徐劍,沈友青

（湖北第二師范學(xué)院，a.體育學(xué)院；b.青少年運動技能研究中心，武漢 430205）

身心健康是幼兒及青少年全面發(fā)展的基礎(chǔ)，辦好學(xué)前教育，實現(xiàn)幼有所育，關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定和國家民族的未來?！坝變杭扒嗌倌陱?，則中國強”。自新中國成立以來，黨中央和歷屆國家領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視幼兒體育教育工作，相關(guān)部門制定和頒布了系列的涉及幼兒體育的政策文件，為幼兒體育教育發(fā)展“保駕護航”，推動了青少年體育向好發(fā)展，也為完成各學(xué)段青少年體育政策的目標及任務(wù)做出了重要貢獻（見表1）。囿于我國幼兒體育發(fā)展起步晚，尚未形成系統(tǒng)的幼兒體育政策體系，幼兒體育教育被忽視、被冷落。當前，我國體育環(huán)境和教育環(huán)境正發(fā)生深刻變化，幼兒體育教育受到高度關(guān)注。從2012年出臺的《3-6歲兒童學(xué)習與發(fā)展指南》到2020年頒布的《關(guān)于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》，幼兒體育教育政策越來越科學(xué)化和具體化。特別是《體育強國建設(shè)綱要》（國辦發(fā)［2019］40號）提出“要推進幼兒體育發(fā)展，完善政策和保障體系，推進幼兒體育項目建設(shè)，建立幼兒體育課程體系和師資培養(yǎng)體系”。這是幼兒體育教育首次在國家級文件中最具體、最詳細的表述。[1]

表1 我國幼兒體育教育相關(guān)政策主要文本

在良好的政策環(huán)境下，幼兒體育運動在各地如火如荼地開展起來，但同時也存在制度、文化、資源等方面的發(fā)展困境。近年來，我國3-6歲幼兒的體質(zhì)健康狀況不容樂觀，“小胖墩”“小眼鏡”現(xiàn)象越加嚴重。2004-2015年四次的《國民體質(zhì)監(jiān)測》數(shù)據(jù)顯示，我國3-6歲幼兒在“國標六項”指標監(jiān)測中，除了跳躍動作的成績是因年齡自然增長略有上升之外，其他的四項均出現(xiàn)波動和下降趨勢。［2］在近30年里，我國幼兒及青少年肥胖率、近視率均呈現(xiàn)上升趨勢且越來越趨向低齡化。［3］這反映了我國幼兒及青少年體育活動嚴重不足，同時也說明了我國幼兒體育教育政策執(zhí)行不力。新時期我國幼兒體育多次被中央及有關(guān)部門提及和關(guān)注，并將其提升到健康中國和體育強國等國家戰(zhàn)略發(fā)展層面。然而從現(xiàn)實情況來看，政策在執(zhí)行中仍存在一些阻礙，學(xué)界對此并未引起足夠的關(guān)注。鑒于此，本文借鑒史密斯政策執(zhí)行模型對我國幼兒體育教育政策執(zhí)行中制約因素進行剖析，期冀為提升我國幼兒體育教育政策執(zhí)行的效果提供相關(guān)的對策。

