宋智敏,區(qū)慧霞

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

備案審查是維護憲法尊嚴和權(quán)威，加強憲法實施和監(jiān)督的重要制度設(shè)計，被譽為“法治的拱頂石、奠基石、壓艙石”。[1]5隨著備案審查實踐的深入開展，備案審查制度設(shè)計中的缺憾也不斷浮出水面。一方面，《立法法》所倚重的重要國家機關(guān)并未積極行使備案審查要求權(quán)，呈現(xiàn)“全體隱身”的窘態(tài)；另一方面僅享有備案審查建議權(quán)的廣大公民卻成為最為活躍的申請主體，但因?qū)彶槌绦虻南拗坪蛯彶槟芰Φ牟蛔愣鵁o法得到一一回應(yīng)。在新的歷史時期，貫徹憲法實施，我們需要直面?zhèn)浒笇彶橹贫让媾R的現(xiàn)實困境，反思備案審查制度的定位，尋求新的法治增長點，建立以公民建議為支點的備案審查制度，以期翼進階活化中國特色社會主義法治建設(shè)的宏大系統(tǒng)工程。

一、我國備案審查制度面臨的現(xiàn)實困境

進入新時代以來，我國備案審查規(guī)范性文件的數(shù)量與日俱增，備案審查工作報告制度常態(tài)化，多元多層次備案審查機制正在穩(wěn)步推進，但目前備案審查制度仍然存在客觀法統(tǒng)合與公民權(quán)利保護之間失衡、公民主體弱啟動與審查建議積極涌現(xiàn)的矛盾、缺乏抽象審查與公民建議具體個案相結(jié)合、糾錯溯及力缺失導(dǎo)致公民權(quán)利保護實效性存疑等方面的現(xiàn)實困境，對公民提請規(guī)范性文件審查建議的實踐及其積極性受到了客觀層面上的制約。

(一)功能上存在客觀法統(tǒng)合與公民權(quán)利保護之間失衡

備案審查的功能定位，直接關(guān)系到備案審查的強度和廣度。我國備案審查制度經(jīng)歷了從“維護國家法制統(tǒng)一”到“保證中央令行禁止，保證憲法法律實施”再到“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權(quán)利”功能定位的變遷。不論學(xué)界及實務(wù)界如何評價我國備案審查制度的功能定位，就目前其客觀發(fā)展軌跡觀之，有一共同點就是保護公民權(quán)利這一功能有待進一步強化。隨著改革開放我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法治的深入推進，備案審查制度作為公民權(quán)利保護的“最后一道屏障”，在“維護國家法制統(tǒng)一，保證中央令行禁止，保障憲法實施”的同時，不應(yīng)當排斥公民權(quán)利保護的利益考量。備案審查制度之所以重要，原因之一就在于它是保證憲法全面實施、保障公民基本權(quán)利的體制機制。據(jù)澎湃新聞報道，杭州市民潘洪斌于2016年4月向全國人大常委會提出《杭州市道路交通安全管理條例》的有關(guān)規(guī)定與《行政強制法》的立法宗旨不一致。2017年1月，潘洪斌收到了全國大人常委會支持其觀點的復(fù)函之后，于2月份向杭州市檢察院提請監(jiān)督申請。2017年3月杭州市人大常委會決定對該條例進行修改并列入當年的立法計劃，6月28日杭州市第十三屆人大常委會第三次會議通過關(guān)于修改該條例的決定，7月28日，浙江省第十二屆人大常委會第四十三次會議批準了這一決定。但同年12月杭州市檢察院表示修改后的條例對本案無溯及力，作出不予監(jiān)督的決定書。換言之，潘洪斌在窮盡一切手段后，其權(quán)利仍無法得到有效的救濟?？梢钥闯?，目前我國備案審查更為倚重客觀法秩序的統(tǒng)一，法條文義層面的審查停留在“紙面”上的合乎邏輯，整體的程序設(shè)計缺乏對公民權(quán)利保護的關(guān)照。備案審查制度的日臻完善必須建立在對其本身客觀系統(tǒng)的評價以及反思的基礎(chǔ)之上，使其成為制度紅利并進一步推進憲法實施已成為社會共識。推進備案審查制度向縱深發(fā)展乃至激活整個憲法監(jiān)督程序，該制度設(shè)計需要指向的是實際的權(quán)利救濟，而不單單是修改或者廢止違憲違法的規(guī)范性文件。

