王 霞，陳天雪

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。為了推進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展，自2011年以來，我國開啟了事業(yè)單位的分類改革，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中明確，依社會(huì)功能的不同，我國事業(yè)單位劃分為行政職能類、生產(chǎn)經(jīng)營類、公益服務(wù)類三種類型。其中，對行政職能類事業(yè)單位工作人員的管理參照適用公務(wù)員管理的相關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位員工與單位的關(guān)系由勞動(dòng)法律法規(guī)加以調(diào)整，公益服務(wù)類事業(yè)單位與其被納入國家批準(zhǔn)的用人編制并由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)其工資和福利待遇的正式職工之間的關(guān)系，由事業(yè)單位人事管理的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整。

隨著近年來各地人才競爭政策的大力推行，事業(yè)單位人才流動(dòng)的現(xiàn)象加劇。在前述三類事業(yè)單位中，行政職能類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位適用的法律依據(jù)較為明確，因此不作為本文討論的對象。公益服務(wù)類事業(yè)單位(以下簡稱事業(yè)單位)人事關(guān)系經(jīng)歷了從行政任用關(guān)系向合同聘用關(guān)系的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了“特殊勞動(dòng)關(guān)系”的內(nèi)在邏輯。由于事業(yè)單位人事制度改革遵循的是政策先行的模式，我國現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度未能充分體現(xiàn)聘用關(guān)系的“特殊勞動(dòng)關(guān)系”本質(zhì)，導(dǎo)致實(shí)踐中因該類單位職工離職或辭職產(chǎn)生的爭議較多，法院對該類問題的法律適用也不統(tǒng)一?；诖?，本文擬從我國事業(yè)單位聘用制改革的內(nèi)在邏輯出發(fā)，從立法論視角對現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度進(jìn)行評價(jià)，并在此基礎(chǔ)上明確理論定位，提出制度完善建議，以期實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位辭職制度對聘用關(guān)系“特殊勞動(dòng)關(guān)系”性質(zhì)的回應(yīng)。

一、事業(yè)單位聘用制改革的內(nèi)在邏輯

事業(yè)單位作為具有中國特色的組織，是政府履行公共服務(wù)職能的重要主體之一。推進(jìn)事業(yè)單位改革，是行政體制改革和社會(huì)體制改革不可或缺的組成部分[1]107。為更好地發(fā)揮事業(yè)單位的社會(huì)功能，我國事業(yè)單位人事制度改革旨在建立以聘用合同為基礎(chǔ)的特殊勞動(dòng)關(guān)系，其改革的內(nèi)在邏輯具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(一)事業(yè)單位聘用關(guān)系保持公私交融的屬性

改革之前，我國事業(yè)單位人事關(guān)系沿用的是黨政機(jī)關(guān)管理模式，人才流動(dòng)的形式主要是商調(diào)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該模式的弊端日益凸顯，職工工作積極性低下、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，致使事業(yè)單位無法高效履行社會(huì)公共服務(wù)職能。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，2002年人事部通過《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》(以下簡稱《意見》)，明確了事業(yè)單位人事制度聘用制改革的思路，但該意見在本質(zhì)上仍未使事業(yè)單位人事管理擺脫行政色彩。2011年，國務(wù)院在《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中明確“以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度”。2014年國務(wù)院頒布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，該條例成為規(guī)范我國公益服務(wù)類事業(yè)單位人事管理關(guān)系的基本法律制度。

傳統(tǒng)的事業(yè)單位與其職工之間的人事關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，[2]93-95體現(xiàn)了權(quán)力與自由意志相結(jié)合的特征。事業(yè)單位享有為職工設(shè)定職務(wù)義務(wù)的權(quán)力，如果職工違反其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，則作為違反紀(jì)律受內(nèi)部規(guī)則之懲戒，與此同時(shí)，職工基于自由意志決定加入事業(yè)單位，且任職過程相對于公務(wù)員等絕對權(quán)力關(guān)系而言，具有一定的能動(dòng)性。從事業(yè)單位人事制度改革的政策目標(biāo)上看，事業(yè)單位人事關(guān)系向聘用關(guān)系的轉(zhuǎn)型后，單位與職工之間的平等屬性更突出，同時(shí)單位與職工之間的權(quán)力服從屬性仍有一定程度的保留。但是，無論是以公法關(guān)系為核心的特別權(quán)力關(guān)系，還是以私法關(guān)系為核心的特別勞動(dòng)關(guān)系，在本質(zhì)上都體現(xiàn)公私關(guān)系交融的屬性。

(二)事業(yè)單位聘用關(guān)系的本質(zhì)為勞動(dòng)關(guān)系

20世紀(jì)80年代中期以來，新公共管理和新合同主義嶄露頭角，強(qiáng)調(diào)通過合同聘用制實(shí)現(xiàn)人事管理的職業(yè)化。[3]1,61-62,82-83許多國家的公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥缘?、以市場為基礎(chǔ)的公共管理形式。從人才政策與事業(yè)單位改革目標(biāo)來看，事業(yè)單位人事關(guān)系朝合同化方向轉(zhuǎn)型是大勢所趨。

