□李柯欣，張倫寧，余國新

（新疆農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院，新疆 烏魯木齊 830052）

國務院和黨中央在十八大召開后對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程更加關注，2010—2021 年中央一號文件連續(xù)12 年將農(nóng)業(yè)節(jié)水建設工作擺在突出位置，大規(guī)模推進農(nóng)田高效節(jié)水及配套建設，著力構(gòu)建科學、有效的農(nóng)業(yè)用水制度體系，不斷提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展保障能力。

項目成本管理工作是促進農(nóng)田高效利用節(jié)水灌溉工程項目得以正常經(jīng)營管理的一個重要組成部分，在極大程度上直接關系著農(nóng)田高效節(jié)水工程項目的整體效益。新疆高效節(jié)水工程項目多數(shù)采用PPP 模式，即政府作為投資主體投資項目，而工程的建設主體及后期的管護運營主體卻未必是政府。采取PPP 模式能促進本地政府、民營資本及國有私營企業(yè)之間更密切的合作。正因為多方主體參與到農(nóng)田高效節(jié)水工程的建設中，使得高效節(jié)水工程建設項目和一般的公共基礎設施建設項目相比具有較大的差異，專業(yè)技術要求高，人員繁雜，存在“管”難于“建”等特點[4]。

工程建設項目中的成本管理是非常重要的組成部分，對高效節(jié)水工程項目發(fā)揮關鍵作用。在通過綜合分析考量新疆高效農(nóng)田節(jié)水建設工程項目獨特的管理政策體制環(huán)境、市場經(jīng)濟環(huán)境以及工程項目本身的一些特殊性后，選定目前具有較大典型性和代表性的新疆阿克蘇地區(qū)沙雅縣農(nóng)田高效農(nóng)田節(jié)水建設工程項目成本作為本文重點研究對象，針對該工程項目中分屬投資運營主體、建設運營主體和項目運營管理主體在農(nóng)田高效節(jié)水工程建設全部生命周期過程中進行項目成本管理的具體行為，分析成本管理落實環(huán)節(jié)不足與問題及其原因，進而制訂針對性解決措施，以期達到合理控制項目管理成本和提升資金利用效率的目的，繼而推動我國農(nóng)田水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

1 農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理的特點

農(nóng)田高效節(jié)水建設工程項目重點覆蓋范圍廣、涉及領域內(nèi)容多，主要有滴灌、噴灌、低壓管道灌等不同類型的工程[1]。農(nóng)田高效節(jié)水灌溉工程特征主要表現(xiàn)在4 個方面。施工過程管理技術較難；節(jié)水工程施工工期較長；排水條件復雜且不斷改變；土壤地質(zhì)環(huán)境復雜以及技術工程質(zhì)量達標要求高；項目成本管理難度大。但是由于未能充分貫徹落實工程設計審查工作和前期施工規(guī)劃工作，再加上對于工程成本風險管理特殊重要性的認識嚴重不足，導致許多大型農(nóng)田高效節(jié)水工程項目建設出現(xiàn)資金嚴重流失和節(jié)水工程建設工作進度被嚴重延誤等問題，對高效節(jié)水效益產(chǎn)生消極作用。

農(nóng)業(yè)水利工程的成本管控內(nèi)容主要為建筑材料施工及工程機械管理，在機械工人、項目經(jīng)理及機械隊伍等管理過程中，嚴格以相關法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)，往往忽視了作業(yè)人的主觀能動性，從而大幅增加不必要的成本，并且由于建設過程中建設單位往往缺乏對作業(yè)人的有效勞動激勵，在高效節(jié)水工程造價成本控制中也往往無法做到充分發(fā)揮作業(yè)人的成本管理潛能；建設費用的成本合理性與基于工程量的成本精確性，是當前水利工程項目建設成本控制管理的主要側(cè)重點，宏觀政策層面的水利項目成本管理較小，而基于工程量的成本管理因受制于宏觀政策層面的水利建設管理模式、國家相關政策、制度結(jié)構(gòu)變更等微觀因素的直接影響而變得更加突出；投資決策過程是高效節(jié)水工程項目中投資成本管控的最主要內(nèi)容，普遍能夠達到總工程投資的80%～90%，而項目前期在施工過程所需成本只占投資成本的直接影響5%～10%，投資決策階段的成本管控已成為農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理的重中之重[2-3]。