(二)程序上存在自我審查強啟動與公民建議弱啟動的矛盾

根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會擁有對規(guī)范性文件提請審查要求的權(quán)力，公民、企事業(yè)組織、社會團體等主體則只有提請審查的建議。兩者的根本區(qū)別在于，前者為強制性審查，后者為選擇性審查，即對于法定五大國家機關(guān)提請的審查要求，全國人大常委會必須啟動審查程序；對于五大國家機關(guān)以外的其他主體，例如公民等提請的審查建議，須按照法定程序經(jīng)全國人大常委會研究后認為有必要的，才會啟動備案審查工作程序。但實踐中并無該五大國家機關(guān)提請審查要求的個案，該種情況帶給受眾的觀感在事實上形成了啟動機制疲軟甚至是制度閑置的客觀效果。形成該種局面主要是因為我國歷史文化傳統(tǒng)中的政治體制習(xí)慣于縱向權(quán)力制約[2]1，且國家機構(gòu)間采取的是非對抗性的合作運行機制，這會直接導(dǎo)致五大國家機關(guān)根本不會“冒著政治錯誤”對規(guī)范性文件提請審查要求。同理可得，“其他國家機關(guān)和社會團體，也有先天性的主體不適格之虞?！盵3]44因此我國備案審查結(jié)果普遍采取“協(xié)商”、“溝通”等柔性糾錯方式。對于瑕疵規(guī)范性文件，當前我國備案審查的工作狀態(tài)是審查主體為避免與法律規(guī)范制定主體產(chǎn)生正面沖突，選擇變型的否定性判斷，即由制定機關(guān)自行修改或者廢止，對審查主體直接做出否定式的撤銷或者改變則采取了高度的謙抑主義。

此外，國務(wù)院以及省級人大常委會是備案審查強啟動的優(yōu)勢主體，同時它們又是法規(guī)的制定者，受“不能既當裁判員又當運動員”的公平正義和權(quán)力制約觀念之深影響，這種啟動者與立法者相融合的機制，不能從根本上排除自我審查的悖論。在公民弱啟動效力的背景下，備案審查制度主要體現(xiàn)為權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)內(nèi)部、上下級之間的“自我審查”，非由獨立的“第三方”來進行啟動。同時，由于缺乏制度有效運行的物質(zhì)載體，充足且對規(guī)范性文件具有獨到判斷力的專業(yè)化人員配置，國家機關(guān)僅依靠自身力量難以全方位、常態(tài)化地啟動備案審查程序。是故，公民通過具體個案啟動審查，在一定程序上可以向全國人大常委會提供充足的信息來源，增強規(guī)范性文件審查的針對性以及社會的回應(yīng)性，從而消除社會對“自我審查”啟動程序的批評與疑慮。備案審查制度規(guī)范應(yīng)對內(nèi)部啟動與外部啟動機制進行平衡，內(nèi)部啟動是主動糾錯的方式，外部啟動則是監(jiān)督糾錯的方法。鑒于此，企事業(yè)組織以及公民，尤其是后者被賦予了備案審查糾錯的期待，但相較于重要國家機關(guān)而言，公民主體又處于弱啟動地位，這正是該制度設(shè)計困境的典型例證。