一、史密斯政策執(zhí)行過程模型分析與應(yīng)用

政策執(zhí)行是政策過程的重要實踐環(huán)節(jié)，是解決政策問題、實現(xiàn)政策目標的直接途徑。［4］西方學(xué)者早在20世紀70年代就掀起了“公共政策執(zhí)行”的研究風潮。例如E.巴德克提出的“博弈論政策執(zhí)行模型”，馬特蘭德提出的“模糊-沖突模型”和托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出的“政策執(zhí)行過程模型”。托馬斯·史密斯認為在一些欠發(fā)達的國家和地區(qū)政府習慣性地制訂一些宏觀的且缺乏執(zhí)行的政策，而地方政府在執(zhí)行過程中囿于受到自身利益，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯或者變相執(zhí)行。因此，他在《政策執(zhí)行過程》一書中首次將影響政策執(zhí)行的因素進行系統(tǒng)的梳理歸納，構(gòu)建了政策執(zhí)行的理論框架，并首次提出政策執(zhí)行的“四因素論”。［5］如圖1所示。在史密斯看來，諸多要素都影響著政策執(zhí)行過程，但主要變量有四個即理想化的政策（ideal policy）、執(zhí)行主體或政策執(zhí)行機構(gòu)（implementation agency）、目標群體（target group）和執(zhí)行環(huán)境（environmental factors）。這四要素緊密聯(lián)系、相互作用與影響，構(gòu)成了政策執(zhí)行的完整體系。當政策執(zhí)行過程各要素之間發(fā)生緊張和分歧時，可以通過“處理”調(diào)適為和諧協(xié)同狀態(tài)，在此過程中形成對政策執(zhí)行結(jié)果的反饋和回應(yīng)，并以此不斷完善和優(yōu)化政策。史密斯政策執(zhí)行過程模型不僅強調(diào)政策本身的合理性對政策的影響，還系統(tǒng)分析了政策之外其他因素，為研究本文研究提供了新視角。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型示意圖

近年來，體育學(xué)界借鑒史密斯政策模型對體育政策進行了研究，涉及的體育政策類型包括校園足球、青少年體育、老年人體育、體育產(chǎn)業(yè)和學(xué)校體育等有關(guān)政策。[6]-[10]幼兒體育教育政策是一項自上而下的教育政策，其有效執(zhí)行涉及體育部門、教育部門、各地政府、幼兒園等多個社會群體。各個群體在政策執(zhí)行過程中相互制衡、各自為政、形成壁壘，導(dǎo)致政策有效執(zhí)行“舉步維艱”。史密斯政策執(zhí)行模型不僅能系統(tǒng)分析幼兒體育教育實施現(xiàn)狀及效果，還能揭示政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生問題的深層原因，進而解釋政策執(zhí)行過程的困境，為幼兒體育教育政策的完善提供思路。

二、我國幼兒體育教育政策執(zhí)行的制約因素

（一）幼兒體育教育政策體系不健全，政策執(zhí)行形式化

基于史密斯模型，“理想化政策”是影響政策執(zhí)行的首要因素。雖然，我國幼兒體育教育政策初步形成了體系，但是從政策本身這個維度來分析，我國幼兒體育教育政策執(zhí)行的制約因素主要表現(xiàn)在：一是政策本身存在缺失，系統(tǒng)性不足。幼兒體育教育是我國整個教育階段中最基礎(chǔ)但同時也是發(fā)展最薄弱的一環(huán)。從政策文本的數(shù)量和級別來看，還存在政策數(shù)量不多、位階不高的狀況。各級政府部門缺乏對幼兒體育發(fā)展戰(zhàn)略思考，也缺乏科學(xué)性規(guī)劃和前瞻性預(yù)測。我國宏觀的幼兒體育教育政策《幼兒園教育綱要》（1981年）、《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制定》（1985）、《幼兒園工作規(guī)程》（1996年）和《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018年）等，一定程度上規(guī)范和促進了幼兒體育教育工作的開展，然而在政策執(zhí)行上缺乏相應(yīng)的具體指導(dǎo)和落實方案，造成幼兒體育教育政策實施無法“落地生根”。與此同時，幼兒體育教育的財政支持、條件保障、監(jiān)督與評價等也相對滯后或是不健全，導(dǎo)致幼兒體育政策執(zhí)行的效力較弱。此外，體育部門、教育部門等部門之間存在行業(yè)壁壘，缺少有效協(xié)同，無法達成共識。如《3-6歲兒童學(xué)習與發(fā)展指南》中闡述到要“充分發(fā)揮學(xué)前教育機構(gòu)的作用，加強幼兒體育教育的宣傳工作”。一定程度上割裂了幼兒體育教育與外部環(huán)境的關(guān)聯(lián)，幼兒體育教育發(fā)展不僅需要教育部門“全身發(fā)力”，更需要體育、衛(wèi)生等多部門“協(xié)同助力”，唯有多方主體“形成合力”，幼兒體育發(fā)展才能取得最大效力。從整體上看，我國幼兒體育政策系統(tǒng)性不強，其發(fā)展任重道遠。二是政策執(zhí)行流于形式。一方面由于政策執(zhí)行的機構(gòu)、組織和個人分工不明確，責權(quán)利界定不清，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻；另一方面是地方政府監(jiān)管部門在政策執(zhí)行過程中，存在著缺位現(xiàn)象。執(zhí)行主體不能實事求是、堅決落實，而是按圖索驥、生搬硬套，導(dǎo)致政策執(zhí)行流于形式或模仿式執(zhí)行，執(zhí)行效果難以得到保證。

