●張萃萍

交通運輸業(yè)作為一個國家基礎(chǔ)性、先導性產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展至關(guān)重要。通過交通運輸管理理念、職能配置、機構(gòu)設(shè)置及事權(quán)劃分等方面不斷變革創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化交通運輸管理的整體組織架構(gòu)，充分發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，形成交通運輸?shù)陌l(fā)展合力，是世界性趨勢。美國、英國、日本、加拿大等發(fā)達國家通過大交通的行政管理架構(gòu)，將鐵路、航空、公路、水路、管道等不同的運輸方式納入國家綜合運輸系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以有效的制度設(shè)計保障部門有明確的職責分工、政府和市場有清晰的邊界，形成良性運轉(zhuǎn)的綜合交通運輸體系，對于深化我國綜合交通運輸管理體制改革具有借鑒意義。

一、美國

美國擁有世界上規(guī)模最大的現(xiàn)代交通運輸系統(tǒng)。聯(lián)邦運輸部是管理運輸事務(wù)的主要行政部門，由13個職能機構(gòu)組成，包括秘書處、聯(lián)邦航空管理局、聯(lián)邦公路管理局、聯(lián)邦汽車運輸安全管理局、聯(lián)邦鐵路管理局、聯(lián)邦公共交通管理局、海運管理局、聯(lián)邦公路交通安全管理局、監(jiān)察辦公室、管道和危險材料安全局、研究與科技創(chuàng)新管理局、圣勞倫斯河航道開發(fā)公司、地面運輸委員會，每個機構(gòu)都有著各自獨立的管理、組織和監(jiān)督結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦運輸部部長代表總統(tǒng)作為決策人，規(guī)劃、指導、管理運輸部全部活動。為了保證聯(lián)邦運輸計劃能夠得到有效管理，全國6個大區(qū)都設(shè)立了聯(lián)邦運輸部部長代表處。此外，還設(shè)有若干獨立運輸管理機構(gòu)。

美國聯(lián)邦運輸部經(jīng)過多年發(fā)展，其職責范圍、組成機構(gòu)一直在變化，但總的趨勢是機構(gòu)職責越來越清晰，促進交通運輸安全、維護公眾利益、支持國家經(jīng)濟發(fā)展的目標越來越明確，行政架構(gòu)的特點鮮明。

一是體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立彼此制衡的治理理念。運輸部內(nèi)部既有制定政策法規(guī)的決策機構(gòu)，又有相對獨立的專業(yè)運輸機構(gòu)，還有獨立的監(jiān)督機構(gòu)，同時在三者之間設(shè)立綜合性協(xié)調(diào)研究機構(gòu)。這種行政架構(gòu)設(shè)計，清晰界定了交通運輸系統(tǒng)內(nèi)部各種運輸方式之間，運輸部與其他平行部門及與州政府之間的權(quán)責關(guān)系，既保證了運輸部各類機構(gòu)按照法定職責相對獨立運行，又促進了不同運輸方式協(xié)同發(fā)展。

二是對鐵路、公路、水路、航空、管道五種運輸方式統(tǒng)一歸口管理。通過統(tǒng)一制定政策戰(zhàn)略規(guī)劃，保證了全國范圍內(nèi)運輸政策和規(guī)劃的整體性、全局性，對于協(xié)調(diào)發(fā)展各種運輸方式，解決地區(qū)間不平衡，合理利用有限資源產(chǎn)生了積極影響。

三是多維立體監(jiān)管設(shè)計，有效防止交通腐敗問題，保證權(quán)力的依法運行。聯(lián)邦運輸部的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置上包括六個層次：國會參眾兩院專門委員會的監(jiān)督；對運輸部開展的各項計劃和業(yè)務(wù)的監(jiān)督；對安全隱患較大的運輸方式的專業(yè)監(jiān)督；對海陸綜合交通運輸系統(tǒng)的監(jiān)督；對地方使用聯(lián)邦資金的交通項目的監(jiān)督；中介組織和社會團體的監(jiān)督。通過從上到下、從中央到地方、從專業(yè)到綜合、從陸地到海上、從內(nèi)部到民間，構(gòu)筑起一個多維立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有效約束了權(quán)力的濫用，保證了一個公正、可信、競爭充分的交通運輸系統(tǒng)的高效運行。

四是科學配置機構(gòu)資源，保證機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)。在綜合交通運輸大框架下，既設(shè)置體現(xiàn)公共職能的綜合性機構(gòu)，又按照領(lǐng)域設(shè)置專門管理局，通過職能的科學界定把管理的綜合與專業(yè)有機統(tǒng)一起來，從配置機構(gòu)資源的角度考量，可以節(jié)約財政成本，提高機構(gòu)運行效率。

