周佑勇［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部主任、教授］

行政裁量權(quán)基準，是近年來伴隨著裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型而在我國執(zhí)法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過細化量化行政裁量權(quán)的具體行使標準來實現(xiàn)對裁量權(quán)的自我規(guī)制。作為一種執(zhí)法實踐創(chuàng)新，行政裁量權(quán)基準植根于中國本土實踐，凝聚了地方基層執(zhí)法者的智慧，并“自下而上”、迅速成為我國法治建設(shè)推進過程中最具價值和生命力的一種新型裁量治理模式。面對我國行政實踐中大量涌現(xiàn)的行政裁量權(quán)基準，根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署要求，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。這是第一部從國家層面統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定的綱領(lǐng)性文件，標志著我國行政裁量權(quán)基準的法治化建設(shè)進入一個新的發(fā)展階段，對于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，扎實推進法治政府建設(shè)，必將產(chǎn)生重大而又深遠的影響。

一、《意見》是落實國家戰(zhàn)略部署和規(guī)范裁量權(quán)的重大需求

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，提出了推進全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署，并將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，加快法治中國建設(shè)步伐，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷深化法治政府建設(shè)。其中，構(gòu)建行政裁量權(quán)基準制度成為我國法治政府建設(shè)的重要路徑，是習(xí)近平法治思想中法治政府理論的重要內(nèi)容。

《意見》的出臺是落實國家戰(zhàn)略部署的重要舉措。黨的十八屆三中全會提出：“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！秉h的十八屆四中全會提出：“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”黨的十九屆四中全會提出：“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！?021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020 — 2025年）》提出：“全面推行行政裁量權(quán)基準制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)”。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021 — 2025年）》提出：“全面落實行政裁量權(quán)基準制度，細化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務(wù)分工方案》，為出臺統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準制度的指導(dǎo)意見規(guī)定了時間表，其中提出：“2021年底前制定出臺進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制度的指導(dǎo)意見，推動各地區(qū)、各相關(guān)部門加快明確執(zhí)法裁量基準”。黨的十八大以來，行政裁量權(quán)基準由我國行政管理體制改革的一項具體任務(wù)逐步上升為一項國家戰(zhàn)略，即以國家的戰(zhàn)略部署推進行政執(zhí)法改革，通過行政裁量權(quán)基準來規(guī)范行政執(zhí)法活動，在嚴格執(zhí)法的目標引領(lǐng)下實現(xiàn)行政執(zhí)法的平等性和正義性?！兑庖姟返某雠_對行政裁量權(quán)基準的制定和管理作出了全面、系統(tǒng)的戰(zhàn)略性安排，是對“建立健全行政裁量權(quán)基準制度”這一重大國家戰(zhàn)略決策的具體落實。

《意見》的出臺反映了我國基層行政執(zhí)法實踐對規(guī)范行政裁量權(quán)的現(xiàn)實需求。習(xí)近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第37～38頁。權(quán)力有被濫用的傾向，而這種濫用的傾向在裁量權(quán)的行使中尤為突出，因為裁量權(quán)通常被狹隘地理解為已經(jīng)解決了合法性的問題。行政裁量是行政權(quán)的核心，貫穿行政權(quán)運行的始終?；鶎訄?zhí)法實踐中面臨著比較突出的“執(zhí)法隨意、裁量不公”問題，形成了制度化控制裁量權(quán)的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)有的控制機制包括立法規(guī)制、司法規(guī)制與行政的自我規(guī)制三種模式。然而，立法不可能窮盡一切，司法控制行政裁量亦具有被動性和滯后性。行政機關(guān)自我控制的方式則具有靈活性、主動性和有效性的優(yōu)勢，體現(xiàn)了裁量治理模式從規(guī)范主義向功能主義的轉(zhuǎn)型。②周佑勇：《行政裁量治理研究：一種功能主義立場》，法律出版社2008年版，第46頁。伴隨著這種裁量治理的轉(zhuǎn)型,通過設(shè)定具體化的裁量權(quán)行使標準來實現(xiàn)對裁量權(quán)自我控制的方式，為限定、建構(gòu)和制約行政裁量權(quán)提供了新的思路。由于行政裁量權(quán)基準制度在規(guī)范行政裁量權(quán)、體現(xiàn)公平正義上具有較好功效，因此很快獲得了基層執(zhí)法部門的廣泛認可和青睞，并得以在全國迅速發(fā)展，“呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢”。③周佑勇：《行政裁量基準研究》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第26頁。但是，各地各部門對裁量權(quán)基準的制定僅局限于較為微觀和局部化的角度，缺少體系化設(shè)計。《意見》對行政裁量權(quán)基準制定的總體要求、制定職責(zé)權(quán)限、基準內(nèi)容、制定程序、管理和保障等問題進行了全面系統(tǒng)性規(guī)定，回應(yīng)了統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)的現(xiàn)實需求。

