為其侵害了科研自主權(quán)利，但是科學(xué)家同樣有責(zé)任關(guān)心實(shí)驗(yàn)室的同事安全和社會(huì)的公共安全。因此，自愿性的暫停倡議被廣泛遵循，如美國(guó)所有重組DNA工作基本上都停止了[12]，以便為評(píng)估重組DNA技術(shù)及其風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)取時(shí)間。

1975年，有關(guān)DNA重組技術(shù)的阿西洛馬會(huì)議匯集了全球150名科學(xué)家，共同討論的議題涉及是否終止自愿性的暫停倡議，如果終止，科學(xué)工作該如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，包括實(shí)驗(yàn)室人員、公眾、動(dòng)植物以及生態(tài)系統(tǒng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)等。根據(jù)報(bào)告紀(jì)要，多數(shù)重組DNA的實(shí)驗(yàn)都可以在采取安全措施的前提下繼續(xù)進(jìn)行，措施之一便是通過(guò)重組DNA實(shí)驗(yàn)研究的指導(dǎo)方針，要求在每個(gè)環(huán)節(jié)針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)匹配適宜的物理性或生物性限制措施[13]。在此基礎(chǔ)上，1976年 《涉DNA分子重組的研究指南》發(fā)布，要求所有獲得聯(lián)邦資金資助的研究必須符合該指南要求，如禁止?jié)撛谖：O為嚴(yán)重的實(shí)驗(yàn)和要求實(shí)驗(yàn)室控制注重安全防護(hù)與符合相應(yīng)的梯次要求，而且還需要成立生物安全委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)督促落實(shí)前述要求。

在上述進(jìn)程中，科學(xué)界的反映表現(xiàn)為慎思下的自律與明辨下的他律。面對(duì)新技術(shù)的未知性，尤其是可能伴隨的生物危害，科學(xué)共同體在慎思下遵循了暫停倡議，等待更進(jìn)一步的科研共識(shí)和規(guī)制方案。然而，這一過(guò)程并非沒(méi)有爭(zhēng)議。開(kāi)放性的明辨為科學(xué)界的自我規(guī)制和國(guó)家規(guī)制新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)提供了建議和制度支持。一方面，明辨是指在科技風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)辯中，科學(xué)界借助法律、媒體、監(jiān)管人員的外部觀點(diǎn)來(lái)確?？蒲械目蓡?wèn)責(zé)性。例如，當(dāng)阿西洛馬會(huì)議上的科學(xué)家對(duì)暫停倡議的爭(zhēng)議陷入僵局時(shí)，律師的觀點(diǎn)促使大家形成謹(jǐn)慎從事該項(xiàng)研究的共識(shí)，即便學(xué)術(shù)界可以根據(jù)美國(guó)法律傳統(tǒng)實(shí)行自我管理，如果濫用這項(xiàng)權(quán)利，也會(huì)因?yàn)樵斐傻膿p害而承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。也就是說(shuō)，科學(xué)家對(duì)自己開(kāi)展的研究具有不可推卸的社會(huì)責(zé)任與法律責(zé)任。另一方面，美國(guó)科學(xué)院主導(dǎo)下的內(nèi)部討論、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研與組織的會(huì)議推動(dòng)了大家形成共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家健康院頒布的準(zhǔn)則促進(jìn)了自上而下統(tǒng)一規(guī)范的形成。這一過(guò)程體現(xiàn)了科學(xué)共同體具有為民著想的信念，也通過(guò)公開(kāi)與坦率贏得了公眾信任[10]。至此，有關(guān)重組DNA的技術(shù)研究從科學(xué)共同體的自律轉(zhuǎn)為科學(xué)家與政府的共同行動(dòng)，以保護(hù)實(shí)驗(yàn)室人員、公眾和環(huán)境免受實(shí)驗(yàn)可能導(dǎo)致的任何危害[14]。

