趙仕瑞（廣東省司法廳）

2022年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），規(guī)范了行政裁量權(quán)基準制定、適用和管理。其中《意見》第十四條明確指出，“大力推進技術(shù)應(yīng)用。要推進行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標(biāo)準化、信息化建設(shè)，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使”，這為廣東省踐行行政裁量權(quán)基準信息化建設(shè)指明了方向。

一、廣東省行政裁量權(quán)基準信息化建設(shè)的實踐探索

（一）行政處罰裁量權(quán)基準信息化探索

2011年，廣東省人民政府出臺《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，開始在全省開展制定和適用行政處罰自由裁量權(quán)基準工作，全面規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使。在梳理權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，對于常用法律、法規(guī)制定了行政處罰裁量基準，并根據(jù)上位法的立改廢情況及時調(diào)整。截至目前，全省各行政執(zhí)法部門都建立了相應(yīng)的行政處罰自由裁量權(quán)基準制度，并明確適用規(guī)則，為廣東省穩(wěn)妥實施行政處罰權(quán)提供了基本遵循，也明確了行政執(zhí)法監(jiān)督指南。

同時，自2017年以來廣東省實行“數(shù)字政府”改革，出臺《關(guān)于推進廣東省行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，采取全流程辦案與移動辦案需求相結(jié)合的創(chuàng)新設(shè)計思路，啟動了行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺（以下簡稱“兩平臺”）建設(shè)，并在參考相關(guān)領(lǐng)域以及地市執(zhí)法信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，持續(xù)深入信息化建設(shè)探索，打造了“兩平臺”行政處罰裁量權(quán)管理模塊。

該模塊建設(shè)思路是將行政處罰裁量權(quán)基準中的具體違法行為要素與“兩平臺”中的執(zhí)法事項建立對應(yīng)關(guān)系，將行政處罰裁量權(quán)基準相應(yīng)的違法行為、法定依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體裁量標(biāo)準嵌入對應(yīng)的執(zhí)法事項。行政執(zhí)法人員在使用執(zhí)法平臺時，必須遵循設(shè)定好的執(zhí)法流程，當(dāng)錄入違法事實和具體情節(jié)時，系統(tǒng)會自動出現(xiàn)相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準提示，實現(xiàn)輔助判罰。同時，組織編制印發(fā)了《行政處罰裁量量化規(guī)范（試行）》等七項行政執(zhí)法信息化標(biāo)準，構(gòu)建了“1+7”行政執(zhí)法標(biāo)準化體系，供執(zhí)法部門在開展行政執(zhí)法標(biāo)準化、信息化工作中參考適用，防范行政權(quán)力濫用風(fēng)險。

廣東省中山市自2014年開始探索實踐行政處罰裁量基準信息化應(yīng)用。將市屬行政執(zhí)法機關(guān)1970多種常用行政處罰事項進行更新梳理，共量化為6780多檔裁量基準。2020年正式上線應(yīng)用行政執(zhí)法“兩平臺”后，結(jié)合行政執(zhí)法“兩平臺”已有的執(zhí)法流程進行個性化改造，著力優(yōu)化城市管理和衛(wèi)生健康領(lǐng)域行政處罰簡易程序，將執(zhí)法人員辦案過程中需適用的行政處罰自由裁量標(biāo)準固化在執(zhí)法系統(tǒng)。當(dāng)出現(xiàn)裁量標(biāo)準中的違法情形時，系統(tǒng)將自動匹配處罰的裁量檔次，供執(zhí)法人員作出執(zhí)法決定參考。當(dāng)該裁量檔次不符合執(zhí)法具體情形，需適用其他裁量檔次時，則必須說明原因，系統(tǒng)才允許選擇其他裁量檔次。

（二）行政許可標(biāo)準化建設(shè)

