■ 楊 威/高小佳

（1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.自然資源部財(cái)務(wù)與資金運(yùn)用司，北京 100812）

0 引言

內(nèi)部控制報(bào)告是行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位當(dāng)年內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)際情況及取得的成效，以能夠反映內(nèi)部控制工作基本事實(shí)的相關(guān)材料為佐證，按照規(guī)定格式編制的內(nèi)部控制總結(jié)性文件。開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，對(duì)于更好地掌握單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與實(shí)施情況，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位治理水平、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、推動(dòng)監(jiān)督評(píng)價(jià)、促進(jìn)依法行政等方面的積極作用。

黨的十八大以來(lái)，黨中央一以貫之、堅(jiān)定不移堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，對(duì)有關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)提出了新要求。特別是近三年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政體制改革向深度推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察巡視向廣度拓展，財(cái)會(huì)審計(jì)監(jiān)督力度不斷增強(qiáng)。自然資源部積極探索、勇于實(shí)踐，以健全內(nèi)部控制為切入點(diǎn)，著力固根基、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，堅(jiān)持“嚴(yán)”的主基調(diào)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)“完善制度機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控；做實(shí)內(nèi)部控制報(bào)告，加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)督；借助信息手段，提升監(jiān)管效能”等措施，切實(shí)推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)不斷豐富與完善。這些變化在自然資源部所屬各單位編制的年度《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》中反映得尤為明顯。但同時(shí)也應(yīng)該看到，在內(nèi)部控制體系建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，還存在著一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，需要管理部門(mén)和各單位采取有效措施加以改進(jìn)和完善，切實(shí)控制和降低部屬單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1 內(nèi)部控制體系建設(shè)總體實(shí)施效果

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）〉的通知》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)），開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)已成為各級(jí)行政事業(yè)單位年度內(nèi)的一項(xiàng)常規(guī)性工作[1]。本文以2019—2021年自然資源部?jī)?nèi)部控制報(bào)告為調(diào)查分析樣本，3年間，每年共有部屬145個(gè)行政事業(yè)單位通過(guò)“財(cái)政部統(tǒng)一報(bào)表系統(tǒng)”在線(xiàn)編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告。經(jīng)會(huì)審復(fù)核評(píng)價(jià)和定性定量分析，內(nèi)部控制建設(shè)的總體實(shí)施情況如下：2021年有25個(gè)單位被評(píng)為“優(yōu)”，比2020年度、2019年度分別增加2個(gè)、25個(gè)；另有100個(gè)單位被評(píng)為“良”，比2020年度、2019年度分別增加27個(gè)、77個(gè)；有17個(gè)單位被評(píng)為“中”，比2020年度、2019年度分別減少32個(gè)、102個(gè)；有3個(gè)單位被評(píng)為“差”，比2020年增加3個(gè)，增加情況的主要原因是相關(guān)單位的改制問(wèn)題（圖1）?？傮w上看，自然資源部?jī)?nèi)部控制體系建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提升，實(shí)施效果逐年顯現(xiàn)，符合《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出的，到2020年基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系的預(yù)期目標(biāo)[2]。

圖1 2019—2021年自然資源部?jī)?nèi)部控制體系建設(shè)總體實(shí)施效果對(duì)比情況

2 內(nèi)部控制報(bào)告分析梳理情況

2.1 單位層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

2.1.1 內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況

內(nèi)部控制是“一把手工程”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)建立符合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制體系，構(gòu)建科學(xué)高效、分工制衡的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)要體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的原則，加強(qiáng)單位內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面的權(quán)力制衡。

如圖2所示，截至2021年底，自然資源部所屬145個(gè)單位均已成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，比2020年度、2019年度分別增加1個(gè)、2個(gè)。其中，有141個(gè)單位明確由單位一把手擔(dān)任本單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人，比2020年度、2019年度分別增加1個(gè)、8個(gè)；有144個(gè)單位已成立內(nèi)部控制工作小組，負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作，比2020年度、2019年度分別增加1個(gè)、3個(gè)。約60%的單位的內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門(mén)設(shè)在財(cái)務(wù)部門(mén)，其余多為行政管理部門(mén)牽頭。另外，所有單位均已設(shè)置內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)，比2020年度、2019年度分別增加4個(gè)、17個(gè)。約半數(shù)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。