2.2 政府規(guī)制的分工與合作

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用爭(zhēng)議并沒(méi)有隨著科學(xué)自治的強(qiáng)化而終結(jié)。當(dāng)科學(xué)界以公開(kāi)信和論文發(fā)表的方式警告更廣泛的科學(xué)共同體來(lái)關(guān)注新技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，廣而告之的效果也包括公眾對(duì)于這一問(wèn)題的關(guān)注。然而，由于時(shí)間限制，阿西洛馬會(huì)議僅將安全問(wèn)題限于科學(xué)視角，并未考慮倫理、道德問(wèn)題。直到 《涉DNA分子重組的研究指南》的起草，國(guó)家才開(kāi)始關(guān)注社會(huì)和倫理問(wèn)題，如討論誰(shuí)有權(quán)做出決定和公眾角色等議題。然而，國(guó)家試圖通過(guò)立法控制而非僅僅只是指南指導(dǎo)來(lái)規(guī)范重組DNA研究時(shí)，科學(xué)共同體提出了反對(duì)意見(jiàn)，因?yàn)殡S著技術(shù)研發(fā)的深入，科學(xué)界認(rèn)為該項(xiàng)技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有最初擔(dān)憂的那么嚴(yán)重[15]。這又使得指南在與時(shí)俱進(jìn)的修訂中呈現(xiàn)出放松科學(xué)規(guī)制的趨勢(shì)，如從要求研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)登記到取消該項(xiàng)登記。即便如此，重組DNA咨詢委員會(huì)的人員封閉性和依托于指南規(guī)制的有限性還是遭到質(zhì)疑。作為回應(yīng)，一方面，關(guān)注科學(xué)問(wèn)題以外的倫理、道德問(wèn)題和公眾關(guān)注的壓力使得咨詢委員會(huì)成員不斷向社會(huì)學(xué)、法學(xué)等其他領(lǐng)域開(kāi)放，并通過(guò)非科學(xué)專家的名額為公眾參與提供參與渠道。而且，作為確保指南合規(guī)性的生物安全委員會(huì)也被要求不僅在成員上向公眾開(kāi)放，也要盡可能公開(kāi)其多數(shù)會(huì)議紀(jì)要；另一方面，鑒于指南僅限于申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的科研機(jī)構(gòu)而未能覆蓋私營(yíng)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的內(nèi)部研究，聯(lián)邦層面的機(jī)構(gòu)合作試圖彌補(bǔ)立法缺陷帶來(lái)的這一規(guī)制不足，例如，食品藥品監(jiān)管局要求試圖在產(chǎn)品中使用重組DNA技術(shù)的企業(yè)遵循指南要求。

1983年，首例轉(zhuǎn)基因植物面世，即攜帶了抵抗抗生素基因的煙草，標(biāo)志著人類利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)改良農(nóng)作物的開(kāi)始。當(dāng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)走出實(shí)驗(yàn)室并應(yīng)用到醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局對(duì)重組人胰島素的快速許可、轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境釋放許可未進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，針對(duì)企業(yè)申請(qǐng)的類似產(chǎn)品采用不同的審查方式、企業(yè)在未經(jīng)許可的前提下釋放轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，都引起公眾對(duì)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其應(yīng)用的擔(dān)憂。上述發(fā)展也表明，基于多個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用規(guī)制體系存在不一致的問(wèn)題[16]。因此，政府有責(zé)任回應(yīng)對(duì)新技術(shù)可能危害健康和環(huán)境的公眾擔(dān)憂，并確保規(guī)制體系的協(xié)調(diào)性。1984年，白宮自然資源和環(huán)境內(nèi)閣委員會(huì)為此設(shè)立了跨機(jī)構(gòu)工作組，負(fù)責(zé)明確如何通過(guò)充分規(guī)制來(lái)保障健康和環(huán)境安全，并為促進(jìn)新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供靈活規(guī)制。根據(jù)1984年發(fā)布的生物技術(shù)規(guī)制的協(xié)調(diào)框架草案,美國(guó)聯(lián)邦政府針對(duì)該項(xiàng)新技術(shù)的規(guī)制安排主要基于過(guò)往規(guī)制傳統(tǒng)技術(shù)下的農(nóng)業(yè)、藥品和商業(yè)產(chǎn)品經(jīng)驗(yàn)。這也意味著既有的規(guī)制架構(gòu)足以規(guī)范研究和新興產(chǎn)品，即將食品、藥品、農(nóng)藥等的立法和規(guī)制分工延用于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。就食品而言，即便重組DNA這一基因工程是技術(shù)創(chuàng)新，但作為傳統(tǒng)方法的拓展性應(yīng)用，其并沒(méi)有改變食品屬性，即轉(zhuǎn)基因食品與其對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)食品是相似或一致的，這一無(wú)害推定意味著負(fù)責(zé)食品安全規(guī)制的美國(guó)食品藥品監(jiān)管局無(wú)需采取不同于傳統(tǒng)食品的方式規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品。鑒于原有的規(guī)制分工，如農(nóng)業(yè)部門還負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物的監(jiān)管，機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制也有助于轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用及其規(guī)制的一致性。在這個(gè)方面，除了各關(guān)聯(lián)規(guī)制機(jī)構(gòu)的自行協(xié)調(diào)，還有專設(shè)的生物技術(shù)科學(xué)協(xié)調(diào)委員會(huì)。