(三)模式上缺乏抽象審查與公民建議具體個案相結(jié)合

抽象審查是指在規(guī)范性文件可能抵觸更高位階的依據(jù)規(guī)范時，無須以具體個案為基礎(chǔ)有權(quán)機關(guān)直接就系爭規(guī)范與依據(jù)規(guī)范的一致性進行審查，它與申請當事人或者追求社會正義的其他公民不存在利害關(guān)系。[4]98堅持國家機關(guān)為強啟動地位的制度設(shè)計暗含著以抽象審查為主要審查方式的工作程序。抽象審查屬于法條文本上的審查，未能與法律的適用相連接，必然具有其局限性。[5]43抽象審查的審查程度往往深度不夠，主要是因為依職權(quán)對規(guī)范性文件進行審查是從審查機構(gòu)的主觀上出發(fā)的，缺乏與具體實際案件相結(jié)合的條件。反之，規(guī)范性文件與憲法精神、憲法原則等相抵觸者，在中國特色社會主義法律體系較為完善的今天，已經(jīng)不會簡單地直接體現(xiàn)在法律條文上了，而是通過具體的法律實施才會呈現(xiàn)出來。有學(xué)者一針見血直接指出，“抽象審查的工作就算不致于‘無米下鍋’，也基本上停留于‘年度打卡’”。[6]135鑒于我國國家結(jié)構(gòu)為單一制形式，總體而言存在中央對地方立法的具體情況缺乏全面深入理解的現(xiàn)象，而地方規(guī)范性文件的最大特點就是具有獨特的地方性，其制定主體多元、所涉利益廣泛、數(shù)量極其龐大，規(guī)定細致且具有針對性。出于對以上特征的綜合考量，中央難以形成規(guī)范性文件備案審查標準的“全國一刀切”，因此在備案審查工作中需要充分重視公民建議的積極主動性。公民個體是法律規(guī)范的直接使用者，同時作為其自身權(quán)利的終極守護者，公民基于“案件性原則”提請的具體審查建議對于法條語義的分歧解釋、合憲性系爭焦點更容易浮出水面，而抽象審查對于憲法基本權(quán)利的保護的貢獻力則顯得極為有限。是故，“抽象審查是脫離具體案件對規(guī)范在語義與邏輯層面的審查；具體審查則是結(jié)合具體案情既對規(guī)范語義又對規(guī)范效果在語用層面的審查”。[7]44

(四)效力上存在溯及力缺失導(dǎo)致公民權(quán)利保護實效性存疑

備案審查作為憲法性質(zhì)的制度安排,承載著捍衛(wèi)公民基本權(quán)利并使其實效化的功能，同時備案審查的戰(zhàn)略意義在于經(jīng)備案審查程序達至憲法實施，尊重和保障人權(quán)。雖然我國備案審查工作已基本全面鋪開，特別是在黨的十九屆四中全會提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”后進入了迅速成長階段。但不可否認的是，備案審查制度對于所傾向保護的法益在具體制度安排層面并未達成充分的共識。備案審查結(jié)果的溯及力語焉不詳，從而導(dǎo)致公民基本權(quán)利保護實效性存疑，則是上述論斷的注腳。究其根本，備案審查決定的法律效力問題，涉及范圍之廣可謂“牽一發(fā)而動全身”。相較于其他部門法的溯及力而言，其不僅僅局限于原規(guī)范性文件的法律效力問題，而且還會牽涉到依據(jù)該規(guī)范性文件所作出的司法裁判、法律行為以及制定的法律文件的效力。[8]60同時，還需要對各種不同的影響因素進行全方位的綜合權(quán)衡，所涉及的法益眾多且復(fù)雜，包括法的一致性、法的安定性、公民法人和其他組織的權(quán)益、公共利益和信賴利益保護。[9]107

目前我國備案審查制度未就否定性審查結(jié)果的溯及力問題進行專門規(guī)定，審查主體對審查結(jié)果的直接撤銷或者改變又持消極態(tài)度，一般通過采取“協(xié)商”“溝通”“督促”等手段來解決備案審查否定性結(jié)果問題，柔性的糾錯方式是否涉及溯及力問題無從而知，從根本上導(dǎo)致了無法通過現(xiàn)有制度規(guī)則的具體適用為個案中當事人的基本權(quán)利提供實效性保護。法益情況的復(fù)雜性不應(yīng)當成為回避具體制度安排的理由，只有明確規(guī)定了審查糾正的溯及力問題，才能使該制度具有剛性的監(jiān)督力，杜絕備案審查制度淪為頂層設(shè)計的空中樓閣，使其切實發(fā)揮保障公民基本權(quán)利的現(xiàn)實作用。否則，將難以保證備案審查結(jié)果的實現(xiàn)，更遑論推進憲法的實施。