由此可見(jiàn)，自然資源部所屬單位內(nèi)部控制大部分能夠明確單位主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)在內(nèi)部控制建設(shè)中的第一責(zé)任人責(zé)任。絕大多數(shù)單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)已由領(lǐng)導(dǎo)小組和牽頭部門(mén)全面負(fù)責(zé)，帶動(dòng)工作小組和參與部門(mén)開(kāi)展工作，逐步形成以財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)，行政管理、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等職能機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，各業(yè)務(wù)部門(mén)廣泛參與的組織體系。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)10個(gè)單位可能存在監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)置未獨(dú)立于牽頭部門(mén)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及組織架構(gòu)的執(zhí)行與監(jiān)督未有效分離的情況。

2.1.2 內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況

2.1.2.1 集體決策

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議（或由小組成員參加的黨委黨組會(huì)、行政辦公會(huì)）是對(duì)單位內(nèi)部控制控制建設(shè)工作作出重要決策部署（例如審議年度內(nèi)部控制工作總體安排，聽(tīng)取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及內(nèi)部控制評(píng)價(jià)匯報(bào)等），以及對(duì)“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行集體研究討論的決策機(jī)構(gòu)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，自然資源部所屬各單位已全部針對(duì)“三重一大”事項(xiàng)建立集體議事決策機(jī)制，2021年度各單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議召開(kāi)次數(shù)平均為6次，比2020年度、2019年度分別增加0.66次、1.05次（圖2）。雖然內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制日趨完善，但集體決策機(jī)制仍需不斷強(qiáng)化。不僅要?jiǎng)澐肿h事決策事項(xiàng)的范圍，更需明確重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的金額標(biāo)準(zhǔn)，以避免權(quán)力失控造成的決策失誤和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 2019—2021年單位層面內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)比情況

2.1.2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是通過(guò)設(shè)定與自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力相一致的內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，結(jié)合客觀實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)，以全面了解單位所面臨的來(lái)自?xún)?nèi)外部的各種不同風(fēng)險(xiǎn)。單位應(yīng)建立健全經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的定期評(píng)估機(jī)制，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)位進(jìn)行全面摸排、系統(tǒng)評(píng)估，并據(jù)此確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和防范化解方案。財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》）要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行1次，外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行重新評(píng)估[3]。

2021年，共有141個(gè)自然資源部所屬單位開(kāi)展了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，比2020年度、2019年度分別增加15個(gè)、25個(gè)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估平均覆蓋率為91.35%，比2020年度、2019年度分別提高了16.8%、27.75%（圖2）。其中，組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位、制度體系和信息系統(tǒng)等單位層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估平均覆蓋率為93.6%，預(yù)算、收支、合同、資產(chǎn)、政采、基建等業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估平均覆蓋率為89.1%。從整體上看，部屬單位每年度針對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作逐步得到重視和落實(shí)。

2.1.2.3 監(jiān)督評(píng)價(jià)

開(kāi)展內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)是組織架構(gòu)三權(quán)分離，內(nèi)部控制管理有效實(shí)施的必備要件。內(nèi)部監(jiān)審部門(mén)或崗位應(yīng)當(dāng)開(kāi)展日常或周期性檢查，督察內(nèi)部管理機(jī)制建立與執(zhí)行情況，跟蹤查找內(nèi)部控制管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)、突出問(wèn)題和易失控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患并提出改進(jìn)建議，年終應(yīng)及時(shí)披露當(dāng)年內(nèi)部控制建設(shè)情況及工作成效。單位主要負(fù)責(zé)人每年要主持對(duì)內(nèi)部控制的專(zhuān)題研究，聽(tīng)取1次以上內(nèi)部控制管理有關(guān)情況匯報(bào)，剖析存在的問(wèn)題、提出改進(jìn)措施，并在內(nèi)部控制報(bào)告中如實(shí)反映。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將之作為提高單位管理水平的重要抓手。