二、《意見》是我國裁量權(quán)治理基層探索和頂層設(shè)計良性互動的產(chǎn)物

《意見》的形成遵循自下而上、再自上而下的規(guī)范形成路徑，是我國基層社會治理的實踐創(chuàng)新，是國家的戰(zhàn)略謀劃，體現(xiàn)了“摸著石頭過河”和“加強頂層設(shè)計”相結(jié)合。

行政裁量權(quán)基準根植于我國的本土執(zhí)法實踐，是一種“自下而上”源自我國基層社會治理中的典型經(jīng)驗和實踐創(chuàng)造。2004年2月，浙江省金華市公安局在全國率先推出《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》，以解決行政處罰裁量權(quán)空間過大、畸輕畸重、類案不同罰等問題，減少對公安機關(guān)實施行政處罰行為的干擾，取得了良好的效果。自此，全國各地行政機關(guān)紛紛出臺各類行政處罰裁量權(quán)基準。為統(tǒng)一規(guī)范行政處罰裁量權(quán)基準的制定和實施，有的地方還專門出臺了統(tǒng)一的地方立法。2015年4月，浙江省人民政府率先以規(guī)章的形式出臺了《浙江省行政處罰裁量基準辦法》，對行政處罰裁量基準的概念內(nèi)涵、制定機關(guān)、制定技術(shù)、制定程序及適用規(guī)則、效力等都作出了較為詳細的規(guī)定。然而在實踐中，裁量權(quán)基準并不限于行政處罰，而是不斷向行政許可、行政規(guī)劃、行政強制等其他具體行政行為領(lǐng)域拓展。湖南省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省廣州市、大連市等地較早出臺了行政許可裁量權(quán)基準，安徽省、云南省等地較早出臺了行政強制裁量權(quán)基準。伴隨著這些多樣化的行政裁量權(quán)基準的實踐和應(yīng)用，我國行政裁量權(quán)基準法治化的進程不斷得以推進，取得了日益豐富的實踐經(jīng)驗。《意見》在吸收各地行政裁量權(quán)基準制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最終形成了一部全面、系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件，是對過去十多年來地方立法探索與實踐的認可與升華，為進一步推進行政裁量權(quán)基準的法治化提供了有力的制度保障。

頂層設(shè)計體現(xiàn)了國家對行政裁量權(quán)治理的戰(zhàn)略謀劃。《意見》不僅是地方實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是黨中央、國務(wù)院對我國行政裁量權(quán)基準制定進行的頂層設(shè)計，需要宏大而又具有戰(zhàn)略性的視野，體現(xiàn)為自上而下的頂層謀劃。一是《意見》準確界定了行政裁量權(quán)基準制定的行為邊界。劃清裁量權(quán)基準的制定與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定在規(guī)制事項、制定權(quán)限和程序方面的區(qū)別，不可越權(quán)而為?！兑庖姟穼π姓昧繖?quán)基準的規(guī)制事項、制定權(quán)限和制定程序進行了體系化而又具體性的頂層設(shè)計，形成了與法律文件邊界清晰而又分工協(xié)作的生成機制。二是《意見》立足全局的立場而不是單一的地方或部門立場來規(guī)范各類具體行政行為裁量權(quán)基準的制定。地方和部門制定裁量權(quán)基準易陷入“立法”部門化或地方化的本位主義，從而導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準的公共性缺失，或者說是僅具有局部性或部門化的公共性，而不具有全局性的公共性立場?！兑庖姟妨⒆闳峙c整體來推進行政裁量權(quán)基準制定的制度建設(shè)，實現(xiàn)了最大化的公共性，避免了地方或部門陷入自身利益或效用最大化的狹隘。三是《意見》對國家層面的監(jiān)督管理和實施保障作出了部署和安排。《意見》從“規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準”“強化日常監(jiān)督管理”“大力推進技術(shù)運用”三個方面對制定行政裁量權(quán)基準的監(jiān)督管理作出了規(guī)定；從“加強組織實施”和“強化宣傳培訓(xùn)”兩個方面對做好《意見》的實施保障作出部署。國家層面的管理和保障是地方和部門規(guī)范、科學(xué)制定行政裁量權(quán)基準的前提，對于行政裁量權(quán)基準制定的不作為、亂作為，行政裁量權(quán)基準設(shè)定不科學(xué)、適用不規(guī)范、管理不到位等問題能夠有效防范并及時作出處理。