二、構(gòu)建以公民建議為支點的備案審查制度的正當性

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提及的備案審查制度并非孤立存在，它與以人民為中心的憲法實施主體觀存在密切聯(lián)系。備案審查有利于監(jiān)督憲法實施維護憲法尊嚴，同時有利于完善救濟途徑保護基本權(quán)利。[10]68因此，公民主體、憲法實施與備案審查具有如下縝密的內(nèi)在邏輯：公民是憲法實施的根本主體，備案審查促進憲法實施，綜上所述可得公民建議應(yīng)當是備案審查的源泉活水。

(一)公民是憲法實施的根本主體

習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”。究其根本，誰才是憲法實施的主體？憲法的實施并非僅僅是指公權(quán)力機構(gòu)按照憲法規(guī)定的程序作出的決定或者行為來實現(xiàn)的[11]20，而是應(yīng)當堅持以人民為中心，憲法實施主體需要從國家機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣?。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。因此，歸根結(jié)底憲法實施的原動力來自于人民，人民對憲法權(quán)利的行使是更為根本的憲法實施的方式。[12]3人民才是憲法實施的主體，同時“憲法之基本權(quán)利規(guī)范的實施才是憲法實施的核心與價值”。[13]74因為，憲法的本質(zhì)是約束公權(quán)力，保障私權(quán)利。憲法實施在一定程度上與國家機關(guān)的既得利益相矛盾，在此情況下若堅持國家機關(guān)憲法實施的主體地位，則容易陷入自我約束的悖論。除此之外，“人民”不僅僅體現(xiàn)為一個集體的概念，更體現(xiàn)為享有憲法基本權(quán)利和履行憲法義務(wù)的公民個人身上。人民作為一個政治概念，被視為是一個集體的抽象人格；而公民作為一個法律概念，通常是一個獨立具體的人格。正如有學(xué)者所言，憲法需要實現(xiàn)人民主權(quán)和公民個人權(quán)利的有機統(tǒng)一，“個體與作為主權(quán)者的人民之間不是相對性的契約關(guān)系，而是同構(gòu)性的一致關(guān)系”。[14]1130因而，不能過于強調(diào)主權(quán)的統(tǒng)一性與決定性，否則容易使公民個人基本權(quán)利湮滅在“人民”的大海之中。質(zhì)言之，隨著社會經(jīng)濟和公民法治意識的不斷發(fā)展，將憲法中的人民主權(quán)原則轉(zhuǎn)化為公民個人可請求的基本權(quán)利，自然成為憲法從“應(yīng)然”到“實然”的重要落地舉措。

(二)備案審查促進憲法實施

備案審查制度是憲法實施的具體化程序設(shè)計。《關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》指出，“加強備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點”。制定機關(guān)向有關(guān)國家機關(guān)報送規(guī)范性法律文件存案以備查，有關(guān)國家機關(guān)通過開展備案審查工作實踐可以對違憲違法問題予以糾正。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成的大背景下，目前中國立法工作需要從“宜粗不宜細”向“提高立法質(zhì)量”目標進行轉(zhuǎn)變，在“精細化立法時代”，追求良法善治的客觀需求迫在眉睫。全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在第124個國家憲法日發(fā)表講話時指出，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系，是憲法實施的內(nèi)在要求，也是保證憲法全面實施的基本途徑”。申言之，在中國立法轉(zhuǎn)型時期，為借道備案審查工作加強憲法實施的戰(zhàn)略性考慮提供了實踐契機，系統(tǒng)性地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。備案審查工作在促進憲法實施，發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題中取得了長足性的進展。2015年《立法法》修改，增設(shè)了“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”，專條補強了依職權(quán)開展備案審查工作的法律依據(jù)。2021年法工委有關(guān)備案審查工作情況的報告指出，根據(jù)常委會的工作部署，法工委就涉及長江流域保護、行政處罰和計劃生育三個方面的規(guī)范性文件開展專項審查集中清理工作，共計修改規(guī)范性文件91件，廢止755件。該專項審查和集中清理工作不僅可以較為集中地發(fā)現(xiàn)并糾正某一領(lǐng)域規(guī)范性文件的違憲違法問題，實現(xiàn)備案審查的“有的放矢”，而且對于進一步推進憲法實施，貫徹黨中央重大決策部署，保障國家法制統(tǒng)一具有特殊的法律意義。

