■ 牛常領(lǐng)/齊共同/喬相飛/王海銀/綦春峰/喬 新

（1.青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266032；2.青島市西海岸基礎(chǔ)地理信息中心有限公司，山東 青島 266000；3.青島市海陸地理信息集成與應(yīng)用工程研究中心，山東 青島 266032）

0 引言

土地是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。因土地資源的有限性與其供給上的稀缺性，客觀上要求人們注重經(jīng)濟地利用土地，努力提高土地資源的利用效率，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟效益[1]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設(shè)用地管理信息也在不斷變化和發(fā)展。建設(shè)用地供后監(jiān)管經(jīng)過多年的演變，不再是單個部門的職責(zé)，已形成了部門聯(lián)合、管理業(yè)務(wù)聯(lián)合的模式。土地與項目緊密關(guān)聯(lián)，通過土地節(jié)約集約利用，強化土地供給，保障項目用地，可有效助力經(jīng)濟建設(shè)。

土地節(jié)約集約利用是破解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇[2]。為充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，切實提高建設(shè)用地利用效率，加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全流程監(jiān)管，黨中央、國務(wù)院在土地節(jié)約集約與土地監(jiān)管方面出臺了一系列政策，從供后監(jiān)管的角度促進土地有效利用，取得了積極進展。但是，土地監(jiān)管是動態(tài)的過程，需要投入大量的人力和財力進行常態(tài)化監(jiān)管，且在土地供后信息獲取和共享方面存在著壁壘，致使自然資源部門未能動態(tài)掌握建設(shè)用地供后使用情況，從而無法及時采取有效措施。因此，在城市化進程中，城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用問題不斷涌現(xiàn)，用地企業(yè)囤積土地、大量土地粗放利用或閑置未用、建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管制度不健全等情況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍[3-4]。

土地監(jiān)管是促進土地節(jié)約集約利用的重要舉措。在建設(shè)用地監(jiān)管方面，根據(jù)國家政策要求，各地政府采取的措施大致相同，一般是由自然資源部門和執(zhí)法監(jiān)管部門聯(lián)合負(fù)責(zé)。通常做法是利用不同時期的高分辨率遙感影像、批地供地矢量數(shù)據(jù)和相關(guān)輔助數(shù)據(jù)，采用目視解譯的方式識別閑置土地，并結(jié)合計算機技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等進行批后監(jiān)管系統(tǒng)的開發(fā)，實現(xiàn)對批而未供、供而未用土地的監(jiān)督管理[5-7]。這種方式雖然在一定程度上實現(xiàn)了閑置土地的監(jiān)管，但是由于信息獲取較慢，并且所涉及的數(shù)據(jù)主要是自然資源部門的數(shù)據(jù)，各部門的數(shù)據(jù)互不共享，且工作量較大，無法實現(xiàn)土地全流程及時監(jiān)管。針對傳統(tǒng)的監(jiān)管方式存在的不足，本文提出了一種建設(shè)用地供后全生命周期的監(jiān)管新思路：通過制定數(shù)據(jù)更新標(biāo)準(zhǔn)，將散落存放在不同系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)匯聚整合，解決數(shù)據(jù)孤島問題；并以土地為載體、以土地上建設(shè)項目關(guān)鍵階段手續(xù)為抓手，將土地信息和土地上的項目信息有機整合，借助空間位置關(guān)系、項目各階段業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)建自動監(jiān)測模型，實現(xiàn)投資項目用地全生命周期自動化監(jiān)管，為保障已供土地充分開發(fā)利用提供可行的解決方案。