三、《意見》為制定行政裁量權(quán)基準提供統(tǒng)一的規(guī)范基礎(chǔ)和制度保障

習(xí)近平總書記強調(diào)：“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。”④習(xí)近平：《在慶祝改革開放 40 周年大會上的講話》，《人民日報》，2018年12月19日。作為行政裁量的控制技術(shù)，行政裁量權(quán)基準生成于我國基層社會治理實踐，目前地方各類行政裁量基準的數(shù)量達到了5200多個，31個?。▍^(qū)、市）基本都有規(guī)范裁量權(quán)基準制定的文本，但是裁量權(quán)基準的制定缺少統(tǒng)一的規(guī)制，《意見》的出臺為裁量權(quán)基準的制定提供了統(tǒng)一性規(guī)范和根本性保障。

（一）《意見》兼具“指導(dǎo)性”與“規(guī)范性”的制度品格

指導(dǎo)意見一般是黨政機關(guān)或其職能部門，針對某項工作中的薄弱環(huán)節(jié)或存在的具體問題，提出改進和提高的思路和措施，通常認為指導(dǎo)意見具有很強的指導(dǎo)性和執(zhí)行的靈活性。裁量權(quán)基準在具體行政行為的應(yīng)用上呈現(xiàn)出不均衡性，具體行政行為復(fù)雜而又多樣，具體行政行為的差異性導(dǎo)致裁量權(quán)基準在構(gòu)造、效力等方面存在區(qū)別，以指導(dǎo)意見形式提出對裁量權(quán)基準制定的統(tǒng)一性要求，能夠關(guān)照到具體行政行為的差異性和基準制定的復(fù)雜性。同時，以指導(dǎo)意見形式出臺行政裁量權(quán)基準制定的綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了對制定裁量權(quán)基準行為進行統(tǒng)一規(guī)制的制度探索?！兑庖姟返某雠_是首次從國家層面對行政裁量權(quán)基準的制定和管理作出統(tǒng)一性要求，是對31個?。▍^(qū)、市）行政裁量權(quán)基準制定經(jīng)驗的總結(jié)，體現(xiàn)了現(xiàn)有制度的最大公約數(shù)，是對裁量權(quán)基準制定統(tǒng)一性要求的制度探索，并為下一步制度完善和制度提升奠定基礎(chǔ)和提供空間。應(yīng)全面理解指導(dǎo)意見的“指導(dǎo)”要求：一是指導(dǎo)和規(guī)范本身密不可分，按照指導(dǎo)意見執(zhí)行就達到了規(guī)范性的效果；二是指導(dǎo)意見意為“參照執(zhí)行”，在沒有其他執(zhí)行依據(jù)的條件下則需要執(zhí)行；三是指導(dǎo)意見要求原則上各地各部門制定裁量權(quán)基準應(yīng)當按照指導(dǎo)意見規(guī)定的原則、措施和方式實施，也允許特殊條件下的“逸脫”，這是基于靈活性和具體制定條件差異性的考慮。