(三)公民建議是備案審查的源泉活水

《立法法》賦予了五大國家機關(guān)提請審查要求的強啟動地位，即只要五大國家機關(guān)提出審查要求，全國人大常委會工作機構(gòu)必須啟動備案審查程序，直接分送有關(guān)的專門委員會進行審查并提出意見。然而，根據(jù)歷年備案審查年度工作報告顯示，上述五大國家機關(guān)均無向全國人大常委會提出審查要求的工作實踐。相反，公民等社會主體提請的審查建議儼然成為了依申請啟動備案審查工作的主流，成為了激活備案審查程序的動力源泉。2020年公民、組織就提出了上百件跟憲法相關(guān)的審查建議，推進備案審查制度向縱深發(fā)展。例如，公民對最高人民法院司法解釋有關(guān)人身損害賠償?shù)挠嬎銟藴侍岢龊蠎椥詫彶榻ㄗh，全國人大法工委審查后認為應(yīng)當統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準，并建議最高人民法院適時修改完善人身損害賠償制度。2021年全國人大常委會收到公民、組織提出的審查建議6339件，其中屬于全國人大常委會審查范圍的有5741件，公民提請審查建議的數(shù)量創(chuàng)下歷史新高。從備案審查制度的運行實踐觀之，公民等社會主體提請的審查建議也已成為依申請啟動備案審查工作的主要力量，成為激活備案審查程序的動力源泉。此外，公民建議不僅是啟動備案審查工作程序的源頭活水，而且在一定程度上可以成為人大常委會開展專項審查和集中清理工作的風向標，為人大常委會“發(fā)現(xiàn)”難題提供一定的實踐指引。因此，對于特定國家機關(guān)的屬性決定了其在啟動備案審查程序中的“主體不適”或“主體錯位”的情況，立法機關(guān)應(yīng)當慎重考慮賦予其在備案審查工作中的強啟動地位，以避免因長期的制度閑置而引發(fā)權(quán)威質(zhì)疑。

三、構(gòu)建以公民建議為支點的備案審查制度的具體路徑

有學(xué)者提出，人民基于主權(quán)邏輯對立法進行監(jiān)督，而公民基于權(quán)利邏輯向國家尋求保護，備案審查制度的設(shè)計既不能體現(xiàn)為人民主權(quán)邏輯下的法制統(tǒng)一吞并公民權(quán)利邏輯下的權(quán)利保護，也不能呈現(xiàn)出權(quán)利保護取代法制統(tǒng)一。[15]153為達成法制統(tǒng)一與權(quán)利保護相協(xié)調(diào)，進階激活備案審查制度使其往縱深發(fā)展，筆者認為可以構(gòu)建以公民建議為支點的備案審查制度。具體措施為：優(yōu)化專項審查和移送審查舉措達至公民建議全覆蓋，同時為緩解審查壓力應(yīng)當科學(xué)合理地設(shè)置公民建議的提請范圍和審查范圍，堅持備審分離促進以公民具體個案為導(dǎo)向從而提升備案審查的效率和質(zhì)量，最后應(yīng)當專章明晰備案審查結(jié)果的溯及力，使得備案審查制度長出“鐵齒鋼牙”。

(一)專項及移送審查彌合客觀法統(tǒng)合與公民權(quán)利保護的張力

我國對規(guī)范性文件的審查方式可以類型化為審查要求、審查建議、專項審查和移送審查。將專項審查、移送審查與公民建議相連接，可以在全面清理保障法制統(tǒng)一的同時，提升公民權(quán)利保護的可實現(xiàn)程度，并進一步指明專項審查和移送審查的價值追求，即能夠兼顧法的安定性與實質(zhì)正義，又能紓解法制統(tǒng)合與權(quán)利保護之間的張力。該種改革方向，存在制度和實踐基礎(chǔ)，具有原理儲備和實踐經(jīng)驗。茲事體大，備案審查制度類型化的局部性改革措施的試水與醞釀先行，不失為穩(wěn)妥之舉。[16]107