事業(yè)單位聘用關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系在本質(zhì)上具有共性：首先，合同雙方存在實(shí)力強(qiáng)弱之分，勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者與聘用關(guān)系中的職工均處于相對弱勢的地位，需要法律給予傾斜保護(hù)；其次，二者均以“契約自由”作為原則，但又強(qiáng)調(diào)國家公權(quán)力的必要干預(yù)。合同雙方當(dāng)事人的義務(wù)不能僅憑各方“意思自治”進(jìn)行確定，還需依靠國家在“利益衡量”的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整；最后，單位與個(gè)人之間均存在管理與被管理，保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系，具有人格上的從屬性。因此，事業(yè)單位聘用關(guān)系的本質(zhì)為勞動(dòng)關(guān)系。將事業(yè)單位聘用關(guān)系的本質(zhì)定性為勞動(dòng)關(guān)系，有利于兼顧事業(yè)單位和職工雙方的利益：一方面，在勞動(dòng)關(guān)系為本質(zhì)的聘用關(guān)系模式下，單位與職工之間關(guān)系的穩(wěn)定性降低，事業(yè)單位能進(jìn)不能出的現(xiàn)象能夠得到改善，競爭關(guān)系的引入有利于提高職工工作的積極性。另一方面，在聘用關(guān)系模式下，事業(yè)單位可以利用市場競爭機(jī)制選拔人才，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；同時(shí)，通過合同方式確認(rèn)聘用關(guān)系的建立、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和履行、關(guān)系的解除和終止等事項(xiàng)，有利于固化權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。

(三)事業(yè)單位聘用關(guān)系相對于一般勞動(dòng)關(guān)系具有特殊性

雖然事業(yè)單位聘用關(guān)系本質(zhì)上屬于勞動(dòng)關(guān)系，但其與一般勞動(dòng)關(guān)系相比又具有特殊性。就主體而言，事業(yè)單位的公益性、社會(huì)性和服務(wù)性更為突出，且一般不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。具體表現(xiàn)為：首先，事業(yè)單位提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品用于滿足的是社會(huì)大眾的基本需求，其供有持續(xù)、充足并且優(yōu)質(zhì)的要求，產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量的多少、質(zhì)量的好壞具有影響的廣泛性，因此，維持事業(yè)單位順利運(yùn)轉(zhuǎn)的要素應(yīng)保持穩(wěn)定，若事業(yè)單位完全運(yùn)用市場進(jìn)行人力資源配置，可能會(huì)造成不同地域、不同行業(yè)間公共服務(wù)能力的兩極分化，必然違背整體提高公共服務(wù)能力的改革初衷。其次，公益服務(wù)類事業(yè)單位作為提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的公益組織，一般具有非營利性，其運(yùn)營所需經(jīng)費(fèi)在本質(zhì)上主要由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而財(cái)政收入的主要形式是稅收，故納稅人對于事業(yè)單位運(yùn)行的規(guī)范性要求高于其他逐利的社會(huì)主體，而職工工作的連續(xù)性和熟練性是保證事業(yè)單位規(guī)范化提供公益服務(wù)的基本要求?；谏鲜鲈?，事業(yè)單位人事關(guān)系的市場化程度需要受到一定的限制，聘用制改革不應(yīng)完全比照市場主體的標(biāo)準(zhǔn)完成。事業(yè)單位職工需要承擔(dān)相對其他民事和勞動(dòng)合同主體更多的基于公益考量的義務(wù)，其在與事業(yè)單位簽訂和履行聘用合同的過程中，職工的權(quán)利，尤其是辭職權(quán)利在涉及公共利益時(shí)將受到一定程度的制約。

綜上，事業(yè)單位人事制度改革的內(nèi)在邏輯決定了事業(yè)單位聘用關(guān)系是一種“特殊勞動(dòng)關(guān)系”，其既不同于公務(wù)員的“錄用關(guān)系”，又不同于企業(yè)的“雇傭關(guān)系”。一方面，其強(qiáng)調(diào)意思自治和形式平等，即單位與職工可以在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂聘用合同；另一方面，基于事業(yè)單位公益性特征，需要對聘用合同相關(guān)條款進(jìn)行必要限制。