2021年，共有141個(gè)自然資源部所屬單位開(kāi)展了內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，既包括單位內(nèi)部發(fā)起的，也包括由外部機(jī)構(gòu)協(xié)助完成的，比2020年度、2019年度分別增加28個(gè)、35個(gè)。考核評(píng)價(jià)結(jié)果大多作為完善內(nèi)部管理制度、績(jī)效管理、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)和參考。

從監(jiān)督評(píng)價(jià)運(yùn)用效果上看，2021年，自然資源部所屬單位通過(guò)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的4類(lèi)問(wèn)題總數(shù)平均為11.66個(gè)（2020年為7.7個(gè)、2019年為15.13個(gè)），發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總數(shù)為1425個(gè)；針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題已通過(guò)制定措施、堵塞漏洞并完成整改的數(shù)量為1107個(gè)，正在進(jìn)行整改的數(shù)量為318個(gè)，無(wú)未整改的現(xiàn)象（圖2）。平均整改完成率為77.7%，比2019年大幅提高了11.1%。

綜上，大部分單位能夠重視內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，監(jiān)督評(píng)價(jià)力度不斷加大，制衡性和有效性持續(xù)顯現(xiàn)。特別是對(duì)巡視審計(jì)、監(jiān)督檢查等發(fā)現(xiàn)的管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患開(kāi)展整改，以及建立健全相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施的及時(shí)性方面，較以往有顯著增強(qiáng)。通過(guò)積極運(yùn)用評(píng)價(jià)監(jiān)督結(jié)果，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)了單位內(nèi)部管理。

2.1.3 權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制建立情況

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，并定期輪崗。

2.1.3.1 分事行權(quán)

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年自然資源部所屬各單位已全部實(shí)現(xiàn)分事行權(quán)，均能按照內(nèi)部控制要求并結(jié)合實(shí)際，從橫向上設(shè)置機(jī)構(gòu)部門(mén)，從縱向上劃分管理層次，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)明確分工、相互分離、分別行權(quán)。

2.1.3.2 分崗設(shè)權(quán)

崗位是內(nèi)部控制最基本的單元。2021年自然資源部所屬各單位按照自身涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)全部實(shí)現(xiàn)了依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確。

2.1.3.3 分級(jí)授權(quán)

實(shí)現(xiàn)分級(jí)授權(quán)審批，就是要明確授權(quán)范圍、授權(quán)對(duì)象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限。相關(guān)人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)授權(quán)不當(dāng)、越權(quán)辦事現(xiàn)象。2021年，自然資源部所屬各單位均已建立內(nèi)部授權(quán)審批制度，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，比2020年度、2019年度分別增加7個(gè)、10個(gè)。

2.1.3.4 定期輪崗

關(guān)鍵崗位和人員包括但不限于：資金收支管理、印鑒與票據(jù)管理、實(shí)物資產(chǎn)的采購(gòu)、驗(yàn)收與保管、預(yù)決算編制與審核、合同管理、內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)等。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年自然資源部所屬單位已有104個(gè)針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位建立干部交流和定期輪崗制度，比2020年度、2019年度分別多8個(gè)、22個(gè)；有34個(gè)單位對(duì)于客觀上確實(shí)不滿(mǎn)足輪崗條件的崗位變相采取過(guò)其他替代控制措施（圖2）。自然資源部所屬單位應(yīng)當(dāng)在關(guān)鍵崗位管理制度中明確輪崗方式、周期、條件和要求，使關(guān)鍵崗位輪崗制度化、規(guī)范化。對(duì)于規(guī)模小、人員少、不具備人員輪崗條件的單位或崗位，也要從實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)控制最低要求，可采取特定崗位專(zhuān)審、崗位之間互審等替代控制措施，避免關(guān)鍵崗位成為監(jiān)控盲區(qū)。