從歷年來公開的備案審查工作年報可知，人大常委會根據(jù)黨中央和國家的年度工作部署，創(chuàng)設(shè)性地開創(chuàng)了一種嶄新的審查方式，即專項審查。專項審查的主要功能是貫徹落實黨中央決策重大部署，聚焦全國人大常委會年度工作重點計劃，有選擇性地對某類規(guī)范性法律文件進行審查和集中清理工作。言其特色性，專項審查其具有配合黨中央和國家重大工作安排、圍繞重點立法問題展開、對規(guī)范性法律文件進行集中清理等顯著優(yōu)勢，在審查實踐中績效彰顯的同時也得到了制度認可。盡管中央政府的決策部署與公民利益在絕大多數(shù)情況下會保持一致，但受層級信息損耗性的影響，黨和國家的工作重心不可能達到公民權(quán)利保護高度契合的理想化狀態(tài)。為避免專項審查淪為回避或阻斷公民權(quán)利保護的托辭和程序阻滯，其在議題選擇時需要做出必要的調(diào)整，以兼顧公民建議的審查需求，將社會普遍關(guān)注的重大熱點問題列入議題的選取范圍，從而形成審查機關(guān)回應(yīng)公民建議啟動備案審查程序的工作機制。

2020年備案審查工作年報指出，移送審查主要是指對于公民提請的但不屬于全國人大常委會審查范圍內(nèi)的審查建議，依照規(guī)定分別移送有權(quán)審查的機關(guān)研究處理。目前，移送審查的接收機關(guān)主要為司法部。移送審查這種銜接聯(lián)動機制，呈現(xiàn)出將公民建議引入正確處理渠道、降低涉案公民建議的啟動門檻、輔助公民建議實現(xiàn)全覆蓋，具有建設(shè)性意義。但與審查要求相比較而言，移送審查僅僅屬于工作機制，不具有拘束力，缺乏制度剛性。為消除公民提請審查建議“找錯門”而得不到啟動，需要貫徹落實“剛性”的移送審查機制。司法部對于全國人大常委會移送的審查建議，應(yīng)當及時開展審查工作，并建立健全備案審查報告常態(tài)化、慣例化的工作制度，將該部分內(nèi)容納入政府工作報告向全國人大常委會進行報告。

(二)科學(xué)合理設(shè)置提請范圍促進公民建議強啟動的實現(xiàn)

備案審查范圍的寬窄直接影響我國備案審查制度的作用范圍，關(guān)涉?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯某尚А17]97《立法法》沒有將公民建議確認為強啟動地位，可能出于受個例反饋的鼓舞引發(fā)歷史上積壓冰封審查建議接踵而來的考慮。鑒于目前備案審查制度還處于起步發(fā)展階段，不宜對主體資格進行過多限制從而遏制其積極性及消減制度的優(yōu)越性。因此應(yīng)當科學(xué)合理化備案審查的提請范圍和審查范圍，保證公民建議的高質(zhì)量，為實現(xiàn)公民建議強啟動地位奠定堅實的制度基礎(chǔ)。此外，還需進一步統(tǒng)一不同審查主體的審查范圍，減少重復(fù)工作，提升審查效率。

1.規(guī)范提請范圍。公民可能會基于各式各樣的目的向全國人大常委會提請審查建議，一方面確是因為審查建議的客觀需要，例如窮盡救濟途徑的案件當事人，另一方面是提請主體抱著激活審查機制的執(zhí)念，例如法學(xué)界的研究學(xué)者，還有一部分可能是出于獲得公眾關(guān)注熱度的戰(zhàn)略性思考，其本身并未曾考慮備案審查制度行穩(wěn)致遠的發(fā)展。由此看來，對于公民提請的審查建議應(yīng)當規(guī)定以問題為導(dǎo)向、與具體個案相結(jié)合。公民建議需要圍繞“憲法所規(guī)定的權(quán)利”受到實質(zhì)侵害這一主題，其中包括《憲法》所規(guī)定的公民基本權(quán)利和其他全國人大及其常委會憲法解釋的憲法權(quán)利。[18]140具體而言包括但不限于涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的；剝奪公民人身自由的強制措施與處罰；與人民群眾切身利益相關(guān)，社會普遍關(guān)注的重大問題等方面。對提請范圍的合理規(guī)定，保證有限的審查資源回歸到必要之處，切中肯綮，避免當事人的救濟權(quán)浮皮潦草，也由此維系著整個備案審查制度的生命力。