二、“特殊勞動(dòng)關(guān)系”視角下事業(yè)單位辭職制度的不足

我國《勞動(dòng)合同法》第96條規(guī)定：“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：“事業(yè)單位職工提前30日書面通知事業(yè)單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外”。該兩條規(guī)定構(gòu)成我國現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度的基本內(nèi)容，即《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條構(gòu)成《勞動(dòng)合同法》第96條所指的“行政法規(guī)另有規(guī)定”的情形。具體而言，在預(yù)告辭職這一問題上，事業(yè)單位職工相對于一般勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者，受到“但書”條款的限制，而在即時(shí)辭職問題上，因?yàn)椴o法律法規(guī)和國務(wù)院的例外規(guī)定，則適用《勞動(dòng)合同法》第38條的規(guī)定。(1)《勞動(dòng)合同法》第38條：“用人單位有下列情形之一的，勞動(dòng)者可以解除勞動(dòng)合同：(一)未按照勞動(dòng)合同約定提供勞動(dòng)保護(hù)或者勞動(dòng)條件的；(二)未及時(shí)足額支付勞動(dòng)報(bào)酬的；(三)未依法為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的；(四)用人單位的規(guī)章制度違反法律、法規(guī)的規(guī)定，損害勞動(dòng)者權(quán)益的；(五)因本法第二十六條第一款規(guī)定的情形致使勞動(dòng)合同無效的；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定勞動(dòng)者可以解除勞動(dòng)合同的其他情形。用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強(qiáng)迫勞動(dòng)者勞動(dòng)的，或者用人單位違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)危及勞動(dòng)者人身安全的，勞動(dòng)者可以立即解除勞動(dòng)合同，不需事先告知用人單位?！?/p>

從整體上觀察，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條相對于2002年人事部通過的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》在受聘人員辭職權(quán)上有了明顯突破，(2)《人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》(國辦發(fā)〔2002〕35號)規(guī)定：“受聘人員提出解除聘用合同未能與聘用單位協(xié)商一致的，受聘人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正常工作，繼續(xù)履行聘用合同；6個(gè)月后再次提出解除聘用合同仍未能與聘用單位協(xié)商一致的，即可單方面解除聘用合同。”受聘人員只要提前30日，以書面方式告知單位辭職意向，即可解除合同，同時(shí)，基于事業(yè)單位的公益性，該條后半部分規(guī)定了“但書”條款，允許聘用合同雙方當(dāng)事人對解除條款進(jìn)行約定，在強(qiáng)調(diào)意思自治的同時(shí)，也通過約定實(shí)現(xiàn)了對辭職自由的限制，一定程度上體現(xiàn)了事業(yè)單位改革的初衷和制度邏輯，但是，事業(yè)單位聘用制度作為公法與私法交融的產(chǎn)物，在公私法的效力界限上尚未達(dá)成共識，此種界限上的分歧在辭職制度上體現(xiàn)得尤為明顯。具體而言，“特殊勞動(dòng)關(guān)系”視角下事業(yè)單位辭職制度存在以下不足：

(一)相關(guān)法律制度銜接不暢

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》出臺(tái)之前，我國事業(yè)單位聘用制改革一直通過《意見》《指導(dǎo)意見》等政策性文件加以表達(dá)，但改革政策的提出到立法的完全落實(shí)，需要一個(gè)理論提取、實(shí)踐檢驗(yàn)、制度設(shè)計(jì)的過程，在政策到立法轉(zhuǎn)型過程中，自治和規(guī)制如何選擇、個(gè)人利益和公共利益如何平衡，仍存在理論上的博弈和技術(shù)上的考量。我國現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度雖然在整體上完成了與《勞動(dòng)合同法》“預(yù)告辭職”制度的對接，但《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條的“但書”條款，卻用“另有約定”這一高度概括性的表達(dá)極大地限制了受聘人員的預(yù)告辭職權(quán)。

除此以外，現(xiàn)行事業(yè)單位人事管理采用的是單獨(dú)立法加引致適用的模式，事業(yè)單位辭職制度散見于不同法律制度中，從形式上看，《勞動(dòng)合同法》第96條將“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制工作人員”納入到本法適用范圍，但通過“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”引致適用其他專門立法，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》是事業(yè)單位人事管理的專門立法，聘用合同作為獨(dú)立章節(jié)規(guī)定在其中，與《勞動(dòng)合同法》第96條達(dá)成形式上的銜接。但是上述制度之間的銜接存在解釋上的爭議。首先，對于《勞動(dòng)合同法》第96條的理解存在爭議，該條所稱“實(shí)行聘用制的工作人員”是否等同于《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》中的聘用制職工，無論在理論還是實(shí)踐上都存在分歧；其次，關(guān)于事業(yè)單位職工的辭職規(guī)則，僅在《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條做了規(guī)定，究竟該條是事業(yè)單位辭職制度的全部內(nèi)容還是部分內(nèi)容，或者說，《勞動(dòng)合同法》中其他有關(guān)勞動(dòng)者辭職的制度，是否可以作為該第17條的制度補(bǔ)充，同樣存在解釋上的困境；最后，由于制度銜接不暢，《勞動(dòng)合同法》中的辭職違約金規(guī)則，辭職后合同義務(wù)規(guī)則等，是否同樣適用聘用關(guān)系，存在理解上的分歧。由于立法銜接不暢極易引發(fā)法律適用上的矛盾，有必要對事業(yè)單位辭職制度從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