2.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

2.2.1 內(nèi)部控制管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域適用情況

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要包括預(yù)算管控、收支管控、政府采購(gòu)管控、國(guó)有資產(chǎn)管控、建設(shè)項(xiàng)目管控、合同管控等六大標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及其他根據(jù)工作需要單獨(dú)控制的業(yè)務(wù)[4]。2021年，自然資源部所屬單位六大標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)平均適用比例達(dá)93.7%（圖3），與2020年度基本持平，比2019年度提高3.7%，基本可滿(mǎn)足正常經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)管控需要。但由于單位性質(zhì)和規(guī)模不同，并非全部單位都涉及建設(shè)工程（如新建、改建、擴(kuò)建房屋及建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕等），建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的適用比例不高。

圖3 2019—2021年業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)比情況

2.2.2 內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)工作職責(zé)及其分離情況

不相容崗位相互分離是單位內(nèi)部控制的主要方法之一。各單位需要明確劃分關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任清單。按照權(quán)力與責(zé)任相一致、才能與崗位相統(tǒng)一的原則，合理確定崗位職責(zé)及分工，對(duì)易產(chǎn)生違規(guī)或舞弊風(fēng)險(xiǎn)的崗位進(jìn)行必要的分離，達(dá)到互相牽制、互相約束的目的，確保各項(xiàng)職責(zé)權(quán)限在嚴(yán)格控制下履行[5]。下面以幾組重要不相容崗位為例：

預(yù)決算編制與審核是預(yù)算業(yè)務(wù)的重要不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位當(dāng)前已全部實(shí)現(xiàn)分離，有143個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

收款與收入核算，支出申請(qǐng)與審批，支出審批與付款，付款執(zhí)行與會(huì)計(jì)核算是收支業(yè)務(wù)的重要不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位已全部實(shí)現(xiàn)分離，有143個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)不相容職責(zé)有采購(gòu)需求制定與審批，采購(gòu)文件編制與復(fù)核，采購(gòu)執(zhí)行與驗(yàn)收等。自然資源部所屬單位平均分離率為98.6%，有141個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)不相容職責(zé)有貨幣資金收支與記賬，固定資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)與審批，資產(chǎn)財(cái)務(wù)賬與實(shí)物賬登記，資產(chǎn)保管與盤(pán)點(diǎn)清查等。自然資源部所屬單位平均分離率為99.6%，有142個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

建設(shè)項(xiàng)目不相容職責(zé)包括項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)與審核，概預(yù)算編制與審核，項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付，竣工決算與審計(jì)等。有93個(gè)適用建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)的單位已全部實(shí)現(xiàn)分離，其中89個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

合同擬定與審核，合同訂立與臺(tái)賬登記，合同履行與監(jiān)督是合同業(yè)務(wù)的不相容職責(zé)，自然資源部所屬單位平均分離率為98.6%，有141個(gè)單位已建立崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。

2.2.3 內(nèi)部控制業(yè)務(wù)輪崗情況

《規(guī)范》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責(zé)任追溯等要求。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年自然資源部所屬單位內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)輪崗周期內(nèi)的平均輪崗率為59.3%，比2020年度、2019年度分別提高17.8%、37.4%。其中，預(yù)算業(yè)務(wù)輪崗率最高，為64.8%；建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)輪崗率最低，為34.5%。另外，23.5%的單位輪崗周期內(nèi)未輪崗但已開(kāi)展過(guò)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，17.2%的單位輪崗周期內(nèi)未進(jìn)行輪崗且未開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

2.2.4 內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

制度建設(shè)對(duì)規(guī)范內(nèi)部控制工作程序，指導(dǎo)和約束內(nèi)部控制崗位責(zé)任，實(shí)現(xiàn)單位管理體系和管理能力科學(xué)化具有十分重要的意義。各單位應(yīng)當(dāng)制修訂自身涉及的預(yù)算管理、資金收支、物資設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)、合同和其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理制度，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在制度框架內(nèi)運(yùn)行。