農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理內(nèi)容包含很多方面，比如材料、管理、人工的費用，只有提高項目建設效益，才能提高項目成本管理的水平。每一項費用成本估算方法涵蓋很多方面和領域的內(nèi)容，涉及的因素非常多，計算也較復雜煩瑣，無論哪一項費用參數(shù)效率出現(xiàn)變化，企業(yè)成本管理效率及成本都有可能受到影響，且不同行業(yè)成本評價指標的成本影響波動程度往往存在差異，如果考慮所有內(nèi)容，就需要保證全部特征元素得到一致性。同時成本差異與影響也不能忽略，但是成本控制難度會大幅提升。因此，考慮到農(nóng)業(yè)水利建設以及工程管理的具體需求，要保證管理規(guī)劃科學合理性，不斷精進成本組織，構(gòu)建健全的項目成本管理系統(tǒng)，并在工程全生命周期中應用，不斷提高水利工程項目管理水平。

2 新疆沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水項目成本管理現(xiàn)狀

2.1 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程概況

沙雅縣位于塔里木盆地北部，渭干河下游中心地帶，地理坐標為西經(jīng)東81°45′～84°47′，北緯39°31′～41°25′，平均海拔950～1 020 m?？h域東西和南北長度依次為180 km 和220 km，總面積共計3.19 萬km2，現(xiàn)轄4 鎮(zhèn)、4 鄉(xiāng)、3 場，147 個行政村?？h域內(nèi)大部分屬暖溫帶干旱大陸性氣候，日照強、熱量足、降水少、蒸發(fā)量大。氣候比較干燥，晝夜溫差非常大，夏季熱、冬季冷，常年風向為偏北風或北風。年均溫度為11.6 ℃，不低于10 ℃的年份有效積溫4 040～4 360 ℃。獨特的氣候環(huán)境非常適宜種植棉花、糧食等農(nóng)作物。沙雅縣境內(nèi)的水系主要有渭干河和塔里木河，其中渭干河年徑流量6.6 億m3，塔里木河年徑流量44.3 億m3。地下水補給量2.6 億m3，可開采量1.40 億m3。全縣現(xiàn)有水庫2 座，總庫容7 000 多萬m3，其中節(jié)然立克水庫庫容5 000 萬m3，大寨水庫庫容2 000 萬m3。沙雅縣地域遼闊，土地資源較豐富。

針對新疆南疆地區(qū)水資源儲量短缺且長期存在過度綜合開發(fā)等突出環(huán)境問題，政府決定在沙雅縣項目開展共涉及沙雅縣渭干河節(jié)水灌區(qū)7 個行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)132 個行政村的新型農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌區(qū)增收試點建設項目，項目建設總投資12.92 億元，其中獲得中央財政項目補助9 億元，新疆項目配套1 億元，沙雅縣項目自籌2.92 億元。新建高效灌溉節(jié)水33 667 km2，新建水利防滲排水渠道602 km，安裝水利計量檢測設施2 652 處，建設一批水利工程信息化試點項目，同步啟動開展鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地水價體制綜合管理改革等多項體制創(chuàng)新機制體系建設。截至2020 年底全部基本完成重點建設項目任務[5]。

2.2 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本的構(gòu)成

沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程主要為滴灌工程，其項目工程成本的構(gòu)成除了前期費，監(jiān)理、設計費及預備費外，還包括滴灌系統(tǒng)建設工程費用和配套工程建設費用，配套工程建設費用主要為土地平整及改良費用，由于農(nóng)田高效節(jié)水工程與其他建設工程的差異性，應重視高效節(jié)水工程建成后的運行維護成本。