(二)事業(yè)單位聘用合同的法律性質(zhì)不明確

目前，由于對事業(yè)單位聘用關(guān)系的本質(zhì)認(rèn)識不同，學(xué)術(shù)界對于事業(yè)單位聘用合同的定性存在爭議，以市場經(jīng)濟(jì)中的自由和意思自治為出發(fā)點(diǎn)的學(xué)者主張“勞動(dòng)合同說”[4]107，而認(rèn)為事業(yè)單位是行政主體，聘用關(guān)系屬于行政關(guān)系的學(xué)者則堅(jiān)持“行政合同說”[5]70，還有學(xué)者支持“特殊的勞動(dòng)合同說”，認(rèn)為聘用合同與勞動(dòng)合同本質(zhì)上并無區(qū)別，但是事業(yè)單位的公益性使其應(yīng)當(dāng)適當(dāng)接受公法調(diào)整。[6]93理論上的分歧直接導(dǎo)致了現(xiàn)行立法中對于事業(yè)單位聘用合同的法律性質(zhì)定位不清，而合同關(guān)系的定性會(huì)直接影響事業(yè)單位辭職制度的設(shè)置和解釋。

聘用合同法律性質(zhì)規(guī)定不明主要體現(xiàn)為：在立法體例上，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》單獨(dú)立法的模式，從體例上與《勞動(dòng)合同法》進(jìn)行了區(qū)分，強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位聘用關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系的區(qū)別，而現(xiàn)行《勞動(dòng)合同法》未直接規(guī)定事業(yè)單位聘用合同的性質(zhì)，也并沒有采取類似于“勞務(wù)派遣”等特殊勞動(dòng)關(guān)系制度的專節(jié)形式對聘用關(guān)系進(jìn)行間接規(guī)定，因此無法通過法律的適用范圍條款推導(dǎo)出聘用合同法律性質(zhì)；在立法內(nèi)容上，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》無論在名稱還是在結(jié)構(gòu)上，都強(qiáng)調(diào)了“管理”這一“權(quán)力關(guān)系”的特性，“聘用合同”僅在十章中占據(jù)一章的篇幅，且條文數(shù)也極為有限，辭職規(guī)則也僅用一個(gè)法條進(jìn)行規(guī)定，無法體現(xiàn)出聘用合同的法律性質(zhì)。

聘用合同法律性質(zhì)不明，引發(fā)了大量實(shí)踐中的辭職爭議。從司法實(shí)踐中觀察，事業(yè)單位辭職案件爭議的焦點(diǎn)主要集中在勞動(dòng)者可否單方解除聘用合同、解除需不需要支付違約金、在什么范圍內(nèi)支付違約金等幾個(gè)問題上。將聘用合同直接定性為勞動(dòng)合同的判決思路(3)例如：(2015)衡民一終字第170號民事判決書、(2018)贛03民終682號民事判決書、(2019)渝04民終211號民事判決書。認(rèn)為，勞動(dòng)合同具有人身屬性，勞動(dòng)者不應(yīng)被強(qiáng)迫勞動(dòng)，享有單方解除權(quán)。同時(shí)，依據(jù)《勞動(dòng)合同法》第25條(4)《勞動(dòng)合同法》第25條規(guī)定:“除本法第二十二條和第二十三條規(guī)定的情形外，用人單位不得與勞動(dòng)者約定由勞動(dòng)者承擔(dān)違約金?！钡囊?guī)定，用人單位可與勞動(dòng)者約定違約金的情形僅限兩種，一是該法第22條(5)《勞動(dòng)合同法》第22條規(guī)定:“用人單位為勞動(dòng)者提供專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)用，對其進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的，可以與該勞動(dòng)者訂立協(xié)議，約定服務(wù)期。勞動(dòng)者違反服務(wù)期約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數(shù)額不得超過用人單位提供的培訓(xùn)費(fèi)用。用人單位要求勞動(dòng)者支付的違約金不得超過服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分?jǐn)偟呐嘤?xùn)費(fèi)用。”規(guī)定的勞動(dòng)者違反服務(wù)期，應(yīng)以專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)支付違約金情形；二是該法第23條(6)《勞動(dòng)合同法》第23條規(guī)定:“用人單位與勞動(dòng)者可以在勞動(dòng)合同中約定保守用人單位的商業(yè)秘密和與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的保密事項(xiàng)。對負(fù)有保密義務(wù)的勞動(dòng)者，用人單位可以在勞動(dòng)合同或者保密協(xié)議中與勞動(dòng)者約定競業(yè)限制條款，并約定在解除或者終止勞動(dòng)合同后，在競業(yè)限制期限內(nèi)按月給予勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。勞動(dòng)者違反競業(yè)限制約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金?！币?guī)定的勞動(dòng)者違反競業(yè)限制，應(yīng)依約定支付違約金的情形。而其他類型的違約金條款因缺少法律依據(jù)而不予支持。不將聘用合同定性為勞動(dòng)合同的判決思路(7)例如：(2016)云01民終4485號民事判決書、(2018)湘1202民初852號民事判決書、(2020)桂01民終4315號民事判決書、(2020)鄂02民終530號民事判決書、(2021)京民申7455號民事裁定書。則認(rèn)為，聘用合同一經(jīng)簽訂，雙方須嚴(yán)格遵守，聘用期內(nèi)不得單方解除合同，并且雙方可就包括違約金在內(nèi)的辭職條款自由約定，違反的則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。由此可見，厘清聘用合同的法律性質(zhì)是解決聘用合同爭議法律適用難題的關(guān)鍵。