截至2021年，已有98.4%的自然資源部所屬單位針對(duì)內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)建立了相應(yīng)的管理制度，有93.8%的單位建立了流程圖，比2020年度分別提高1.7%和10.7%。六大業(yè)務(wù)的關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)約束的比例達(dá)到86.7%，比2020年度、2019年度分別提高2.7%、8.2%。受上位制度更新、風(fēng)險(xiǎn)防控要求、內(nèi)部管理目標(biāo)變化或內(nèi)部運(yùn)行流程調(diào)整等因素影響，2021年有44.7%的單位更新原有管理制度或流程圖，比2020年度、2019年度分別提高9.9%、17.5%。

由此可見(jiàn)，絕大多數(shù)自然資源部所屬單位已建成了配套完備、全面覆蓋、有效適用的內(nèi)部控制制度體系，制度貫穿了決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，形成了用制度管人、按制度辦事的良好局面。但同時(shí)還應(yīng)注意黨風(fēng)廉政建設(shè)要求和業(yè)務(wù)需要的變化，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制制度、完善長(zhǎng)效機(jī)制，做好各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的適用性評(píng)估和修訂完善工作，提高內(nèi)部控制制度的實(shí)時(shí)性、針對(duì)性和有效性，切實(shí)防止“有制度但防不住風(fēng)險(xiǎn)”的情況發(fā)生[6]。

2.2.5 內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況

以2021年為例，通過(guò)內(nèi)部控制報(bào)告對(duì)自然資源部所屬單位制度執(zhí)行情況進(jìn)行分析可以得出：“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模較2020年壓縮156.24萬(wàn)元；政府采購(gòu)節(jié)支效率明顯；資產(chǎn)的賬實(shí)相符程度較好。預(yù)算績(jī)效、非稅收入、固定資產(chǎn)處置、合同訂立等方面總體管控情況良好，管理較為規(guī)范。

另外，2021年，81.8%的新增重大項(xiàng)目已開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估；99.5%以上的項(xiàng)目已納入績(jī)效目標(biāo)管理并按要求開(kāi)展了預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控及預(yù)算績(jī)效自評(píng)（2020年為98.5%）；99.6%的應(yīng)上繳非稅收入資金已實(shí)際完成上繳；固定資產(chǎn)本期減少額均已按固定資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定履行了審核審批程序（2020年為97.1%）；在單位年內(nèi)已訂立的各類(lèi)合同中，有98.8%的合同完成了合法性審查（2020年為96.2%）。

但同時(shí)也應(yīng)該看到，2021年，自然資源部所屬單位全口徑下總體預(yù)算執(zhí)行率為67.5%，基建項(xiàng)目年度實(shí)際投資額僅占年度投資計(jì)劃總額的50.6%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和基建項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度尚需加快。

2.3 信息系統(tǒng)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

內(nèi)部控制信息化建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是內(nèi)部控制從“人防”到“技防”的重要轉(zhuǎn)變。充分利用信息系統(tǒng)等手段對(duì)單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)事前防范、事中監(jiān)控、事后監(jiān)督，不僅可以有效提高單位的運(yùn)行效率，還可以切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控化解能力。