1 建設(shè)用地供后監(jiān)管概念、現(xiàn)狀及存在問題

1.1 基本概念

土地全生命周期是空間地塊及其屬性從產(chǎn)生、變化到消亡的過程，主要環(huán)節(jié)包括總體規(guī)劃、土地調(diào)查、用地預(yù)審、土地征收、土地儲備、土地供應(yīng)、土地市場交易、土地登記、土地利用、土地執(zhí)法監(jiān)察[8-12]。土地全生命周期管理是隨著時間推移對空間地塊演繹全過程進行全周期管理，實現(xiàn)地塊在各關(guān)鍵階段的狀態(tài)和屬性得以記錄[13-15]。相對于土地全生命周期，建設(shè)用地供后監(jiān)管關(guān)注的重點是土地供后全生命周期利用情況。建設(shè)用地供后全生命周期是土地上所承載的項目從立項到竣工驗收的過程，主要包括項目立項、土地供應(yīng)、工程規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收等關(guān)鍵階段。建設(shè)用地供后監(jiān)管是利用計算機技術(shù)、“3S”集成技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，在建立建設(shè)用地供后全生命周期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，利用供應(yīng)地塊上項目各階段手續(xù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，對供應(yīng)的空間地塊建立生命周期監(jiān)測模型，實現(xiàn)投資項目用地全流程自動化監(jiān)管。

1.2 管理現(xiàn)狀

在建設(shè)用地供后監(jiān)管方面，按照國家政策要求，各地政府采取了一系列積極措施，如利用不同時期的高分辨率遙感影像、批地數(shù)據(jù)、供地數(shù)據(jù)等，以月度為周期，采用目視解譯的方式判定土地的建設(shè)進度，以識別閑置土地并下達任務(wù)進行處置，繼而實現(xiàn)建設(shè)用地供后開發(fā)利用情況監(jiān)管。這種方式一定程度上實現(xiàn)了土地供后監(jiān)管，但費時費力，且主要是自然資源部門與執(zhí)法監(jiān)管部門參與，目前的管理體制和經(jīng)費保障機制還不適應(yīng)建設(shè)用地供后全流程監(jiān)管要求，加之建設(shè)用地供后監(jiān)管周期長、信息獲取較慢，所涉及的數(shù)據(jù)主要是自然資源部門的數(shù)據(jù)，因此很難實現(xiàn)建設(shè)用地供后全流程及時監(jiān)管。

建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管，可以按照土地管理和用地項目管理兩條主線來理解，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和并行推進，同時形成建設(shè)用地供后全生命周期管理所需的信息。建設(shè)用地供后全生命周期管理由屬地人民政府及相關(guān)職能部門共同承擔(dān)，以自然資源部門為主，發(fā)展和改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門進行配合（圖1）。其中，發(fā)展和改革部門按照權(quán)限對固定資產(chǎn)投資項目進行審批、核準(zhǔn)、備案，并生成項目編碼作為項目全生命周期的唯一身份標(biāo)識；自然資源部門主要負(fù)責(zé)供地方案編寫，與土地使用權(quán)人簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或《國有建設(shè)用地劃撥決定書》，以及開展供后監(jiān)管；城市規(guī)劃行政主管部門主要負(fù)責(zé)項目工程規(guī)劃許可證、規(guī)劃驗線等手續(xù)審批；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主要負(fù)責(zé)施工許可證、竣工證等手續(xù)審批[16-17]。