綜上，基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的產(chǎn)品在商業(yè)化前需要依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)制要求開(kāi)展實(shí)驗(yàn)，并跟進(jìn)許可、產(chǎn)前通告等不同的入市審核要求，或者落實(shí)良好生產(chǎn)規(guī)范等事中要求。當(dāng)食品規(guī)制涉及美國(guó)食品藥品監(jiān)管局和農(nóng)業(yè)部的分工時(shí)，基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)而來(lái)的食品和食品添加劑由前者負(fù)責(zé)，如果與肉類、禽類有關(guān)，則是后者的食品安全檢查局負(fù)責(zé)。就前者而言，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局基于安全推定而未就轉(zhuǎn)基因食品設(shè)定新的規(guī)制程序。因此，在原有的食品、藥品、醫(yī)療器械、生物制品的規(guī)制要求下，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局會(huì)依據(jù)使用目的跟進(jìn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的入市審核，且產(chǎn)品安全性和有效性由生產(chǎn)者承擔(dān)舉證責(zé)任。以轉(zhuǎn)基因技術(shù)食品為例，其可以根據(jù)原有的食品摻假條款要求進(jìn)行事后規(guī)制，也可以根據(jù)食品添加劑條款進(jìn)行事前審查，或者根據(jù)一般被認(rèn)為安全的食品成分清單而使其免于食品添加劑的規(guī)制方式?？梢?jiàn)，即便針對(duì)新產(chǎn)品，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局規(guī)制依據(jù)主要是產(chǎn)品用途，而非制造該產(chǎn)品的研發(fā)過(guò)程和制造方法。此外，考慮到轉(zhuǎn)基因食品的屬性并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局并未就轉(zhuǎn)基因食品的名稱標(biāo)識(shí)做出特別要求，即一般適用于食品的標(biāo)識(shí)要求同樣適用于轉(zhuǎn)基因食品。例外的是，如果因?yàn)檗D(zhuǎn)基因操作而產(chǎn)生新過(guò)敏問(wèn)題，則需要披露過(guò)敏信息，以警告消費(fèi)者根據(jù)自身情況安全消費(fèi)。與此同時(shí)，對(duì)于自愿標(biāo)識(shí)以說(shuō)明是否使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)的商業(yè)行為，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局也通過(guò)指南的方式確保該信息披露的真實(shí)性和非誤導(dǎo)性。例如，如果與傳統(tǒng)對(duì)應(yīng)食品相比，轉(zhuǎn)基因食品的實(shí)質(zhì)性改變使得常用名稱無(wú)法充分反映新食品的屬性，則需要更改名稱以說(shuō)明差異。

2.3 公眾參與中的信息需求和觀點(diǎn)表達(dá)