信息化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，按照財(cái)政部提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、逐步完善”原則，截至2021年底，已有113個(gè)自然資源部所屬單位至少一項(xiàng)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了信息系統(tǒng)管控，主要采用了由部統(tǒng)一委托開(kāi)發(fā)和單位自行開(kāi)發(fā)兩種方式，比2020年度、2019年度分別增加25個(gè)、56個(gè)。其中，收支業(yè)務(wù)和預(yù)算業(yè)務(wù)信息化覆蓋率較高，分別達(dá)到了95.6%和88.5%，建設(shè)項(xiàng)目信息化覆蓋率最低，僅為23%（圖4）。有77個(gè)單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)不同模塊之間的互聯(lián)互通，比2020年度、2019年度分別增加28個(gè)、57個(gè)；另有26個(gè)單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已聯(lián)通政府會(huì)計(jì)核算模塊，比2020年增加5個(gè)。不難看出，經(jīng)過(guò)不斷努力，70%以上的自然資源部所屬單位已由內(nèi)部控制實(shí)施階段步入信息化階段，管控效率不斷提高，效果逐漸顯現(xiàn)。

圖4 2019—2021年信息化層面內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)比情況

3 主要問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)

3.1 部分單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、運(yùn)行不規(guī)范、制度不完善，內(nèi)部控制措施未落到實(shí)處

部分單位未明確主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)在內(nèi)部控制建設(shè)中的第一責(zé)任人責(zé)任；部分單位雖按規(guī)定設(shè)置了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén)，但監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與內(nèi)部控制建設(shè)工作小組或牽頭部門(mén)為同一部門(mén)，難以獨(dú)立行使監(jiān)督檢查權(quán)；部分單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組雖已成立，但未開(kāi)展相關(guān)工作，未對(duì)單位年度內(nèi)部控制建設(shè)做出重要決策部署；個(gè)別單位未明確劃分重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重要事項(xiàng)決策、重要項(xiàng)目和預(yù)算安排、大額資金使用、資產(chǎn)出租出借等事項(xiàng)未履行集體決策程序；部分單位未結(jié)合本單位實(shí)際認(rèn)真制訂《內(nèi)部控制手冊(cè)》，手冊(cè)與部?jī)?nèi)部控制指引高度雷同，適用性與操作性不強(qiáng)；部分單位現(xiàn)有制度更新滯后，未基于上位制度或內(nèi)外部管理變化對(duì)已有制度進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的質(zhì)量不高；部分單位內(nèi)部控制制度不完善，對(duì)關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的約束不夠全面；部分單位的內(nèi)部控制制度僅根據(jù)上位制度簡(jiǎn)單堆砌重復(fù)，未根據(jù)本單位工作實(shí)際修訂相關(guān)制度或?qū)嵤┘?xì)則；部分單位的內(nèi)部控制制度在內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面較為滯后，用單位辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)或財(cái)政部相關(guān)報(bào)表編制系統(tǒng)代替，只具有信息記錄功能，設(shè)計(jì)理念和業(yè)務(wù)流程不符合內(nèi)部控制要求[7]。

3.2 部分單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督評(píng)價(jià)工作不規(guī)范，影響了內(nèi)部控制體系的健全與完善

部分單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚未建立，未按要求開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未結(jié)合客觀實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)；部分單位未按規(guī)定程序、方法對(duì)內(nèi)部控制體系建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，未及時(shí)對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的管理缺陷和隱患風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整改并建立相應(yīng)控制措施；部分單位將內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)概念混淆，將內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)視為同一事項(xiàng)；部分單位以黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清單代替內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以外部審計(jì)報(bào)告代替內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，以?xún)?nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)代替內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作；部分單位對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、范圍、周期、關(guān)注點(diǎn)、評(píng)價(jià)方法、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析應(yīng)對(duì)方法及報(bào)告形式不明確，無(wú)法自行規(guī)范完成相關(guān)工作，每年為應(yīng)付內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)，聘請(qǐng)第三方完成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成本較高、流于形式。