圖1 建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管業(yè)務(wù)流程

1.3 存在問題

土地供后監(jiān)管的難題主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，很難實現(xiàn)前后關(guān)聯(lián)。供應(yīng)土地的唯一標(biāo)簽是電子監(jiān)管號，項目的唯一標(biāo)簽是中央代碼，且項目立項階段只有大概的位置描述，導(dǎo)致土地與土地上的項目無法從屬性信息或空間信息進行有效關(guān)聯(lián)，繼而無法通過土地上的項目對土地開發(fā)建設(shè)進度進行監(jiān)管。二是各部門技術(shù)平臺不統(tǒng)一，缺少有效的信息共享渠道。用地項目數(shù)據(jù)分散在不同的系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)對接困難，數(shù)據(jù)處于碎片化、割裂狀態(tài)，數(shù)據(jù)信息融合性差、知識關(guān)聯(lián)性弱、挖掘深度不夠，“信息孤島”的存在無法將與土地監(jiān)管相關(guān)的各部門數(shù)據(jù)進行有效關(guān)聯(lián)，不能及時反映供后土地開發(fā)利用情況。三是政府部門之間共享難、協(xié)同難。建設(shè)用地供后監(jiān)管不只是自然資源部門一家的事情，還涉及發(fā)展和改革、規(guī)劃審批、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)計等多個部門的積極配合。國家相關(guān)部門發(fā)文表明，供后監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，要建立部門間協(xié)調(diào)溝通機制，強化數(shù)據(jù)的共建共享共用。但在實際工作中，政府部門之間往往各自為政、相互推諉，部門間有效的溝通協(xié)調(diào)和信息共享機制仍未形成，建設(shè)用地供后監(jiān)管仍沒有真正形成合力。四是行政處罰措施難執(zhí)行。現(xiàn)實中，有些項目未按期開工、未按期竣工和土地閑置的原因相對復(fù)雜，企業(yè)原因和政府原因交織。建設(shè)用地供后監(jiān)管往往觸及土地使用權(quán)人的重大利益，行政處罰和限制約束性措施的執(zhí)行較為困難[15]。因此，需要打破各部門按照單一職責(zé)進行建設(shè)用地供后監(jiān)管的模式，梳理各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，厘清建設(shè)用地項目各關(guān)鍵階段前后聯(lián)系，以自然資源部門管理的土地及發(fā)展和改革部門管理的項目為主線，通過土地和項目的空間關(guān)系，以及項目各階段業(yè)務(wù)邏輯關(guān)系，按照合同約定要求，構(gòu)建自動監(jiān)測模型，對項目是否按照合同約定時間開工、竣工及開工面積、竣工面積等土地利用情況進行自動化監(jiān)管。

2 建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管技術(shù)思路

2.1 建設(shè)用地供后全生命周期核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)

數(shù)據(jù)是信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)庫建設(shè)應(yīng)滿足建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管需求，將地塊上項目相關(guān)的立項、規(guī)劃、建設(shè)、竣工等信息與土地空間數(shù)據(jù)相結(jié)合，構(gòu)建建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管核心數(shù)據(jù)庫，為項目用地指揮調(diào)度、分析決策等提供數(shù)據(jù)支撐。因此，可以通過梳理數(shù)據(jù)目錄，統(tǒng)一建庫標(biāo)準(zhǔn)，建立健全數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)各部門平臺對接，將分散的數(shù)據(jù)匯聚整合、集中管理，從而建立全面、客觀、翔實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

建設(shè)用地供后全生命周期核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)，需要整理匯總發(fā)展和改革、自然資源、規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，將供應(yīng)土地上項目進度劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個主要階段，其中立項用地規(guī)劃許可階段包含土地供應(yīng)、項目立項兩個主要環(huán)節(jié)，工程建設(shè)許可階段包括工程規(guī)劃許可證辦理，施工許可階段包括施工許可證辦理，竣工驗收階段主要包括竣工備案辦理。運用用地項目各階段包含的關(guān)鍵信息，分析其內(nèi)在邏輯關(guān)系，實現(xiàn)建設(shè)用地供后全生命周期自動化監(jiān)管。

2.2 建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管技術(shù)路徑

由于與建設(shè)用地供后監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)分散在不同部門，且部門間數(shù)據(jù)互不共享，在用地項目建設(shè)的實際調(diào)度過程中，需部門間相互協(xié)調(diào)，費力費時且容易出錯，無法及時、準(zhǔn)確統(tǒng)計分析用地項目推進信息，供應(yīng)土地開發(fā)出現(xiàn)問題也難以及時發(fā)現(xiàn)并跟蹤預(yù)警。因此，以土地為載體、以土地上項目各階段手續(xù)為抓手，打通各部門間數(shù)據(jù)共享壁壘，建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，厘清各部門間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系，將土地信息與土地上的項目信息進行深度融合，使空間地塊的生命周期和地塊上項目業(yè)務(wù)流程的生命周期聯(lián)系在一起，實現(xiàn)建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管。通過空間位置關(guān)系，將項目供地與項目手續(xù)進行關(guān)聯(lián)；以項目立項時的項目編碼為關(guān)鍵數(shù)據(jù)，“一碼貫通”，實現(xiàn)項目各階段手續(xù)信息的自動串聯(lián)，根據(jù)項目各階段手續(xù)辦理情況，判定項目建設(shè)進度：利用供地合同中的約定開工時間、約定竣工時間，以及項目建設(shè)過程中各階段辦理的手續(xù)信息，如項目規(guī)劃建筑面積、項目施工建筑面積與施工證辦理時間、項目竣工建筑面積與竣工證辦理時間等信息，構(gòu)建建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管模型（圖2），快速、及時統(tǒng)計出供應(yīng)土地是否按照約定時間開工、是否按照約定時間竣工、土地的開發(fā)利用情況等信息，以督促項目盡快開工、竣工并投產(chǎn)，實現(xiàn)投資項目用地全生命周期自動化監(jiān)管[15]。