（二）《意見》建立了全面性的行政裁量權(quán)基準應(yīng)用場域

行政處罰是應(yīng)用裁量權(quán)基準的天然場域，因為行政處罰的情節(jié)和效果具有較為寬泛的空間，能夠形成較為清晰的情節(jié)細化和效果格化的結(jié)果?，F(xiàn)有的裁量權(quán)基準一般理論和制度是以行政處罰裁量權(quán)基準為例證而建立起來的，帶有濃厚的“處罰基準”的色彩。其他具體行政行為是否適用裁量權(quán)基準要視具體行為的情節(jié)和效果的結(jié)構(gòu)而定，學(xué)界對此持較為審慎的態(tài)度。但是，從基層執(zhí)法實踐以及地方關(guān)于裁量權(quán)基準的制度供給來看，裁量權(quán)基準已經(jīng)適用于其他具體行政行為，如行政許可、行政征收征用、行政確認、行政給付、行政強制和行政檢查等，在31個?。▍^(qū)、市）中，已經(jīng)有11個?。▍^(qū)、市）對其他具體行政行為裁量權(quán)基準作出規(guī)定?！兑庖姟芳韧怀龌貞?yīng)了行政處罰裁量權(quán)基準制定中存在的重點問題，又不拘泥于行政處罰裁量權(quán)基準，而是以全面而又多樣化的具體行政行為為對象，建構(gòu)起一般性的裁量權(quán)基準制定的適用規(guī)則。隨著其他具體行政行為裁量權(quán)基準的制定和應(yīng)用以及《意見》的出臺，必然會不斷修正和完善裁量權(quán)基準的一般理論和制度，實現(xiàn)基準、理論和實踐的良性互動。

（三）《意見》界定了行政裁量權(quán)基準制定的“基本要素”

制定權(quán)限、制定程序、裁量幅度和動態(tài)調(diào)整是行政裁量權(quán)基準制定的“基本要素”，《意見》全面客觀地指出了我國裁量權(quán)基準制定中存在的主要問題，包括制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理、動態(tài)調(diào)整不及時等問題，提出科學(xué)制定行政裁量權(quán)基準應(yīng)包含的“基本要素”。從行政執(zhí)法活動的性質(zhì)、基層執(zhí)法活動的制度需求以及現(xiàn)實可能性的維度確立行政裁量權(quán)基準的制定主體，包括國務(wù)院有關(guān)部門，?。▍^(qū)、市）、設(shè)區(qū)的市（自治州）、縣級人民政府及其部門，基于縣級政府及其部門的行政執(zhí)法地位和制定資源的考量，限定其僅具有合理細化量化裁量權(quán)的權(quán)限。行政裁量權(quán)基準的制定程序依據(jù)文本性質(zhì)分別參照適用：以規(guī)章形式發(fā)布的，按照《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的立項、起草、審查、決定和公布的程序制定；以行政規(guī)范性文件形式發(fā)布的，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定的評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發(fā)布的程序制定，其中公開性成為不容爭議和討論的要求。裁量幅度即裁量權(quán)基準的具體裁量內(nèi)容，裁量幅度合理是裁量權(quán)基準在制定中較難把握的一個重點問題?！兑庖姟凡粌H規(guī)定了各類具體行政行為的裁量目標，如行政處罰“適當”，行政許可“便捷高效”，而且分別提出了各種具體行政行為裁量合理性的要求。動態(tài)調(diào)整是對裁量權(quán)基準變動性張力的回應(yīng)，裁量權(quán)基準具有穩(wěn)定性和變動性的雙重品格。相對于法律規(guī)范，裁量權(quán)基準的穩(wěn)定性較弱而變動性較強，變動的緣由可以是裁量權(quán)基準本身出現(xiàn)“明顯不當”或“顯失公平”的內(nèi)容，也可以是“客觀情況發(fā)生變化”。對行政裁量權(quán)基準進行動態(tài)調(diào)整是保持裁量權(quán)基準生命力的源泉，具體措施主要有設(shè)立裁量權(quán)基準的時效規(guī)定，建立定期清理機制等。