3.3 部分單位崗位設(shè)置不合理、輪崗機(jī)制不健全

部分單位未明確六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的崗位職責(zé)，未對(duì)某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理；部分單位各崗位職責(zé)劃分不明確，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離；部分單位沒(méi)有及時(shí)根據(jù)最新批復(fù)的“三定”規(guī)定對(duì)崗位進(jìn)行重新梳理、更新，合理確定崗位職責(zé)及分工，崗位職責(zé)不適用于當(dāng)前工作實(shí)際；部分單位未建立關(guān)鍵崗位定期輪崗制度；部分單位輪崗制度未明確輪崗方式、周期、條件和要求等；部分單位的輪崗僅針對(duì)中層以上的干部輪崗，對(duì)于關(guān)鍵崗位經(jīng)辦人員未實(shí)際開(kāi)展輪崗或未留下輪崗記錄，如輪崗?fù)ㄖ?、記錄單或移交清單等；不具備輪崗條件的單位未采取替代控制措施，部分單位用與輪崗不相關(guān)的其他審計(jì)報(bào)告替代專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

3.4 部分單位內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)不規(guī)范，內(nèi)部控制相關(guān)問(wèn)題整改不到位

部分單位填報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告不夠客觀規(guī)范，上傳不具備說(shuō)服力或不相關(guān)的材料作為佐證材料，未按編報(bào)通知要求及填報(bào)指南認(rèn)真編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，未按要求做好本單位內(nèi)部控制報(bào)告審核工作；部分單位內(nèi)部控制報(bào)告描述相關(guān)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，未能客觀地展示單位內(nèi)部控制工作組織實(shí)施、經(jīng)驗(yàn)做法、整改落實(shí)等情況。部分單位對(duì)以前年度的內(nèi)部控制查出問(wèn)題，單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改不及時(shí)不到位；部分單位對(duì)整改工作不重視，制定的整改方案沒(méi)有具體整改措施，只是單純解釋原因，未真正做出實(shí)質(zhì)性整改。

3.5 部分單位在收支、采購(gòu)、資產(chǎn)及合同管理等方面存在違規(guī)或舞弊風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)場(chǎng)審核發(fā)現(xiàn)，有的單位會(huì)議費(fèi)及培訓(xùn)費(fèi)等重點(diǎn)費(fèi)用支出不規(guī)范，部分費(fèi)用支出依據(jù)不足，未按合同約定付款，付款未履行審批程序；有的單位無(wú)計(jì)劃實(shí)施采購(gòu)，采購(gòu)事項(xiàng)未采用恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，采購(gòu)驗(yàn)收工作執(zhí)行不到位；有的單位資產(chǎn)入賬科目不規(guī)范，資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)出現(xiàn)大量盤(pán)虧，但未及時(shí)處置；有的單位合同未實(shí)行歸口管理，未建立合同管理臺(tái)賬，合同簽訂審批滯后，合同簽訂要素不完整，存在缺少日期、法人代表簽字等情況。

4 完善措施及改進(jìn)建議

4.1 提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是自然資源部整改落實(shí)中央巡視指出相關(guān)問(wèn)題的重要舉措。自然資源部所屬單位要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到部決策部署和工作要求上來(lái)，推動(dòng)內(nèi)部控制工作從“面上推進(jìn)”向“重點(diǎn)突破”轉(zhuǎn)變、從“立規(guī)矩”向“見(jiàn)成效”轉(zhuǎn)變。各單位主要負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，要牢固樹(shù)立內(nèi)部控制理念，親自部署、親自推動(dòng)、親自過(guò)問(wèn)、親自督辦；單位全員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員要帶頭自覺(jué)維護(hù)內(nèi)部控制制度，狠抓內(nèi)部控制措施落地生效，努力形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、多措并舉的內(nèi)部控制管理工作新局面，有效提升內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力[8]。

4.2 落實(shí)管控措施和崗位職責(zé)

各單位要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)規(guī)范工作流程、細(xì)化管控措施，結(jié)合實(shí)際修訂與完善本單位《內(nèi)部控制手冊(cè)》。特別是對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、大額采購(gòu)、招投標(biāo)、外協(xié)項(xiàng)目、基建維修工程、實(shí)物資產(chǎn)、外業(yè)工作經(jīng)費(fèi)等方面存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)，要重點(diǎn)研究、特別關(guān)注。

4.3 加強(qiáng)部層面的內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)