（二）幼兒體育教育政策執(zhí)行主體執(zhí)行異化

美國學(xué)者艾利森認為，在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行。［11］然而，各職能部門權(quán)力過分集中，使各級執(zhí)行主體在政策落實過程中出現(xiàn)相互推諉或者責任轉(zhuǎn)嫁等頑疾，從而導(dǎo)致政策的執(zhí)行效果不盡如人意，主要表現(xiàn)為：一是政策的執(zhí)行部門各自為政，造成了政策執(zhí)行的“碎片化”。如《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》政策執(zhí)行主體涉及教育、體育、衛(wèi)生、計生、社區(qū)等多部門協(xié)同合作，建立一體化的保障機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決幼兒及青少年體質(zhì)健康促進的重要問題。但在政策執(zhí)行過程中，體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)相互不銜接，各主體責任不明，優(yōu)質(zhì)的體育資源無法實現(xiàn)共享。此外、體育、教育與衛(wèi)生等其他部門也尚未建立聯(lián)動機制，更沒有具體的政策執(zhí)行細則，從而導(dǎo)致幼兒體育政策執(zhí)行出現(xiàn)體制瓶頸，制約著政策的有效執(zhí)行。二是政策評價機制缺失，導(dǎo)致政策執(zhí)行“形式化”。據(jù)學(xué)者對上海市20所中學(xué)的調(diào)查顯示，85%的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及體育教師對體育政策比較熟知，但是在課程實施、教材更新、材料上報等存在作假現(xiàn)象，倡導(dǎo)“健康第一”的陽光體育運動多以口號形式開展。[12]而由于監(jiān)督機制的缺失，導(dǎo)致政策執(zhí)行失當，甚至發(fā)生偏差。另據(jù)對上海市3-6歲幼兒參與園外體育運動的調(diào)查，絕大多數(shù)幼兒喜歡體育運動，超過4/5的幼兒每天參與園外運動時間不到1小時。［13］究其原因主要是孩子們都去搞語數(shù)外培訓(xùn)班去了，無法空留時間去參加體育鍛煉，這對幼兒體育教育的發(fā)展是最大“攔路虎”。