(三)“但書”條款規(guī)定過于模糊

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條通過“但書”條款限制了職工的任意辭職權(quán)試圖中和人才流動(dòng)可能造成的事業(yè)單位公共服務(wù)功能式微的后果。然而，“但書”規(guī)則采用了模糊立法的模式，存在極大的解釋空間，為事業(yè)單位擴(kuò)張化適用提供了條件。為了保持本單位職工任職的持續(xù)性和穩(wěn)定性，一些不發(fā)達(dá)地區(qū)或者職業(yè)“性價(jià)比”較低的事業(yè)單位，往往在招聘時(shí)，依仗其締約優(yōu)勢地位，要求受聘人員接受聘用合同中較長期限“不得辭職”或者“如果單方辭職則承擔(dān)高額違約金”的條款，阻礙職工的自由流動(dòng)。在人才競爭越來越激烈的情況下，事業(yè)單位的主要矛盾已經(jīng)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“入職矛盾”，而是事業(yè)單位與其職工之間發(fā)生的“離職矛盾”。從本質(zhì)上說，對任意辭職的限制性約定實(shí)際上已經(jīng)架空了第17條前半段賦予職工的預(yù)告辭職權(quán)，大大削弱了對事業(yè)單位職工的辭職保護(hù)。在這種情況下，辭職權(quán)形同虛設(shè)，不僅違背了立法的初衷，也更易引發(fā)辭職糾紛。

三、事業(yè)單位辭職制度的理論定位

由于現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度的構(gòu)建缺乏理論定位，其無法在具體規(guī)則上有效對接改革目標(biāo)和方向，因此，完善事業(yè)單位職工辭職制度，首先應(yīng)當(dāng)對該制度進(jìn)行精準(zhǔn)的理論定位。

(一)以辭職保護(hù)為基礎(chǔ)

從勞動(dòng)者基本權(quán)利的角度分析，辭職權(quán)是事業(yè)單位職工的基本權(quán)利?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”。《勞動(dòng)法》第3條規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”。可見，勞動(dòng)權(quán)是公民的基本權(quán)利，而擇業(yè)權(quán)是勞動(dòng)權(quán)的題中之意。工廠大工業(yè)的興起和勞動(dòng)者人格獨(dú)立意識的覺醒孕育出的現(xiàn)代勞動(dòng)法，將保護(hù)重心由資本所有者轉(zhuǎn)向勞動(dòng)者。在人權(quán)保障至高無上成為新的社會(huì)價(jià)值取向的時(shí)代大背景下，勞動(dòng)法對勞動(dòng)者無條件預(yù)告辭職權(quán)的賦予，是對其進(jìn)行傾斜保護(hù)的重要體現(xiàn)之一。關(guān)于“勞動(dòng)者”的法律概念，我國采用的是消極主義立法例[7]46，30，法律未明文定義，而是通過《憲法》《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)條文(8)《憲法》第8條、第42條、第43條；《勞動(dòng)法》第2條、第3條；《勞動(dòng)合同法》第2條、第96條；《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉若干問題的意見》第3條等。指向其內(nèi)涵。雖然事業(yè)單位職工與勞動(dòng)法上的狹義勞動(dòng)者存在區(qū)別，但從前述規(guī)定可以看出，事業(yè)單位聘用制工作人員屬于廣義勞動(dòng)者范疇。辭職權(quán)作為勞動(dòng)者的基本權(quán)利，同樣應(yīng)當(dāng)適用于事業(yè)單位職工，以辭職保護(hù)為基本思路，符合基本的勞動(dòng)正義價(jià)值。

從事業(yè)單位人事改革歷史進(jìn)程分析，辭職保護(hù)符合事業(yè)單位聘用制改革的發(fā)展趨勢。我國勞動(dòng)力資源的配置經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政協(xié)調(diào)為主到市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場協(xié)調(diào)為主的轉(zhuǎn)變，打破了勞動(dòng)力資源的城鄉(xiāng)分割、地域分割和單位分割，形成了體制內(nèi)和體制外兩種不同的配置形式。長期以來，事業(yè)單位人事關(guān)系任用模式，使得職工之間競爭半徑縮小、競爭強(qiáng)度減弱，勞動(dòng)力資源的生產(chǎn)能力和效率偏離最優(yōu)狀態(tài)，[8]86-88事業(yè)單位人事制度改革在某種層面上來說主要就是體制內(nèi)勞動(dòng)力市場改革，而聘用制的推行及《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的頒布，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了用工的雙向選擇，這種雙向選擇的實(shí)現(xiàn)得益于事業(yè)單位職工辭職權(quán)的明確和保護(hù)。