進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行情況考核與評(píng)價(jià)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)，將執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)情況、自查情況、檢查整改情況納入考核范圍和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。引入獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)由單位或個(gè)人原因?qū)е聝?nèi)部控制失效的要予以嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)[9]。要以?xún)?nèi)部控制報(bào)告現(xiàn)場(chǎng)核查、審計(jì)巡視等為契機(jī)，定期開(kāi)展部屬單位內(nèi)部控制和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作監(jiān)督檢查，重點(diǎn)審查內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況，以及內(nèi)部控制報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性和規(guī)范性。以督查促整改，不斷提升內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施水平。

4.4 繼續(xù)開(kāi)展內(nèi)部控制應(yīng)用指引制訂工作

為更好指導(dǎo)自然資源部所屬單位內(nèi)部控制全過(guò)程管理，建議繼續(xù)組織開(kāi)展自然資源部?jī)?nèi)部控制應(yīng)用指引研究與制訂工作。結(jié)合近年來(lái)內(nèi)部控制報(bào)告暴露出的某些亟待解決的問(wèn)題，在已印發(fā)的12個(gè)指引基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地研究編寫(xiě)內(nèi)部控制“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“監(jiān)督評(píng)價(jià)”“關(guān)鍵崗位輪崗（或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)等替代措施）”等實(shí)務(wù)操作指引，提供相關(guān)范例和應(yīng)用模板，以更為簡(jiǎn)單和直觀的方式，方便各單位在內(nèi)部控制建設(shè)和報(bào)告填報(bào)過(guò)程中參考與使用。后續(xù)要跟進(jìn)調(diào)研內(nèi)部控制應(yīng)用指引的實(shí)施效果，結(jié)合審計(jì)問(wèn)題梳理情況和年度內(nèi)部控制報(bào)告，不斷對(duì)指引體系進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，為防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)提供制度遵循。

4.5 加快推進(jìn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)

在目前已使用的自然資源部統(tǒng)一委托開(kāi)發(fā)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)一期建設(shè)（預(yù)算、收支、合同模塊）基礎(chǔ)上，加快完成二期試點(diǎn)（政采、資產(chǎn)、基建模塊）工作，部屬三級(jí)預(yù)算單位要早日完成部署并投入使用，做到對(duì)主要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全覆蓋。同時(shí)加緊完善“財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督管理平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)、大額支出的數(shù)據(jù)抓取、定期采集、在線(xiàn)監(jiān)控、內(nèi)部公開(kāi)，通過(guò)規(guī)則制定和流程再造，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各單位日常內(nèi)部控制管理中存在的問(wèn)題，為單位優(yōu)化和改進(jìn)管理、主管部門(mén)及時(shí)干預(yù)問(wèn)題提供數(shù)據(jù)支撐，以信息化手段提高內(nèi)部控制能力。

4.6 加大內(nèi)部控制業(yè)務(wù)宣貫力度

“抓深、抓細(xì)、抓實(shí)，務(wù)求落地見(jiàn)效”是自然資源部開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的努力方向。為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制在基層單位有效落實(shí)，形成原則一致、步調(diào)統(tǒng)一、齊抓共管的內(nèi)部控制機(jī)制，需要進(jìn)一步做好國(guó)家層面內(nèi)部控制的宣傳和自然資源部?jī)?nèi)部控制具體措施的專(zhuān)題培訓(xùn)，以指導(dǎo)基層單位按要求做好內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。后續(xù)主管部門(mén)可結(jié)合部屬單位實(shí)際，樹(shù)立內(nèi)部控制建設(shè)先進(jìn)標(biāo)桿，發(fā)布內(nèi)部控制管理經(jīng)典案例，組織單位開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)宣講，搭建交流平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)信息共享，取人之長(zhǎng)、補(bǔ)己之短，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺(jué)提高風(fēng)險(xiǎn)防范和抵制權(quán)力濫用意識(shí)，為全面推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)與實(shí)施工作營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍[10]。