2012年，經(jīng)國務(wù)院批準，廣東省啟動行政審批改革工作，探索開展行政審批標(biāo)準化工作。2014年，按照《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》關(guān)于“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全行政許可標(biāo)準化制度”的要求，陸續(xù)發(fā)布了《行政審批事項業(yè)務(wù)手冊編制規(guī)范》等多項地方標(biāo)準，規(guī)范全省所有行政許可事項的辦理，規(guī)范行政審批權(quán)力的運行。在自由裁量權(quán)壓縮方面，主要規(guī)范了四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的裁量基準，包括受理、審查、決定、監(jiān)督檢查階段。通過公開各類標(biāo)準信息，壓縮行政審批自由裁量權(quán)，強化對行政審批權(quán)的多方位監(jiān)督。同時，將行政許可事項納入廣東省政務(wù)服務(wù)事項管理系統(tǒng)實行信息化動態(tài)管理，并通過廣東省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對社會公開。通過多年的標(biāo)準應(yīng)用推廣，已經(jīng)實現(xiàn)了全省近千項省直行政許可事項、約1.5萬個市級和3.6萬個區(qū)（縣）級行政許可事項辦理標(biāo)準化、規(guī)范化。

二、存在的主要困難與問題

在探索推進行政裁量權(quán)基準信息化建設(shè)的過程中，存在一些困難和問題，主要涉及行政裁量基準的規(guī)范化、標(biāo)準化問題，具體如下。

（一）行政裁量權(quán)各要素標(biāo)準化程度不夠

一是各部門違法行為表述規(guī)則不統(tǒng)一。各部門制定行政處罰自由裁量權(quán)表述違法行為的規(guī)則不統(tǒng)一。有的使用上級部門制定的行政處罰案由來表述違法行為，有的使用法條內(nèi)容規(guī)定表述違法行為，有的在總結(jié)法條內(nèi)容的基礎(chǔ)上概括表述違法行為，同時還存在多個違法行為列入同一條裁量基準等問題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范違法行為表述的規(guī)則。而廣東省行政執(zhí)法信息平臺中的執(zhí)法事項來源于廣東省政務(wù)服務(wù)事項管理系統(tǒng)記載的行政權(quán)力事項，系統(tǒng)中的事項按照國家通用目錄制定，對無國家通用目錄的，按照一定的規(guī)則制定，并需經(jīng)審核后才能發(fā)布使用。因此，需將各部門制定的適用行政處罰自由裁量權(quán)基準的違法行為與行政執(zhí)法信息平臺的執(zhí)法事項進行一一對應(yīng)，要耗費大量的人工，同時部分事項難以找到明確對應(yīng)的執(zhí)法事項。

二是各部門的裁量要素、標(biāo)準不統(tǒng)一。從廣東省實踐來看，各部門的裁量階次并不統(tǒng)一，如對處罰幅度，有的按從輕處罰、一般處罰、從重處罰分類；有的按輕微情節(jié)、一般情節(jié)、嚴重情節(jié)分類；有的將不予處罰、從輕處罰納入行政裁量權(quán)基準，有的則不納入行政裁量權(quán)基準，有的將情節(jié)輕微情形等同于從輕處罰情形；還存在設(shè)定依據(jù)列明不統(tǒng)一問題，部分僅列明違法行為的處罰依據(jù)，部分同時列明違法行為依據(jù)及處罰依據(jù)，部分未列明依據(jù)的具體條款項，使得行政處罰自由裁量權(quán)基準結(jié)構(gòu)化納入執(zhí)法平臺管理存在困難。

（二）部分行政裁量權(quán)基準適用條件缺乏可操作性

部分行政裁量權(quán)基準僅是按照法條規(guī)定的情形表述適用條件，缺乏可量化的操作標(biāo)準，加上行政執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不一，容易導(dǎo)致相同的違法事實、情節(jié)、社會危害程度而處罰結(jié)果不一致，難以避免“畸輕畸重”“重過輕罰”“輕過重罰”“過罰不相當(dāng)”等不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象，行政處罰有失公正。同時，對沒有明確可量化標(biāo)準的適用條件，系統(tǒng)難以實現(xiàn)智能輔助判罰。

（三）缺乏行政裁量權(quán)基準適用程序

在國家層面尚未規(guī)定相對統(tǒng)一、明確的行政裁量權(quán)基準適用程序的情況下，難以實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準適用的信息化，尤其是在需要變通適用行政裁量權(quán)基準的情況下，無相應(yīng)程序可循。因此，目前行政裁量權(quán)基準適用都在小范圍內(nèi)探索實踐，還未能在省級平臺層面統(tǒng)一展開，僅是采用信息提示、作為實施依據(jù)添加的方式進行，由此也難以捕捉具體的裁量適用操作信息，無法真正實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準信息化規(guī)范適用和管理。