從經(jīng)驗(yàn)主義的角度解讀，現(xiàn)有的司法實(shí)踐也已經(jīng)為辭職保護(hù)的基本思路奠定了基礎(chǔ)，典型案例有“孫凌與河北衡水中學(xué)辭職爭議案”(9)(2015)衡民一終字第170號民事判決書。，法院在判決中強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者履行合同具有人身屬性，不得強(qiáng)迫勞動(dòng)，可在聘任期內(nèi)解除合同這一觀點(diǎn)，昭示著對勞動(dòng)者基本權(quán)利的傾斜保護(hù)。辭職保護(hù)的基本思路不僅代表著現(xiàn)代社會(huì)人權(quán)保障的價(jià)值取向，也是順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置上主要作用的基本前提。

(二)以意思自治為原則

隨著事業(yè)單位人事關(guān)系向“特殊勞動(dòng)關(guān)系”轉(zhuǎn)型，將“意思自治”作為聘用關(guān)系建立、運(yùn)行的基本原則即為題中之意，唯有堅(jiān)持該原則，方能保障事業(yè)單位職工在勞動(dòng)權(quán)利上的自主性，從而打破事業(yè)單位人事制度的行政任用模式，實(shí)現(xiàn)人才的自由流動(dòng)，同時(shí)提高其工作的積極性，這既是事業(yè)單位人事制度改革的目標(biāo)之一，也是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

意思自治作為契約關(guān)系的精魂，強(qiáng)調(diào)平等和自由。事業(yè)單位聘用制的全面推行，謀求的是個(gè)人與單位的“雙贏”局面，而聘用合同制與以往的行政任用模式相比，最大的區(qū)別在于雙方是否能夠以及在何種范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)意思自治，具體體現(xiàn)在：第一，雙方主體地位趨于平等。職工與單位能夠進(jìn)行面對面談判，弱化了之前行政任用模式下事業(yè)單位的強(qiáng)勢地位，從而在一定程度上保障了工作人員的話語權(quán)。第二，雙方可就合同的內(nèi)容進(jìn)行自由約定。依據(jù)民法基本原則，在不違反公序良俗的前提下，法律本身并不對合同的具體條款作任何限制，在這個(gè)基礎(chǔ)上，雙方對辭職條款的磋商成為可能。如果不能充分賦予并切實(shí)尊重工作人員就辭職具體條款進(jìn)行約定的權(quán)利，整個(gè)辭職制度的運(yùn)行就只能以抽象的“宣言”形式存在，缺乏具體操作的基礎(chǔ)。

(三)以公共利益為補(bǔ)充

聘用合同制度的引入是事業(yè)單位人事關(guān)系市場化的重要表現(xiàn)，但事業(yè)單位的公益屬性決定了事業(yè)單位聘用合同無法完全進(jìn)行市場化運(yùn)作。一方面，公益服務(wù)類事業(yè)單位，面向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如果完全適用私法規(guī)則，不但會(huì)損害聘用合同對方當(dāng)事人的利益，也會(huì)影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。對私法自治的合理限制，屬于一種源頭上的“分配正義”，是國家的保護(hù)性干預(yù)。個(gè)人僅以滿足私域共存為最大對價(jià)去換取其最大限度的自由，這種自由是相對的、受限制的自由，私域共存蘊(yùn)含著對公共秩序和利益保護(hù)的深意。[9]83另一方面，只有當(dāng)主體的個(gè)人意志與法律所體現(xiàn)的社會(huì)意志相吻合時(shí)，才能獲得法律上的效力。若是完全放任合同一方或者雙方對意志的自主追求，則可能造成因合同內(nèi)容違背公共利益和秩序而效力被否定的后果，不利于法律關(guān)系和社會(huì)的穩(wěn)定，這也是《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條設(shè)立“但書”規(guī)則的原因所在。但值得強(qiáng)調(diào)的是，公益考量在事業(yè)單位辭職制度理論系統(tǒng)中應(yīng)處于補(bǔ)充地位，在不影響公共利益實(shí)現(xiàn)的前提下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)辭職保護(hù)和意思自治的基礎(chǔ)地位，以此來保證事業(yè)單位人事制度改革內(nèi)在邏輯的順暢。

四、事業(yè)單位辭職制度的完善路徑

對標(biāo)事業(yè)單位聘用關(guān)系的本質(zhì)考察，我國現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度實(shí)質(zhì)上顛倒了“辭職保護(hù)”、“意思自治”和“公共利益”三者之間的價(jià)值位階。鑒于聘用合同的公私法雙重屬性，有必要在立足理論定位的基礎(chǔ)上，對相關(guān)制度進(jìn)行完善。

(一)明確聘用關(guān)系的“特殊勞動(dòng)關(guān)系”性質(zhì)