五是密切了聯(lián)邦與州的關(guān)系。美國聯(lián)邦運輸部負責聯(lián)邦層面對各種運輸方式進行統(tǒng)籌管理，州運輸部負責本區(qū)域內(nèi)的交通運輸統(tǒng)籌管理。美國運輸部門上下級之間沒有隸屬關(guān)系，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置也不要求完全對應(yīng)，這種分級治理模式原本極易導致聯(lián)邦與政府運輸管理上的各自為政，但由于在聯(lián)邦與州之間，運輸部的每個機構(gòu)都在全國按區(qū)域設(shè)置了辦事的行政機構(gòu)，以項目管理、監(jiān)督與實施為抓手，將聯(lián)邦與州的關(guān)系密切起來，有效避免了中央與地方的脫節(jié)，確保了全國交通政策和規(guī)劃的順暢銜接，減少了各地從局部利益考慮而造成的資源浪費。

二、英國

英國是世界交通運輸最為發(fā)達的國家之一，交通領(lǐng)域的行政架構(gòu)比較復雜，由內(nèi)閣機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、公共機構(gòu)和獨立機構(gòu)組成。內(nèi)閣機構(gòu)主要是交通部，包括：總顧問辦公室、國內(nèi)事務(wù)署、國際戰(zhàn)略與環(huán)境署、資源與戰(zhàn)略署、倫敦及重大項目署。除內(nèi)閣機構(gòu)外，交通領(lǐng)域還有6個執(zhí)行機構(gòu)，具體是駕駛員與車輛牌照局、駕駛員與車輛標準局、車輛認證局、車輛和運營服務(wù)局、海事和海岸警衛(wèi)局、政府車輛和派遣局；1個法定機構(gòu)，即英國鐵路和公路管理局；11個公共機構(gòu)，分執(zhí)行類、咨詢類、監(jiān)管類三類。

從面上看，英國交通管理的行政架構(gòu)比較復雜，不同功能的機構(gòu)林立，各自為政，組成了一個結(jié)構(gòu)貌似松散的交通管理體系，但這正是英國交通管理機構(gòu)設(shè)置的獨到之處。

一是體現(xiàn)了“大交通”的理念。在整個交通管理體系下，除管道之外所有與交通直接相關(guān)的領(lǐng)域全部納入其中，比如交通警察、車輛牌照、車輛認證、殘疾人交通無障礙交通系統(tǒng)等，把職責集中起來，形成了交通運輸?shù)拈]環(huán)管理系統(tǒng)，有效避免了職責分散到不同部門帶來的職責碎片化問題。

二是作為內(nèi)閣部門的交通部和其他機構(gòu)之間的職能定位非常清晰。交通部只管宏觀，管基礎(chǔ)、管信息、管戰(zhàn)略、管項目，宗旨是保證每一個公民都能享受到快捷高效的服務(wù)，除此之外的所有具體管理和執(zhí)行，全部交給其他機構(gòu)，這樣可以最大限度地保證決策的綜合化和執(zhí)行的專業(yè)化。

三是對大量的政策執(zhí)行機構(gòu)和輔助機構(gòu)充分放權(quán)。執(zhí)行機構(gòu)奉行職責法定原則，與內(nèi)閣部門沒有行政隸屬關(guān)系，完全在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行職責，獨立執(zhí)行相關(guān)的交通運輸管理事務(wù)，避免了內(nèi)閣決策部門行政干預(yù)，有利于執(zhí)行類機構(gòu)根據(jù)市場需要來制定和執(zhí)行政策、提供服務(wù)，滿足民眾需求。

四是注意權(quán)力的有效制衡。英國交通運輸行政架構(gòu)雖然大，職責集中管理，但權(quán)力并不集中，而且呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。一方面表現(xiàn)為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離，另一方面表現(xiàn)為橫向與縱向的分權(quán)，賦予決策機構(gòu)之外的執(zhí)行機構(gòu)和地方更多的自主管理權(quán)，目的是防止權(quán)力過度集中，避免內(nèi)閣機構(gòu)的無限擴張，提高行政效率。

三、日本

基于資源有限的現(xiàn)實，日本將國土資源利用、自然環(huán)境保護等職能納入交通總體格局，從統(tǒng)一規(guī)劃的角度來構(gòu)建交通運輸體系。在行政架構(gòu)上，組建國土交通省，作為主管交通運輸?shù)木C合管理部門。國土交通省在內(nèi)閣12個省中規(guī)模最大，事權(quán)范圍不僅包括公路、水路、鐵路、民航等不同運輸方式的管理，還負責建筑、國土、旅游觀光等相關(guān)工作，是名副其實的“大交通”構(gòu)架。