圖2 建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管監(jiān)測模型

依據(jù)以下邏輯作出判斷：①以供應(yīng)地塊上是否辦理了施工許可證為依據(jù)，判定土地是否按照合同約定的時間開工；②以規(guī)劃建筑面積和施工建筑面積為依據(jù)，判定供應(yīng)地塊是部分開工還是全部開工；③以供應(yīng)地塊上是否辦理了竣工證為依據(jù)，判定地塊是否按照合同約定的時間竣工；④以規(guī)劃建筑面積和竣工建筑面積為依據(jù)，判定供應(yīng)地塊是部分竣工還是全部竣工；⑤對于單個地塊上建筑分布比較均勻的情況，根據(jù)地塊上規(guī)劃建筑面積、施工建筑面積和竣工建筑面積，定量估算每個地塊的相對開工土地面積和相對竣工土地面積，實現(xiàn)對供應(yīng)地塊開發(fā)利用程度的定量化分析，可利用如下模型公式對地塊的開工土地面積和竣工土地面積進行定性分析。

式中，S相對開工表示供應(yīng)地塊的相對開工土地面積，S供地表示供應(yīng)地塊的土地面積，S規(guī)劃表示地塊上規(guī)劃建筑面積，S施工表示地塊上施工建筑面積，S相對竣工表示供應(yīng)地塊相對竣工土地面積，S竣工表示地塊上竣工證建筑面積。

3 投資項目用地全生命周期監(jiān)管實驗分析

土地是否按期開工、竣工是土地供后監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)土地供應(yīng)數(shù)據(jù)和土地上項目手續(xù)辦理數(shù)據(jù)，對供應(yīng)土地監(jiān)管關(guān)注的未按照合同約定時間開工、未按照合同約定時間竣工進行理論分析，并通過遙感影像進行實際對比，驗證理論思路的可行性；對監(jiān)管過程中供應(yīng)土地的相對開工土地面積、相對竣工土地面積利用理論模型進行計算，然后利用遙感影像通過人工判讀的方式進行開工、竣工面積的測算，通過結(jié)果對比驗證理論模型的可行性。

3.1 供應(yīng)土地建設(shè)進度監(jiān)管

建設(shè)用地供后全生命周期主要包括立項用地、工程規(guī)劃許可、施工許可、項目建設(shè)、竣工驗收幾個關(guān)鍵階段。通過系統(tǒng)對接或建立數(shù)據(jù)更新維護機制的方式，實現(xiàn)自然資源部門的供應(yīng)土地數(shù)據(jù)和其他部門地塊上項目各階段審批數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通；根據(jù)土地與土地上項目的空間位置、項目建設(shè)各階段邏輯關(guān)系，對土地開發(fā)利用情況進行全生命周期監(jiān)管，可直觀了解供應(yīng)土地所處的建設(shè)進度（圖3）。

圖3 某建設(shè)項目供應(yīng)土地建設(shè)進度監(jiān)管

3.2 未按照合同約定時間開工判定

通過土地供應(yīng)數(shù)據(jù)可知地塊A的約定開工時間為2020年8月12日，截至2021年10月，該地塊上的項目仍未辦理施工許可手續(xù)，根據(jù)施工許可辦理情況，利用構(gòu)建的判定模型自動判定該供應(yīng)地塊為未按照約定時間進行開工的地塊；利用2021年10月份的遙感影像，通過目視解譯的方法可以看出，該供應(yīng)地塊確實未按照合同約定時間開工建設(shè)（圖4）。