（三）目標群體對幼兒體育教育政策缺乏足夠認同和支持

史密斯認為，目標群體自身行為的復(fù)雜多樣性和對政策接受的意愿都是影響政策執(zhí)行的重要因素。幼兒體育教育政策執(zhí)行效力，是多數(shù)目標群體包括幼兒園、家長、教師等共同遵從來完成，而絕大多數(shù)目標群體都會基于對自身利益得失進行權(quán)衡。一旦自身利益受損，其必然會對政策產(chǎn)生排斥甚至是抵制，政策實施過程和結(jié)果就會打折扣。就學(xué)校（幼兒園）而言，由于“幼升小”教育備受家長歡迎，因此，幼兒園普遍“重智輕體”，全程實施“小學(xué)化”的課程教育。由此帶來的是文化課程學(xué)習時間的增加，體育活動時間的減少。而體育課居然標榜成“特色課程”，顯然，幼兒園的做法忽略了體育教育教學(xué)本質(zhì)功能，其育人觀念未能改變。家長對幼兒體質(zhì)健康十分關(guān)切，但又受到應(yīng)試教育體制和重智主義、功利主義等觀念的影響，大部分家長最關(guān)心的是幼兒在幼兒園的知識學(xué)習情況，至于有無體育課程并不重要。對北京、廣州等地幼兒家長的抽查顯示，僅有16%的家長對幼兒園體育課程有了解，由此說明家長對于幼兒是否參與體育鍛煉活動關(guān)注度很低，也體現(xiàn)出當前家長對幼兒體育教育缺乏足夠重視。［14］體育教師作為幼兒體育教育的一線參與者，其對幼兒體育教育的現(xiàn)狀和政策文件感觸頗深。但是現(xiàn)實情況卻是，幼兒園幾乎沒有配備專職的體育教師，大多數(shù)幼兒園教師是非體育專業(yè)的，他們對幼兒進行體育教學(xué)存在專項技能水平不高、教學(xué)方法和教學(xué)模式單一、教學(xué)能力不足等弊端。再加上受制于“安全第一”的思想枷鎖，怕學(xué)生受傷，怕學(xué)校、家長追究責任，只能實施“不出汗、不受傷、不喘氣”的溫柔體育活動。即使知曉體育之于幼兒身心健康發(fā)展的重要性，但囿于現(xiàn)實和自保也只能對政策執(zhí)行采取觀望和敷衍的消極態(tài)度。而對幼兒來說，即使有濃厚的體育興趣和愛好，但受制于幼兒園的要求、家長的主導(dǎo)和體育教師的消極，其積極性也被打消了。由此可見，各目標群體的各自利益訴求和價值追求不盡相同，使幼兒體育教育政策執(zhí)行“打折扣”，政策效果不盡如人意。

（四）“應(yīng)試教育”環(huán)境對幼兒體育教育政策執(zhí)行缺乏良性驅(qū)動

政策執(zhí)行的環(huán)境因素是政策能否有效執(zhí)行的保障。［15］幼兒體育教育政策執(zhí)行是在學(xué)校教育的下實施的，“應(yīng)試教育”環(huán)境是影響政策執(zhí)行的重要環(huán)境因素。在傳統(tǒng)應(yīng)試教育體制下，各級行政部門將“升學(xué)率”作為政績評價主要標準，學(xué)校、教師評優(yōu)考核亦是如此。因此，在“唯分數(shù)”教育環(huán)境下，幼兒園教育教學(xué)過早“主科化”和“小學(xué)化”，而體育課程卻成為“副科”。再加之幼兒體育法律法規(guī)、監(jiān)督制度的不健全，從而使幼兒體育教育在應(yīng)試教育體制下失去了發(fā)展動力。在物質(zhì)環(huán)境上，幼兒體育設(shè)施配套不健全。王凱珍團隊對我國6省10市20所幼兒園的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國幼兒體育活動受空間和場地設(shè)施不足，幼兒園體育活動空間小，器材匱乏、園與園之間發(fā)展不均衡。[16]受我國城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟發(fā)展等因素制約，我國在配置健身設(shè)施的時候很少配置幼兒體育設(shè)施。在師資隊伍方面，幼兒體育專業(yè)人才不充足，缺口近200萬。[17]有學(xué)者調(diào)查研究顯示，我國足球特色幼兒園有42.6%的幼兒園沒有專職體育教師，幼兒園有1-2位專職體育教師僅占52.6%的，大多數(shù)幼兒園都是兼職體育教師。條件較好的足球特色幼兒園尚且如此，其他普通幼兒園的師資配備情況就可想而知了，當然還有偏遠農(nóng)村幼兒園幾乎沒有體育教師。[18]我國幼兒體育教育政策執(zhí)行過程的效力不強與上述原因也有著直接的關(guān)系。