機構(gòu)設(shè)置上，國土交通省下設(shè)本省和外局，其中本省由內(nèi)部部局、設(shè)施機關(guān)、特別機關(guān)和地方分支機關(guān)組成。內(nèi)部部局包括大臣官房、綜合政策局、國土政策局、土地及建設(shè)產(chǎn)業(yè)局、城市局、水資源管理及國土保障局、道路局、住房局、鐵路局、機動車局、海事局、港灣局、航空局、北海道局、政策統(tǒng)括官和國際統(tǒng)括官；設(shè)施機關(guān)主要是由四個研究機構(gòu)組成，作為智囊機構(gòu)存在；特別機關(guān)有三個，如國土地理院等；地方分支機關(guān)是國土交通省的地方分支機構(gòu)。外局包括觀光廳、氣象廳、運輸安全委員會和海上保安廳。

從日本交通運輸?shù)男姓軜?gòu)看，機構(gòu)眾多，體量龐大，特點明顯。

一是國土交通省機構(gòu)規(guī)模大，事權(quán)范圍寬泛，幾乎覆蓋了交通運輸?shù)乃泄芾眍I(lǐng)域，統(tǒng)一集中的特點明顯，很大程度上化解了不同運輸方式之間的部門職能交叉和協(xié)調(diào)矛盾突出的問題，使各種運輸方式的銜接更加順暢有序。

二是機構(gòu)設(shè)置上“有統(tǒng)有分、縱橫結(jié)合”。既有面對國家交通運輸?shù)目傮w規(guī)劃和政策設(shè)計，又有地方在管轄區(qū)域內(nèi)的自主決策；既有中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又有地方的自治；既有中央層面交通運輸各職能部門的橫向協(xié)調(diào)配合與決策，又有大量執(zhí)行機構(gòu)和地方事務(wù)的縱向管理，共同構(gòu)成一個“有統(tǒng)有分、縱橫結(jié)合”的管理架構(gòu)。

三是注意發(fā)揮地方積極性，通過機構(gòu)設(shè)置制衡中央權(quán)力的擴張。雖然日本在交通運輸管理上實行大部制，國土交通省的職權(quán)范圍大，中央統(tǒng)籌集中的空間也很大，但并不影響地方職權(quán)的行使。為了調(diào)動地方參與交通運輸管理的積極性，防止國土交通省權(quán)力的無限擴張，日本運用放權(quán)地方、加強地方權(quán)力的手段，與中央形成權(quán)力制衡，專門設(shè)立地方整備局，并在全國8個地方分別設(shè)立，將更多交通運輸管理職能通過地方自治的方式來履行。

四、加拿大

加拿大的交通運輸體系完善，銜接有序，運行便利。在行政架構(gòu)上，加拿大聯(lián)邦政府設(shè)有1個部長級部門交通部，1個部門機構(gòu)加拿大運輸局，9個皇家公司、42個共同管理組織。交通部的職責主要為制定政策法規(guī)，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置為3個組：安全和安全保障組、政策組及企業(yè)服務(wù)組。加拿大交通部在溫哥華、溫尼伯、多倫多、蒙特利爾和蒙克頓五個地區(qū)設(shè)有辦事處。加拿大運輸局為獨立監(jiān)管機構(gòu)，也是準司法機構(gòu)，具有仲裁權(quán)力。42個共同管理組織直接或間接由加拿大9個皇家公司管理。

從加拿大交通運輸?shù)男姓軜?gòu)看，雖然與美國、英國、日本等國同屬發(fā)達國家，秉持相近的治理理念，但是加拿大卻表現(xiàn)出了自己的特色。

一是交通運輸決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)平行運行，不是傳統(tǒng)交通部統(tǒng)一下的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡，而是從頂層上就將決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)各自獨立運行、平行發(fā)展、互不隸屬。跟英國相近，交通部由一個權(quán)責范圍廣泛的機構(gòu)變成了一個單純的政策法規(guī)制定機構(gòu)，把大量的管理運行事務(wù)交給執(zhí)行機構(gòu)，同時將執(zhí)行機構(gòu)全面推向市場，進行市場化運作，擺脫了行政管理繁瑣程序的束縛。