圖4 未按照約定時間開工情況判定（地塊A）

3.3 未按照合同約定時間竣工判定

通過土地供應(yīng)數(shù)據(jù)可知地塊B的約定竣工時間為2021年9月25日，截至2021年10月，該地塊上項目仍未辦理竣工備案手續(xù)，通過竣工備案辦理情況結(jié)合時間節(jié)點，自動判定該供應(yīng)地塊為未按照約定時間竣工的地塊；利用2021年10月份的遙感影像，通過目視解譯的方法可以看出，該供應(yīng)地塊確屬于未按照合同約定時間竣工的地塊（圖5）。

圖5 未按照約定時間竣工情況判定（地塊B）

3.4 開工土地面積估算

利用自然資源部門提供的土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，以及規(guī)劃部門提供的工程規(guī)劃許可證、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門提供的施工許可證數(shù)據(jù)，可以估算地塊的開工面積情況。通過土地與項目的空間位置信息，將地塊C與其地塊上的項目進行關(guān)聯(lián)（圖6）。根據(jù)地塊C上的項目手續(xù)信息可知，其規(guī)劃建筑面積為148745.14m2，施工建筑面積為53845.99m2，利用模型公式計算出該地塊相對開工土地面積為16997.39m2，可知該地塊屬于部分開工。根據(jù)土地供應(yīng)數(shù)據(jù)可知地塊C的總用地面積為46953.89m2，結(jié)合項目供地范圍線，通過遙感影像目視解譯，繪制出已經(jīng)開工建設(shè)的范圍線，其面積為17004.91m2。模型計算和目視解譯獲得的開工土地面積誤差為7.52m2（表1），考慮目視解譯的人為因素，表明利用土地供應(yīng)數(shù)據(jù)和項目工程規(guī)劃許可證、施工許可證手續(xù)信息計算開工土地面積具有一定的可行性。

圖6 開工土地面積分析（地塊C）

表1 利用模型計算開工土地面積結(jié)果分析 單位：m2

3.5 竣工土地面積估算

利用自然資源部門提供的土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，以及規(guī)劃審批部門提供的工程規(guī)劃許可證、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門提供的竣工證數(shù)據(jù)，可以估算地塊的竣工面積情況。通過土地與項目的空間位置信息，將地塊D與其投資項目進行關(guān)聯(lián)（圖7）。根據(jù)地塊D上的項目手續(xù)信息可知，其規(guī)劃建筑面積為106141.40m2，竣工建筑面積為59743.83m2，利用模型公式計算出該地塊相對竣工土地面積為23376.51m2，可知該地塊屬于部分竣工。通過土地供應(yīng)數(shù)據(jù)可知地塊D的總用地面積為41530.91m2，結(jié)合項目供地范圍線，通過遙感影像繪制出項目已經(jīng)竣工的用地范圍線，其面積為23364.97m2。模型計算和目視解譯獲得的開工土地面積誤差為11.54m2（表2），考慮目視解譯的人為因素，表明利用土地供應(yīng)數(shù)據(jù)和項目規(guī)劃許可、竣工備案手續(xù)信息計算竣工土地面積具有一定的可行性。

圖7 竣工土地面積分析（地塊D）

表2 利用模型計算竣工土地面積結(jié)果分析 單位：m2

4 結(jié)論

加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管，及時掌握建設(shè)用地供后使用情況，是提高節(jié)約集約用地水平的重要舉措。針對建設(shè)用地供后監(jiān)管難度大和現(xiàn)有監(jiān)管方法難以實現(xiàn)供后土地全流程監(jiān)管等問題，本文探索了以土地為載體、以土地上建設(shè)項目關(guān)鍵階段手續(xù)為抓手的建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管方法。該方法可實現(xiàn)供地項目從土地供應(yīng)、項目立項、規(guī)劃許可、施工許可到竣工驗收全生命周期的多部門協(xié)同自動化監(jiān)管。結(jié)合具體案例，利用模型分析結(jié)果和遙感影像結(jié)果進行對比驗證，證實了該監(jiān)管方法具有可行性，可為建設(shè)用地供后全生命周期監(jiān)管提供理論和實踐依據(jù)。