三、下一步工作路徑

行政裁量權(quán)基準信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，難以一蹴而就，我們要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，攻堅克難，逐項擊破業(yè)務(wù)難點和技術(shù)難點，穩(wěn)妥推進。接下來，廣東省將認真貫徹落實《意見》要求，從以下三個方面著手積極推進信息化建設(shè)。

（一）加強行政裁量權(quán)標(biāo)準化建設(shè)，為信息化應(yīng)用打下良好基礎(chǔ)

一是統(tǒng)一違法行為的表述規(guī)則，按照部門權(quán)責(zé)清單事項規(guī)范表述。對行政處罰事項，建議以部門權(quán)責(zé)清單事項為標(biāo)準表述，并明確對應(yīng)事項的基本編碼，借助編碼鎖定對應(yīng)違法行為，實現(xiàn)事項與設(shè)定依據(jù)、裁量基準一體化動態(tài)調(diào)整，減少人工負擔(dān)。對行政許可事項，則可以對標(biāo)國家和地方層面設(shè)定的許可事項清單編制。二是統(tǒng)一裁量要素和標(biāo)準，編制行政裁量權(quán)基準量化規(guī)范。盡可能明確、量化情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重等各裁量階次的適用條件，強化可操作性，為下一步信息化智能判罰提供條件。按照《意見》規(guī)定的裁量權(quán)基準制定要求重新打造標(biāo)準化入庫存儲、調(diào)取適用的流程，實行裁量基準編碼化入庫管理，并綁定對應(yīng)的執(zhí)法事項，便于自動獲取行政執(zhí)法適用數(shù)據(jù)和行政裁量權(quán)基準大數(shù)據(jù)分析管理。

（二）持續(xù)推進行政執(zhí)法“兩平臺”上線應(yīng)用，推動行政裁量權(quán)基準在基層執(zhí)法中落地落實

目前，廣東省行政執(zhí)法“兩平臺”在全省四級實現(xiàn)全面推廣，但一些地方和部門仍然存在推動力度不足、上線應(yīng)用不積極、進展緩慢等問題。接下來，廣東省擬從以下四個方面發(fā)力，為行政裁量權(quán)基準信息化實施夯實技術(shù)基礎(chǔ)。

一要加大應(yīng)用辦案力度，除特殊情況不宜適用“兩平臺”辦案外，其余三類案件，即行政檢查、行政處罰、行政強制，都要通過“兩平臺”進行辦案。二要突出重點面向基層。結(jié)合深化鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，大力推動鎮(zhèn)街上線并使用“兩平臺”，為基層疏解堵點痛點提供技術(shù)支撐。三要加強共享協(xié)作聯(lián)動。探索與綜合網(wǎng)格化管理、“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“一網(wǎng)通辦”等業(yè)務(wù)聯(lián)動和數(shù)據(jù)共享，加快推進數(shù)據(jù)歸集共享，構(gòu)建行政執(zhí)法綜合數(shù)據(jù)體系。四要落實責(zé)任強化監(jiān)督。強化政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心過問、及時聽取匯報、研究解決疑難問題的責(zé)任，將應(yīng)用“兩平臺”納入年度法治建設(shè)重點工作推進落實。

（三）按照《意見》規(guī)定，完善適用裁量標(biāo)準的流程

在行政執(zhí)法平臺原有的執(zhí)法流程基礎(chǔ)上，根據(jù)《意見》相關(guān)流程要求，對具有裁量標(biāo)準的事項增加裁量基準適用選取、變通適用的流程。一是對有相應(yīng)行政裁量權(quán)基準的事項設(shè)置為裁量基準必選，且應(yīng)同時選取裁量階次和對應(yīng)的裁量幅度，并將裁量適用數(shù)據(jù)自動生成在執(zhí)法文書中，落實裁量基準要明確告知相對人的要求。二是固化適用流程，除需要變通適用的外，系統(tǒng)自動限制不得選取該裁量階次之外的其他裁量幅度。對需要變通適用的，將批準程序設(shè)置為固定流程，并探索設(shè)計相關(guān)變通適用批準材料的標(biāo)準范本，實現(xiàn)裁量基準適用全過程留痕管理。三是變通適用批準材料、集體討論記錄作為執(zhí)法案卷的一部分自動歸檔保存。