3 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理存在的問題

3.1 管理方法單一

控制成本使用的方法較為落后且方法單一[6]，多個參建方無法達到協(xié)調(diào)配合的狀態(tài)，成本管理依舊以成本預算管理為核心。農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理需要多個部門和崗位共同配合，并且部門間關系復雜，必須強化部門間交流與協(xié)調(diào)，為日后工作奠定基礎。農(nóng)田高效節(jié)水工程建設過程中，涉及到的施工技術難度大且非常復雜，工藝也非常多，無論哪個流程有問題均會影響到項目施工進度與質(zhì)量，也會影響到項目交付運轉(zhuǎn)及效益等方面。因此，需要優(yōu)化和創(chuàng)新高效節(jié)水工程具體成本管理方式，制訂更加科學合理的管理模式，保證施工活動有序進行。

3.2 管理體制不完善

目前，相關農(nóng)業(yè)水利部門成本調(diào)控管理體制尚未有效準確落實水利部門年度預算與成本結(jié)算，現(xiàn)有管理體制依舊無法有效準確地結(jié)合水利管理者的責任、義務和管理權利，加之沒有將農(nóng)田高效節(jié)水工程作業(yè)員工基本薪酬優(yōu)惠待遇與水利工作績效進行相關性的掛鉤聯(lián)系，致使績效激勵考核管理體制還不夠健全完善。這些不利因素均對該項目成本控制管理工作的順利開展產(chǎn)生不同程度的的限制約束。而且，還存在沒有按照法律法規(guī)和規(guī)章制度等開展管理工作的成本監(jiān)管人員，加之社會經(jīng)濟發(fā)展觀念陳舊及嚴重缺乏良好農(nóng)業(yè)成本監(jiān)督管理的服務意識。

3.3 信息準確度低

目前，農(nóng)田高效節(jié)水工程成本管理并未對內(nèi)容明確定位，項目整體開支并未充分掌握，費用開支沒有經(jīng)由財務部簽字確定就開支的情況很普遍，引發(fā)成本管理補償和信息失真等各種問題的發(fā)生，無法將項目資金真實和準確的使用情況展現(xiàn)出來，不能為項目成本控制和經(jīng)濟效益評估等提供真實和完整的信息與數(shù)據(jù)。與此同時，沒有明確成本開支管理控制的目標，控制因素具有偶然性特征，這些農(nóng)業(yè)水利建設工程施工成本開支管理控制的問題都較普遍，并未精準和全面掌握農(nóng)田高效節(jié)水工程項目隱性成本開支。農(nóng)田高效節(jié)水工程施工項目中，企業(yè)成本開支管理預算內(nèi)容主要包括機械設備管理費、人工費及施工場地設備管理費等，而實際上對企業(yè)成本管理開支預算盲目或者隨意性的預算的現(xiàn)象很普遍，加之管理崗位與相關部門間有效協(xié)調(diào)溝通的能力缺乏及成本管理責任意識薄弱和成本管理崗位職責、范圍模糊不清等，農(nóng)田高效節(jié)水工程是經(jīng)濟效益與社會效益之間的協(xié)調(diào)難以精準完成，成本管理工作難度會更大，很有可能導致農(nóng)田高效節(jié)水工程資源嚴重浪費。

3.4 績效考核體系不健全

目前，農(nóng)田高效節(jié)水工程成本監(jiān)督管理尚未完全形成系統(tǒng)、完善的成本績效考核評價體系和績效獎懲激勵機制，未能充分結(jié)合實際工作情況而過分刻意追求這種流于表面的表現(xiàn)形式為農(nóng)田高效節(jié)水工程成本監(jiān)督管理工作存在的一大關鍵問題，并未嚴格按照法律法規(guī)完成成本監(jiān)管，相關部門人員不具備極強的責任意識等，對于水利成本管理工作的流程化和規(guī)范化都不利，對整個農(nóng)業(yè)水利經(jīng)濟保持健康可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生極大約束。另外，部分工程施工單位在審核工程招標成本環(huán)節(jié)中對農(nóng)田高效節(jié)水工程項目建設工程招標成本的審核力度偏低，準確評估項目成本管理的評估能力明顯不足，未能全面落實農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本風險評估管理工作，不利于水利工程經(jīng)濟效益提升和水利工程良好發(fā)展。