既然事業(yè)單位聘用關(guān)系是一種特殊的勞動(dòng)關(guān)系，立法應(yīng)通過一定的形式對該性質(zhì)加以呈現(xiàn)。從立法模式上來說，合并立法加專節(jié)規(guī)定的立法模式最有助于明確事業(yè)單位聘用關(guān)系的法律性質(zhì)。一方面，將《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》中“聘用合同”章節(jié)納入《勞動(dòng)合同法》予以調(diào)整，另一方面，在《勞動(dòng)合同法》第5章“特別規(guī)定”中單設(shè)一節(jié)“聘用合同”與“集體合同”、“勞務(wù)派遣”和“非全日制用工”等共同構(gòu)成現(xiàn)行特殊勞動(dòng)關(guān)系制度體系，保證整部法律體系的完整性和結(jié)構(gòu)的邏輯性。將聘用合同以專門章節(jié)的形式納入《勞動(dòng)合同法》予以規(guī)制，不僅有利于事業(yè)單位勞動(dòng)人事關(guān)系進(jìn)入規(guī)范化軌道，在法律適用上消除分歧，也有利于有效減少合同雙方的爭議，更好地保障職工的合法權(quán)益，同時(shí)能夠促進(jìn)人才的自由流動(dòng)，推動(dòng)我國事業(yè)單位改革向前發(fā)展。

除此以外，為了更為清晰地明確事業(yè)單位聘用關(guān)系的性質(zhì)，有必要改變現(xiàn)行《勞動(dòng)合同法》對勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范的方式?，F(xiàn)行立法對勞動(dòng)關(guān)系并沒有明確規(guī)定，只是通過列舉用人單位的形式對勞動(dòng)關(guān)系主體進(jìn)行限定，在此基礎(chǔ)上，人社部門發(fā)布指導(dǎo)意見，對勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，而《勞動(dòng)合同法》及其實(shí)施條例所列舉的用人單位中，并不包括事業(yè)單位。如果僅通過將事業(yè)單位補(bǔ)增進(jìn)“用人單位”列舉范圍，并不能徹底解決勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。因此，為了使聘用關(guān)系“特殊勞動(dòng)關(guān)系”的認(rèn)定更具法律解釋力，應(yīng)當(dāng)在《勞動(dòng)合同法》中明確勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，取消用人單位的列舉性規(guī)定，實(shí)踐中則可通過關(guān)系要件解釋的方式認(rèn)定聘用合同的本質(zhì)。

(二)完善事業(yè)單位辭職具體規(guī)則

由于事業(yè)單位本身的公益特殊性和其與工作人員之間關(guān)系的復(fù)雜多樣性，事業(yè)單位人事關(guān)系需要一個(gè)邏輯周延的法律體系予以規(guī)制，而辭職制度作為人事制度中的重要一環(huán)，同樣需要體系化的整體設(shè)計(jì)。

首先，完善事業(yè)單位辭職基本規(guī)則。第一，禁止事業(yè)單位與職工約定不能辭職的條款。事業(yè)單位聘用關(guān)系作為特殊勞動(dòng)關(guān)系，理應(yīng)遵從勞動(dòng)關(guān)系的一般邏輯，事業(yè)單位職工作為勞動(dòng)的提供者，理應(yīng)享有完整意義上的就業(yè)權(quán)，而就業(yè)選擇權(quán)是就業(yè)權(quán)的應(yīng)有之義，預(yù)告辭職權(quán)則是就業(yè)選擇權(quán)的具體表現(xiàn)。第二，限制事業(yè)單位與勞動(dòng)者約定由勞動(dòng)者承擔(dān)預(yù)告辭職違約金的范圍。限制預(yù)告辭職違約金是保障預(yù)告辭職權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件，違約金約定的任意性受到限制，減小了工作人員辭職的代價(jià)。第三，事業(yè)單位職工在即時(shí)辭職情形下可依法獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。《勞動(dòng)合同法》第38條規(guī)定的是勞動(dòng)者即時(shí)辭職的情形，事業(yè)單位聘用關(guān)系中的即時(shí)辭職的情形可依照其特征在“聘用合同”章節(jié)加以特別規(guī)定，但是無論基于何種情形即時(shí)辭職，事業(yè)單位職工都應(yīng)依法享有獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

其次，明確事業(yè)單位職工辭職后的檔案和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移等后合同義務(wù)。相對于其他普通勞動(dòng)者，檔案和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移，對事業(yè)單位職工而言顯得尤為重要。在實(shí)踐中，勞動(dòng)者重新就業(yè)后，檔案的轉(zhuǎn)移和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的續(xù)接，必須由原單位予以配合方能實(shí)現(xiàn)，這增加了事業(yè)單位職工辦理檔案和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)的阻力，使其在辭職時(shí)忌憚重重，而現(xiàn)行的法律法規(guī)卻不能就上述問題為事業(yè)單位職工提供救濟(jì)。在將事業(yè)單位聘用合同關(guān)系明確納入《勞動(dòng)合同法》調(diào)整后，明確該法第50條(10)《勞動(dòng)合同法》第50條規(guī)定:“用人單位應(yīng)當(dāng)在解除或者終止勞動(dòng)合同時(shí)出具解除或者終止勞動(dòng)合同的證明，并在十五日內(nèi)為勞動(dòng)者辦理檔案和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)?！币?guī)定的合同解除或者終止后雙方的義務(wù)，以及第84條(11)《勞動(dòng)合同法》第84條規(guī)定:“用人單位違反本法規(guī)定，扣押勞動(dòng)者居民身份證等證件的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令限期退還勞動(dòng)者本人，并依照有關(guān)法律規(guī)定給予處罰。用人單位違反本法規(guī)定，以擔(dān)?；蛘咂渌x向勞動(dòng)者收取財(cái)物的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令限期退還勞動(dòng)者本人，并以每人五百元以上二千元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款；給勞動(dòng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。勞動(dòng)者依法解除或者終止勞動(dòng)合同，用人單位扣押勞動(dòng)者檔案或者其他物品的，依照前款規(guī)定處罰?！焙偷?9條(12)《勞動(dòng)合同法》第89條規(guī)定:“用人單位違反本法規(guī)定未向勞動(dòng)者出具解除或者終止勞動(dòng)合同的書面證明,由勞動(dòng)行政部門責(zé)令改正;給勞動(dòng)者造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！币?guī)定的相關(guān)法律責(zé)任，就能為事業(yè)單位職工辦理辭職手續(xù)等提供法律保障。