2.統(tǒng)一審查范圍。在賦予公民建議強啟動地位的同時，需要廓清各審查主體的審查范圍。不同性質(zhì)和層級的國家機關(guān)對于備案審查的對象存在權(quán)力交叉和重復(fù)審查的問題，出于提高審查頻率，發(fā)現(xiàn)備審線索方面來看，不失為現(xiàn)實中的智慧，但也可能帶來“同案不同判”，審查結(jié)果不一致，難以形成工作合力。由此，為避免損害審查主體的權(quán)威性和提請公眾的積極性，應(yīng)當將備案審查對象分為“典型審查對象”和“非典型審查對象”，人大常委會在開展備案審查工作時應(yīng)當提高典型審查對象的結(jié)構(gòu)占比，同時需要推動非典型對象各就其位，進一步厘清與其他審查主體的審查邊界范圍。[19]73典型審查對象是指屬于全國人大常委會法定審查范圍內(nèi)的規(guī)范性文件，譬如法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、“兩高”司法解釋；非典型對象則包含規(guī)章、地方“兩院”規(guī)范性文件以及其他規(guī)范性文件。沈春耀主任在第二十四次全國地方立法工作座談會上指出，要加強省級人大常委會指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法工作的職責，而全國人大常委會主要通過省級人大常委會來指導(dǎo)有關(guān)工作。近年來，公民提請審查建議主要為地方性法規(guī)，針對地方性法規(guī)成為第一備案審查對象的情況，首要任務(wù)是完善省級人大常委會備案審查能力和制度建設(shè)，激活省級人大常委會對地方性法規(guī)的備案審查權(quán)，進一步拓寬公民提請審查建議的渠道并分流此類備案審查的負荷。在理論與實踐層面，應(yīng)積極探索多元化的提請路徑和實現(xiàn)機制。

(三)備審分離促成抽象審查與公民建議具體個案相結(jié)合

“備案”顧名思義為向主管機關(guān)報告事由存案以備查考。2021年備案審查工作年報指出，報送備案的法規(guī)、司法解釋存在報送備案不及時、備案文件不齊全等問題。從上述的備案實踐情況窺之，備案并非開展后續(xù)審查工作的必要前提和唯一信息來源，二者之間并無內(nèi)在必然聯(lián)系。隨著地方性法規(guī)制定主體的不斷擴容，法規(guī)數(shù)量不可勝數(shù)，全國人大常委會缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)對所有報送備案的規(guī)范性文件逐一開展審查工作。在有限的時間、人力資源與龐大復(fù)雜的規(guī)范性法律文件的矛盾之下，開展“有件必備，有備必審”的主觀性抽象審查，不僅對發(fā)現(xiàn)“紙張”之外的非法問題貢獻率較低，而且極大地占用了全國人大常委會的備案審查資源，使其無法對公民提請的基于法律適用產(chǎn)生問題的審查建議保持開放性和回應(yīng)性。上述問題究其原因是審查壓力和審查資源不匹配的掣肘，因此，可以嘗試將備案工作從審查實踐中剝離開來。該種完善機制可以從最大程度上降低審查機關(guān)的工作量，減少主要依靠審查機關(guān)主觀意志開展的具有“紙上談兵”之嫌的抽象審查工作，把寶貴的審查資源投入由公民建議提請的基于具體案件事實從而對實質(zhì)性對象進行具體審查的工作中來，成為促成公民建議得以回應(yīng)的一只力槳，遠離程序秘密主義。此外，構(gòu)建“有提必審，有錯必糾”的審查體系機制，可以通過外部力量的積極參與，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與憲法法律相抵觸方面有著豐富的信息來源和審查線索，在一定程度上能夠填補抽象審查的信息不對稱與動力不足的空白。一以貫之備審分離工作機制，抽象審查與公民建議具體個案相結(jié)合，是備案審查制度的核心環(huán)節(jié)和重要形式，使得備案審查有了更為明確具體的制度載體和路徑選擇。