二是著眼于各種運輸方式服務(wù)過程中可能產(chǎn)生的商務(wù)糾紛，設(shè)立交通運輸管理仲裁機構(gòu)——加拿大運輸局，運輸局不僅負責監(jiān)管運輸服務(wù)提供商是否履行法定職責以及運輸市場的公平競爭，而且負責調(diào)解和裁決交通運輸中出現(xiàn)的各類經(jīng)濟糾紛和商業(yè)矛盾，確保運輸?shù)钠椒€(wěn)有序，高效便捷。這種監(jiān)管與仲裁彼此獨立又互相協(xié)作的機制，最大程度地減少因糾紛帶來的交易成本，既能有效促進運輸服務(wù)供應(yīng)商服務(wù)水平的提升，又能為公眾利益提供重要保護。

上述國家在交通運輸管理的行政架構(gòu)上，除了表現(xiàn)出自身的個性特點外，還具有一些共性特點：

一是組織模式整體表現(xiàn)為從分散走向集中，普遍采用大部門制，將公路、水路、鐵路、航空、管道等各種運輸方式集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，加強運輸方式之間的銜接，有效克服各種運輸方式分散發(fā)展的弊端，為開展綜合運輸提供了組織保障。

二是在交通運輸行政架構(gòu)下，機構(gòu)所屬權(quán)力性質(zhì)清晰明確，決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)既相互獨立又相互制約，彼此之間界限分明，沒有行政隸屬關(guān)系，既有效防止權(quán)力擴張，又避免了權(quán)力過度集中，構(gòu)成了一個決策綜合化、執(zhí)行專業(yè)化、監(jiān)督法治化的高效交通運輸體制設(shè)計。

三是站在戰(zhàn)略管理規(guī)劃的高度設(shè)計交通運輸?shù)男姓軜?gòu)，把交通問題放到國土開發(fā)、住房、旅游、郵政、能源、環(huán)境保護及其土地資源管理中去綜合規(guī)劃交通運輸體制，合理布局交通結(jié)構(gòu)，避免了重復建設(shè)和資源浪費，最大限度地提升交通運輸產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略價值。

四是注意發(fā)揮聯(lián)邦（中央）和地方積極性。聯(lián)邦（中央）和地方政府管理權(quán)限明確，總的特點是聯(lián)邦（中央）向地方放權(quán)，通過法律法規(guī)明確規(guī)定各自的職責和權(quán)限。有的以聯(lián)邦（中央）部門管理為主，地方管理為輔；有的實行聯(lián)邦（中央）與地方分級管理，以地方管理為主，地方可自行制定本地交通運輸發(fā)展政策，但必須與國家交通運輸政策和發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。

五是合理定位政府職能，通過市場競爭機制促進交通運輸發(fā)展。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，絕不僅僅是機構(gòu)分分合合，更深層次的是應(yīng)對不同時代背景下的政府管理理念的變革，通過政府、企業(yè)、市場和社會各方利益間的博弈，使政府在交通運輸管理上從管制走向放開，從政府主導走向市場調(diào)節(jié)，政府和市場的邊界逐漸明晰，為綜合交通運輸體系的發(fā)展完善提供了體制上的保障。

六是在交通運輸監(jiān)管上，機構(gòu)設(shè)置理念先進，作用發(fā)揮突出。從這些發(fā)達國家監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置狀況來看，有三個方面的共性：成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，保證其專業(yè)性；賦予監(jiān)管機構(gòu)相對獨立性，不受決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的領(lǐng)導和束縛，對政府行為和市場行為依照法律獨立作出是否違規(guī)違法的判斷，并對國家立法機關(guān)負責；監(jiān)管與仲裁兼?zhèn)?。既對交通運輸市場進行監(jiān)管，又調(diào)解和裁決交通運輸領(lǐng)域的經(jīng)濟糾紛和商業(yè)矛盾。

五、對我國的啟示

一是要明確交通運輸管理部門的職能定位和邊界，哪些事務(wù)是政府必須管的，哪些事務(wù)是可以交給市場的，應(yīng)該有一個清晰的劃分。應(yīng)該看到，一個四通八達的綜合運輸體系之所以能夠暢通無阻，絕不是政府通過行政命令可以實現(xiàn)和控制的，而其內(nèi)在活力體現(xiàn)的恰恰是市場進行資源配置的力量。因此，交通運輸體系改革的核心問題就是要確定政府和市場的邊界，這也是發(fā)達國家綜合交通運輸體系建設(shè)之所以能夠取得一定成效的最重要原因。從行政架構(gòu)設(shè)計看，這些國家都較好地解決了政府和市場的關(guān)系問題。政府的作用是充分運用戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和法律規(guī)制以及行政手段等，營造良好市場環(huán)境，解決市場失靈問題，在關(guān)注宏觀管理、規(guī)劃協(xié)調(diào)、服務(wù)監(jiān)督，鼓勵交通建設(shè)及運輸市場的有序競爭，注重交通安全管理和環(huán)境保護等方面更好發(fā)揮政府作用。至于各種運輸方式具體運營、銜接和服務(wù)則完全可以交給市場，由市場在政策引導和法律規(guī)定框架內(nèi)去調(diào)節(jié)配置，政府和市場各安其位，才能促進交通行業(yè)快速、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