當(dāng)伴隨轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用而來(lái)的司法、規(guī)制爭(zhēng)議引發(fā)公眾對(duì)于這一新技術(shù)的關(guān)注后，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制決策程序也為公眾參與提供了機(jī)會(huì)，例如，公開(kāi)征詢意見(jiàn)。此間，一個(gè)備受關(guān)注的反饋就是要求強(qiáng)制標(biāo)注轉(zhuǎn)基因食品，以便為消費(fèi)者提供更多的信息。然而，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局認(rèn)為，反饋意見(jiàn)并沒(méi)有提供足夠多的數(shù)據(jù)和證據(jù)支持這一主張，尤其是不利的健康影響?？紤]到許多消費(fèi)者想要獲得這方面的信息，且也有生產(chǎn)商為了迎合消費(fèi)者的這一需求而提供信息，美國(guó)食品藥品監(jiān)管局選擇以指南的方式為該自愿性標(biāo)注的真實(shí)性和非誤導(dǎo)性提供指導(dǎo)[17]。至此，對(duì)于消費(fèi)者和公眾這一風(fēng)險(xiǎn)承受主體，轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制涉及兩個(gè)層面的知情與參與。一方面，食品供需中的信息披露作為一種商業(yè)信息，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有基于言論自由的信息披露自由，尤其是迎合消費(fèi)者偏好和預(yù)期的信息。在避免商業(yè)言論自由損害消費(fèi)者的知情選擇乃至生命健康的考慮下，政府通過(guò)標(biāo)識(shí)規(guī)制規(guī)范了應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制披露的信息或自愿披露信息的真實(shí)性和非誤導(dǎo)性。另一方面，當(dāng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯規(guī)制的科學(xué)性和社會(huì)的可接受度時(shí)，消費(fèi)者和公眾的需求不再限于信息需要，也包括結(jié)合自身對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂而有所訴求的觀點(diǎn)表達(dá)。

相對(duì)而言，消費(fèi)者和公眾的知情選擇與參與表達(dá)日益受到政府規(guī)制的重視。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府就職業(yè)安全、食品安全等頒布了大量制定法，糾正基于傳統(tǒng)合同與侵權(quán)法的私人救濟(jì)與司法規(guī)制的不足。到了20世紀(jì)60年代和70年代對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)急劇發(fā)展，行政性規(guī)制的強(qiáng)化便是源于 “權(quán)利革命”[18]。具體到食品領(lǐng)域，面對(duì) “解決了果腹饑餓但依舊面臨營(yíng)養(yǎng)上的隱性饑餓”的食品問(wèn)題，關(guān)注食品體系發(fā)展的人士認(rèn)為，該類問(wèn)題的成因是由工業(yè)化、全球化的農(nóng)業(yè)和食品供應(yīng)體系及社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的不平等所致。因此，關(guān)注食品領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)人士通過(guò)食品運(yùn)動(dòng)來(lái)集結(jié)改變當(dāng)下食品體系的力量，并支持可持續(xù)的食品生產(chǎn)、消費(fèi)方式，相關(guān)的理念包括食品正義、食品民主、消費(fèi)主權(quán)等。例如，從食品正義的角度強(qiáng)調(diào)公眾、消費(fèi)者針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制的發(fā)言權(quán)已不限于通過(guò)食品標(biāo)識(shí)來(lái)保障消費(fèi)者的知情選擇，也在關(guān)注轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)帶來(lái)的其他問(wèn)題，并通過(guò)消費(fèi)選擇和參與來(lái)改變這些問(wèn)題[19]。

消費(fèi)者權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和食品運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展給重塑轉(zhuǎn)基因食品的政府規(guī)制提供了動(dòng)力和壓力，以改變市場(chǎng)自治或科學(xué)自治形成的既有格局。一方面，政府規(guī)制可以防控市場(chǎng)化的負(fù)外部性，但若缺失公民社會(huì)的壓力和支持，單方的政治意愿和力量也很難制衡日趨壟斷的市場(chǎng)力量。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)的專業(yè)知識(shí)壟斷和封閉性風(fēng)險(xiǎn)決策的科技范式規(guī)制反而招致民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的反感。由此，實(shí)行開(kāi)放性的風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制并加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)傳播中政府、專家、利益相關(guān)者與民眾互動(dòng)，成為改變消費(fèi)者和公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品接受與否與接受程度的規(guī)制路徑[20]。在此背景下， 《國(guó)家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)不僅實(shí)現(xiàn)了保障消費(fèi)者在購(gòu)買生物工程食品時(shí)的知情權(quán)，而且其制定期間的立法聽(tīng)證、公眾評(píng)議反饋、立法信息公開(kāi)等制度落實(shí)也表明了公眾參與立法的積極態(tài)度與立法機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與立法的重視[21]。