(四)明晰溯及力構(gòu)筑公民權(quán)利保護的最后一道防線

規(guī)范性法律文件的糾錯溯及力是備案審查系統(tǒng)工程的最后環(huán)節(jié)的制度設(shè)計，也是公民基本權(quán)利的最后一道保護防線。我國需要進一步對備案審查結(jié)果的溯及力問題進行研究。胡錦光教授認為，備案審查決定是不具有溯及力的，其基本理由有三：一是維持社會秩序的安定性；二是保護信賴利益；三是國家賠償范圍不包括立法行為。[20]36但在社會轉(zhuǎn)型的新時代大背景下，備案審查的功能定位逐漸發(fā)展至保障公民合法權(quán)益，我們有必要立足于現(xiàn)有的客觀實踐吸納對主觀權(quán)利保護的利益考量，預(yù)設(shè)性地進行制度的完善。

有學(xué)者認為，對于制定生效之時便與憲法法律相抵觸的規(guī)范性文件，有權(quán)機關(guān)不應(yīng)該以撤銷后可能對多種法益造成影響為理由而放任不管，必須果斷予以依法撤銷并將其無效后果溯及制定之初。[9]110也有學(xué)者認為，對于當事人依據(jù)具體法律適用提起的備案審查應(yīng)當對其本人具備溯及力，法律應(yīng)明文規(guī)定該種情形可啟動再審程序以救濟當事人的合法權(quán)利。[21]64還有學(xué)者通過區(qū)分不同性質(zhì)的案件，從刑事、民事和行政角度看待溯及力問題，認為如果一個刑事判決建立在一個備案審查結(jié)果為否定式的規(guī)范性文件基礎(chǔ)之上，該判決需要啟動再審程序，因為對于被罪犯化的人，人們沒有辦法期待他們可以帶著錯誤的判決生活，此時“個案的實質(zhì)正義優(yōu)先于法安定性”。[22]30筆者認為宏觀地對備案審查結(jié)果溯及力問題進行討論并不能滿足備案審查精細化的立法需求，需要進一步觀察具體個案可供獨立分析的不同情形。我國《立法法》規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例和規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”，備案審查決定可參考之，以不溯及既往為原則。若存在規(guī)范性法律文件違反憲法精神對公民采取限制人身自由的強制措施、重大經(jīng)濟利益罰款、造成社會輿論廣泛關(guān)注的群體事件時，在諸多影響因素和利益之間，備案審查決定效力應(yīng)當傾向于保護公民的權(quán)益，所做出的違憲違法否定性決定應(yīng)當具有溯及既往的效力，即自始無效。

盡管溯及力問題牽涉的法益情況復(fù)雜，但仍然需要盡快對我國備案審查的制度空間進行進一步的形塑，漸進式的進步永勝于沙盤式的推演，溯及力問題的明晰將成為備案審查制度提質(zhì)增效的重要抓手。正如學(xué)者所說，“合憲性審查是一項復(fù)雜系統(tǒng)的法治工程，其制度化構(gòu)建與運作，絕非一朝一夕之功，更非事先純粹的理性設(shè)計，而需要在長期的行憲實踐中點點滴滴的經(jīng)驗累積，需要立足于中國的時空背景和社會土壤進行不斷的試錯性探索”。[23]8

結(jié) 語

備案審查的提請主體，盡管尚未是備案審查制度建設(shè)的重點核心問題，卻不僅僅是研究備案審查制度建設(shè)的鮮活線索，而且是進一步激活我國備案審查制度的重要著力點，公民提請審查建議具有主體適格性。構(gòu)建以公民建議為支點的備案審查制度滿足時代發(fā)展要求和公民表達需求，借助專項審查和移送審查的資源整合緩和客觀法秩序與權(quán)利保護的內(nèi)在緊張關(guān)系，科學(xué)合理化提審范圍實現(xiàn)公民建議全覆蓋和強啟動，堅持備審分離促成抽象審查與公民建議具體個案相結(jié)合，最后需要逐步明晰備案審查否定性結(jié)果的溯及力問題，以達“有錯必糾”目標。