(三)細(xì)化“但書”條款的內(nèi)容

對于《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第17條的“但書”條款，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完全予以廢除。[10]24但該觀點(diǎn)并未充分考慮到事業(yè)單位的特殊性，筆者認(rèn)為完全放開對辭職權(quán)的約束并不可取，可在保留“但書”條款的同時(shí)，列舉可以“另有約定”的法定情形，以此減少雙方任意約定的空間，平衡事業(yè)單位公益目的和職工辭職保護(hù)之間的關(guān)系。

根據(jù)事業(yè)單位辭職制度的理論定位，立法應(yīng)規(guī)定只有在事業(yè)單位職工辭職會(huì)明確影響公共利益的情況下，才允許對其辭職自由加以限制。具體而言，“但書”法定情形包括：

第一，在事業(yè)單位職工現(xiàn)有重要工作尚未處理完畢，且須由本人繼續(xù)處理的情形。事業(yè)單位的工作具有連續(xù)性和公益性，對工作人員的親身參與度要求較高，在尚有工作未處理完畢又須本人親自完成時(shí)，要求欲離職的工作人員妥善履職后離職，具有現(xiàn)實(shí)需要和價(jià)值。另外，我國現(xiàn)行《公務(wù)員法》也規(guī)定，在此類情形下，公務(wù)員不得辭去公職。政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位均涉及公共服務(wù)的提供，公務(wù)員不得辭去公職法定情形的規(guī)定對事業(yè)單位職工進(jìn)行辭職約束的法律法規(guī)的設(shè)置具有一定的參考性。

第二，未遵守服務(wù)期約定應(yīng)付未付或未足額支付違約金的情形?！秳趧?dòng)合同法》規(guī)定僅在服務(wù)期和競業(yè)限制條款中可以約定由勞動(dòng)者承擔(dān)違約金，在將聘用合同納入《勞動(dòng)合同法》合并規(guī)制后，當(dāng)然適用該規(guī)定。但事業(yè)單位在與受聘人員簽訂聘用合同時(shí)，其支付的合同對價(jià)不僅限于培訓(xùn)費(fèi)這類顯性費(fèi)用，還往往包含其他非物質(zhì)性福利，比如為被引進(jìn)的人才提供戶口、在其評職稱和晉升時(shí)開通“綠色通道”、安排其子女入學(xué)、解決其配偶戶口及工作問題等。上述福利大都具有不可返還，難以量化的特征，若將違反服務(wù)期約定的違約金限制在《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的一般范圍，勢必會(huì)造成事業(yè)單位在人才和經(jīng)濟(jì)上的雙重?fù)p失。因此，明確將非財(cái)產(chǎn)性福利納入違反服務(wù)期的違約金范圍，是平衡事業(yè)單位與職工利益的重要保障。

第三，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他影響公共利益的情形。設(shè)置兜底條款的目的是為了應(yīng)對實(shí)踐中各種復(fù)雜的新問題，彌補(bǔ)列舉條款無法窮盡的缺陷，保證條款和法律體系的靈活性和穩(wěn)定性。同時(shí)，將兜底條款限制在法律、行政法規(guī)等高位階立法規(guī)定的范圍，有利于防止兜底條款在具體實(shí)踐中被濫用。

結(jié) 語

市場化改革模式下的事業(yè)單位人事制度，是公私法融合的產(chǎn)物。聘用關(guān)系改革作為公益服務(wù)類事業(yè)單位人事制度改革的核心內(nèi)容，賦予了職工更大的辭職自由，但基于公益考量，職工的辭職權(quán)又應(yīng)當(dāng)受到一定的限制，單位與職工之間的關(guān)系由“特殊權(quán)力”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕疤厥鈩趧?dòng)關(guān)系”。對標(biāo)該特殊勞動(dòng)關(guān)系的定性，我國現(xiàn)行事業(yè)單位辭職制度只有在明確理論定位的基礎(chǔ)上，從宏觀到微觀進(jìn)行系統(tǒng)的制度完善，方能兼顧職工的辭職權(quán)利和社會(huì)公共利益，保障事業(yè)單位工作的順利推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)類事業(yè)單位職工合法權(quán)益的保障及公共服務(wù)能力的提升。