4 沙雅縣農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理的有效措施

4.1 加強部門溝通

高效節(jié)水工程建設過程中，科學管控施工成本非常重要，對于提升建設質(zhì)量和發(fā)揮項目效應都十分有利[7]。為了不斷提高水利項目成本管控水平，采購部、工程部和技術部等部門之間要積極溝通，以水利工程特征改善技術方案，確保制訂的技術方案能符合技術要求，同時盡可能地降低成本。同時，對管理人員進行嚴格按時的培訓，以增強管理人員在項目成本管理方面的控制意識，使其意識到對工程進行項目成本管理的必要性，使管理人員能切實提高管理意識與控制水平成本。與此同時，管理人員需要對最先進的管理方式、科學管控方法及專業(yè)技能等學習并掌握，這樣才能促進農(nóng)業(yè)水利穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

4.2 創(chuàng)新成本管理方法

成本管理方法的科學性和合理性對農(nóng)業(yè)水利工程總體效益有非常大的影響，同時也是工程建設質(zhì)量管控的主要方式。因此，以現(xiàn)有成本管理方式為基礎對管理控制技術和方法進行優(yōu)化和創(chuàng)新，提高水利成本管理水平，例如新型ABC 成本管控方法等。針對成本管理具體問題和不足，通過先進技術和方法處理，使農(nóng)業(yè)水利成本管理控制方法實現(xiàn)優(yōu)化并創(chuàng)新。

4.3 優(yōu)化施工組織設計

農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理方法之一就是優(yōu)化施工組織設計，有利于施工效率提高、加速施工進度和有效控制投資成本。應結(jié)合具體工程設計實際要求，科學應用各種現(xiàn)代化成本控制手段與管理方法，通過現(xiàn)場勘查組織設計試驗不斷完善工程成本控制管理工作，在保證農(nóng)業(yè)水利工程設計信息正確的實際條件下正確選擇恰當?shù)墓こ淌┕みM度、材料施工規(guī)格，最大程度創(chuàng)造更高的社會經(jīng)濟效益并減少農(nóng)業(yè)水利工程建設的運營成本。因此，施工組織設計的優(yōu)化是農(nóng)田高效節(jié)水工程項目成本管理的必由之路。

4.4 加強成本監(jiān)管與評價

加強農(nóng)田高效節(jié)水工程成本管理監(jiān)管與績效評價工作為我國農(nóng)業(yè)水利管理工程建設的重要環(huán)節(jié)，其主要特點體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是通過我國農(nóng)田高效節(jié)水工程管理制度改革形成完善的項目成本管理績效考核管理體系，強化具體項目管理人員的專業(yè)成本管理水平和管理意識。二是結(jié)合我國農(nóng)田高效節(jié)水工程特點建立完善的成本評價管理制度，搜集整理成本績效管理信息，定時組織財務大會對項目管理成本進行討論和探究，針對超預算、決算性的問題及時研究并給出合理的解決對策，提升農(nóng)田高效節(jié)水工程管控工作的成效。

5 結(jié)束語

農(nóng)田高效節(jié)水工程項目總體效益會受到成本管理水平的決定性影響，對工程質(zhì)量管控水平也有很大影響。成本管理控制應貫穿整個項目建設過程，對農(nóng)田高效節(jié)水項目發(fā)展有促進作用，有利于提高資金利用率，同時為項目施工全過程的監(jiān)督管理提供保證。