（四）《意見》規(guī)避了行政裁量權(quán)基準制定象征性“立法”問題

象征性立法最早是針對立法目標不明的問題而提出的，認為有悖立法目的而為的立法僅具有象征性而失去了立法的必要性。象征性立法不是為了實現(xiàn)法的調(diào)整功能，而僅僅是為了達到“規(guī)范申明”的效果。這類問題同樣存在于行政規(guī)范性文件的制定中，如將非行政裁量權(quán)基準等同于行政裁量權(quán)基準、行政裁量權(quán)基準文本內(nèi)容虛化等就屬于象征性“立法”。究其原因在于制定者往往以制定裁量權(quán)基準的方式作為應(yīng)對風(fēng)險的手段。德國社會學(xué)家貝克認為現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，這一觀點深入人心。行政執(zhí)法過程隱藏著各種風(fēng)險，對行政執(zhí)法機關(guān)而言，通過制定行政裁量權(quán)基準提供裁量指引，可以有效防止裁量權(quán)恣意，也可以為社會詰難提供責(zé)任“逸脫”的論據(jù)。一方面，《意見》提出了裁量權(quán)基準制定“確屬必要”的要求，從而排除了行政機關(guān)是否存在行政裁量權(quán)基準設(shè)定義務(wù)的爭議。無論是在制度上或是在學(xué)理上都有對行政裁量權(quán)基準設(shè)定義務(wù)的實踐或倡導(dǎo)?！吨貞c市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第42條規(guī)定：“沒有制定行政處罰裁量基準的，應(yīng)當在2010年12月31日前制定。”有學(xué)者也提出：“行政機關(guān)就應(yīng)有義務(wù)去設(shè)定裁量基準，盡力將裁量規(guī)范具體化，以減少對不同相對人的差別對待，達到良好行政?！雹萃踬F松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第103頁。另一方面，《意見》準確規(guī)定了行政裁量權(quán)基準的內(nèi)容從而避免陷入象征性“立法”的窘境?！兑庖姟凡粌H對行政裁量權(quán)基準的內(nèi)容進行了較為詳細的規(guī)定，而且對裁量權(quán)基準如何細化、量化提出了具體的要求。

（五）《意見》提出了行政裁量權(quán)基準制定銜接和協(xié)調(diào)的要求

行政裁量權(quán)基準作為具體執(zhí)法標準，是對法定“原則性規(guī)定”或“具有一定彈性”的執(zhí)法內(nèi)容進行的細化量化。行政裁量權(quán)基準應(yīng)具有一定的差異性，因為各部門各地區(qū)制定裁量權(quán)基準的條件不同，差異化的行政裁量權(quán)基準更能實現(xiàn)對行政裁量權(quán)問題的針對性施策，更何況統(tǒng)一性的執(zhí)法標準完全可以由法律標準來承擔(dān)，沒有必要由各個行政機關(guān)費時費力地分別制定。但是，相似條件和相同執(zhí)法事項的行政裁量權(quán)基準應(yīng)建立銜接和協(xié)調(diào)機制，以解決行政執(zhí)法畸輕畸重、類案不同罰的問題。《意見》就行政裁量權(quán)基準制定的銜接和協(xié)調(diào)作出規(guī)定：一是針對行政裁量權(quán)基準制定的橫向銜接協(xié)調(diào)，提出兩個“參考”。參考“與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等相近地方”、參考“其他部門已制定的相關(guān)規(guī)定”來制定本地區(qū)本部門的行政裁量權(quán)基準。二是針對行政裁量權(quán)基準制定的縱向銜接和協(xié)調(diào)作出規(guī)定。裁量權(quán)基準制定的縱向銜接和協(xié)調(diào)是通過行政規(guī)范性文件的效力位階來實現(xiàn)的。同一執(zhí)法事項，上級行政機關(guān)制定有行政裁量權(quán)基準，下級行政機關(guān)必須適用且必須在上級劃定的階次和幅度內(nèi)對行政裁量權(quán)基準進行細化量化，下級機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準不得和上級機關(guān)相沖突。銜接和協(xié)調(diào)制定行政裁量權(quán)基準提出了“制定協(xié)作”的命題，可以通過共同制定、交互備案和基準示范等多種形式實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準制定的銜接和協(xié)調(diào)。

行政裁量權(quán)是行政法的精髓所在，制定行政裁量權(quán)基準是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。作為行政裁量權(quán)的規(guī)制技術(shù)，通過制定行政裁量權(quán)基準對行政裁量權(quán)進行限定、建構(gòu)和制約，能夠有效防止行政裁量權(quán)的濫用，并能保持行政裁量權(quán)的靈活性?！兑庖姟窞樾姓昧繖?quán)基準的制定提供了統(tǒng)一性、根本性和全方位的指引，是新時代指導(dǎo)行政裁量權(quán)基準制定的綱領(lǐng)性文件，做好《意見》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作是當前我國法治政府建設(shè)的一項重要任務(wù)。