二是充分認識機構(gòu)與職能融合是綜合交通運輸一體化融合式發(fā)展的制度前提。目前在我國，各種運輸方式仍以自我完善和獨立發(fā)展為主，在基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備、運輸組織等方面尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合政策體系，導致各種運輸方式統(tǒng)籌銜接不足，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，極大制約了綜合運輸效益的發(fā)揮。而發(fā)達國家的交通運輸領(lǐng)域采用的都是大部門制，規(guī)模大，機構(gòu)設(shè)置和機構(gòu)類型也更復雜。但是，在運轉(zhuǎn)中卻能避免各種運輸方式各自獨立、互不相融的問題，原因就在于，這些國家設(shè)置了專門的綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責處理不同運輸方式機構(gòu)之間融合過程中在政策制定、組織運輸?shù)确矫婵赡墚a(chǎn)生的沖突和矛盾。這種協(xié)調(diào)機制的設(shè)立，極大地推進各種運輸方式的政策協(xié)同和組織協(xié)同，為實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展提供了制度保障。這種做法值得我們思考，在深化交通運輸體制改革上進行深入研究如何通過有效的協(xié)調(diào)機制來促進多種運輸方式深度融合，提高交通運輸質(zhì)量和效率。

三是在完善交通運輸管理架構(gòu)上，要堅持系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維。未來社會的綜合交通運輸體系建設(shè)，不能就交通談交通，要堅持系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維，從戰(zhàn)略層面出發(fā)，充分考慮國土資源、環(huán)境資源、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展等因素和交通之間的相互影響及作用。在交通運輸?shù)男姓軜?gòu)設(shè)計上，著眼于交通運輸?shù)募s發(fā)展，積極促進天空、土地、海洋資源的合理利用與交通運輸系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動交通運輸資源運用的最大化，實現(xiàn)降低資源消耗和為公民提供便捷高效交通服務(wù)的雙贏。

四是適應(yīng)綜合運輸發(fā)展的時代要求，不斷推進交通運輸部門的管理結(jié)構(gòu)變革。為國家發(fā)展提供戰(zhàn)略層面的交通資源保障，需要一個協(xié)調(diào)高效的交通運輸體制作后盾。而管理體制優(yōu)劣，主要取決于部門管理機構(gòu)設(shè)計是否合理科學。上述發(fā)達國家在交通運輸部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置普遍采用了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離又相互制約的機制安排。當然，這主要是從自身實際出發(fā)來考慮，不一定具有普遍性，我們也不應(yīng)照抄照搬，但是這種對權(quán)力邊界的劃分，對權(quán)力行使范圍的制約，以及對權(quán)力運行的有機協(xié)調(diào)方面的探索，值得我們?nèi)タ紤]。

五是科學合理界定中央和地方的職責分工，對于推動交通運輸在全國范圍內(nèi)一體化融合式發(fā)展具有重要意義。發(fā)達國家在中央和地方關(guān)系處理上權(quán)責分明，中央管戰(zhàn)略規(guī)劃，明確交通運輸?shù)哪繕?、方向及配套的項目資金支持體系，地方負責在中央規(guī)劃框架內(nèi)的地方規(guī)劃和具體項目的制定實施，這種分級放權(quán)管理主要由其國家政權(quán)體制模式所決定。我國作為單一制國家，不能像發(fā)達國家那樣過度將權(quán)力讓渡給地方，這也不利于國家從整體上進行宏觀調(diào)控，對行業(yè)進行引導和管理。但是，我們也要清醒地看到，中央和地方各級政府在機構(gòu)職能設(shè)置上基本是“上下一般粗”，中央與地方之間，區(qū)域之間缺乏規(guī)劃與戰(zhàn)略上的銜接，會帶來大量行政資源的浪費。因此，借鑒發(fā)達國家對地方管理的經(jīng)驗，一方面發(fā)揮中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃的作用，另一方面將充分發(fā)揮中央交通公共管理職能與發(fā)揮地方發(fā)展交通運輸?shù)姆e極性有機統(tǒng)一起來，以真正實現(xiàn)綜合交通運輸體系一體化發(fā)展。