3 結(jié)語(yǔ)：規(guī)制的信任基礎(chǔ)和能力建設(shè)

第一，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，社會(huì)學(xué)家貝克指出在決策過(guò)程中無(wú)論是自然科學(xué)還是社會(huì)科學(xué)都起著重要的作用：缺乏社會(huì)理性的自然理性是空洞的，而缺乏自然理性的社會(huì)理性則是盲目的。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是一種客觀存在，同時(shí)也表現(xiàn)為社會(huì)構(gòu)建時(shí)，食品安全等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅依托于自然科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)判定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率、危害程度，也通過(guò)成本收益、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的評(píng)價(jià)確定某個(gè)節(jié)點(diǎn)可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平。例如，食品安全事故后的從嚴(yán)規(guī)制就考慮了公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知而非僅僅客觀事實(shí)，因?yàn)榭芍取⒖謶指?、政府失職等都?huì)影響公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知[22]。因此，對(duì)于科學(xué)這一無(wú)止境的前沿，現(xiàn)代科研結(jié)構(gòu)的改進(jìn)方向之一便是學(xué)科融合，以基于多學(xué)科交叉來(lái)解決重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。例如，從法律、社會(huì)心理學(xué)和政治理論中推導(dǎo)出來(lái)的其他標(biāo)準(zhǔn)，為更加同情理解現(xiàn)代社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性立法的功能提供了依據(jù)。而且，在交流方面，不僅僅要促進(jìn)學(xué)科之間的互動(dòng)來(lái)習(xí)慣不同方式看待問(wèn)題并促進(jìn)科學(xué)合作，也包括科學(xué)家面向公眾的雙向交流[23]。

第二，對(duì)于科學(xué)家和公眾的互動(dòng)，科學(xué)研究及其成果轉(zhuǎn)換的隱秘性與戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)。羅斯?；貜?fù)萬(wàn)尼瓦爾·布什的信件就指出，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)，很難讓公眾知曉布什團(tuán)隊(duì)如何用科學(xué)知識(shí)解決戰(zhàn)時(shí)的技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)戰(zhàn)后和平時(shí)期的國(guó)家新發(fā)展依舊需要依托于科學(xué)研究和技術(shù)轉(zhuǎn)換來(lái)保障健康、創(chuàng)造就業(yè)和提升生活水平時(shí)，知識(shí)和信息的分享乃至教育本身就能助力這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[24]。然而，公眾不僅僅是科技發(fā)展的受益者，也是科技風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者和管理者。即便食品安全這樣的公共風(fēng)險(xiǎn)使得政府通過(guò)事前規(guī)制強(qiáng)化了公共管理，消費(fèi)者和公眾也需要知識(shí)和信息來(lái)強(qiáng)化供應(yīng)鏈終端的安全管理，如避免過(guò)敏源物質(zhì)或者廚房?jī)?nèi)的生熟分開(kāi)處理等。因此，鼓勵(lì)公眾參與科研、針對(duì)科研內(nèi)容征詢公眾意見(jiàn)，并非只是科研改革的一個(gè)取向，也已經(jīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)交流等制度成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的程序性要求，并由此保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

第三，無(wú)論科技人才的培養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)的形成，又或者消解公眾的無(wú)知恐慌以提高其風(fēng)險(xiǎn)管理和交流能力，都非一日之計(jì)。因此，將包括轉(zhuǎn)基因技術(shù)在內(nèi)的食品安全知識(shí)納入國(guó)民素質(zhì)教育，有助于持續(xù)性地普及食品安全科學(xué)常識(shí)和法律知識(shí)，并由此提高全社會(huì)的食品安全意識(shí)。例如，2015年中央一號(hào)文件再次明確加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及；2016年中央一號(hào)文件更是專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣。當(dāng) “大膽研發(fā)，謹(jǐn)慎推廣”成為中央為轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物商用的新定調(diào)[25]，如何通過(guò)科普和監(jiān)管增強(qiáng)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)知與認(rèn)同，已成為我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。