三、我國幼兒體育教育政策執(zhí)行的調(diào)適策略

（一）完善頂層設(shè)計，健全幼兒體育教育政策體系

健全幼兒體育教育頂層設(shè)計是推進幼兒體育教育工作順利開展的基礎(chǔ)和保障。新時期的幼兒體育教育需要整合由教育、體育、文化、衛(wèi)生和安全等協(xié)同的執(zhí)行體系，構(gòu)建學(xué)校、家庭和社會共同維系的執(zhí)行格局。需要從以下幾方面入手：第一，要加強學(xué)前教育立法管理。一方面，制定幼兒體育教育專門的法律法規(guī)，盡快出臺《學(xué)前教育法》；另一方面，細化學(xué)前教育特別是3-6歲幼兒體育教育相關(guān)的法律法規(guī)細則，確保其具有可操作性，使幼兒體育教育落地生根，如建立以促進幼兒全面發(fā)展為核心目標的幼兒體育活動課程體系。［17]-[18］第二，優(yōu)化各政策執(zhí)行主體的權(quán)責體系，持續(xù)明確權(quán)力配置及歸屬問題。細化政策執(zhí)行的部門職責和量化指標，從而提高執(zhí)行效率。第三，建立科學(xué)合理的績效考核制度，將政策執(zhí)行情況納入考核范圍，針對政策執(zhí)行中“消極行為”等問題，要對責任主體及責任人依法追責。第四，加大政策財政撥款，保障有充足的經(jīng)費補給。主要對幼兒園的體育設(shè)施完善和體育師資力量引進等方面給予重點資助。同時，加強與社會組織和機構(gòu)的合作，動員他們支持和幫助幼兒體育教育，將“被動”的幼兒體育政策執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃印?，將僅依靠政府開展幼兒體育教育的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣黧w與政府相融合的發(fā)展模式，并使之形成合力。

（二）強化政策執(zhí)行機制，提高政策執(zhí)行效率

史密斯模型顯示政策的有效執(zhí)行是各主體之間能夠合理運行的根本。幼兒體育教育政策的執(zhí)行是政府、市場、體育社會組織和幼兒園之間復(fù)雜的利益關(guān)系，健全執(zhí)行機制，是各主體實現(xiàn)自身利益的關(guān)鍵。因此，本文認為健全幼兒體育政策執(zhí)行機制可從以下方面進行。第一，實施高位推動、層級治理和多屬性治理相結(jié)合的治理模式，將幼兒體育教育政策置于政府高位監(jiān)督之下，其他各級政府機構(gòu)和部門可照章執(zhí)行，避免執(zhí)行失真。第二，建立以幼兒體育教育政策為主導(dǎo)的執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)機制，明確部門職權(quán)和利益劃分，強化交流與溝通，掃除協(xié)作障礙和阻隔。體育、教育等部門要達成共識、形成有機整體，共同致力于幼兒體育教育的長遠發(fā)展。第三，建立多維角度幼兒體育教育政策執(zhí)行評價機制。對行政部門、幼兒園、家長、幼兒都要相應(yīng)地進行政策執(zhí)行評價，幼兒體育教育政策執(zhí)行評價常態(tài)化、長期化，既要進校實地考察情況，又要通過互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等收集有效的信息，將真實情況及時通報，做到依法監(jiān)督。第四，健全幼兒體育教育政策執(zhí)行監(jiān)督問責體系，加強對各個執(zhí)行主體的有效監(jiān)管，成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，派遣專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組定時定期檢查和考核，對弄虛作假、隱瞞事實的幼兒園或機構(gòu)進行處罰并公布檢查報告，接受群眾監(jiān)督。總之，幼兒體育政策執(zhí)行機制的高效運行，需要多元主體共同參與幼兒體育教育工作，綜合施策，形成政策合力，讓政策落地，幼兒體育教育才能出實效。

（三）加大幼兒體育政策宣傳，提高目標群體對政策認同

幼兒體育教育政策執(zhí)行是以政策參與者對政策的認同接受為前提的。認識不足、被迫接受或消極敷衍都會削弱政策執(zhí)行的效力。[19]為此，應(yīng)該提高目標群體對政策的廣泛認同和支持。一方面，要高度重視針對目標群體的政策宣傳，使各個目標主體充分理解政策的目的、價值和與自身利益間的密切關(guān)系，推動目標群體中政策消極者向順從和支持者轉(zhuǎn)變。尤其是從事幼兒園教育的相關(guān)人員的態(tài)度和行為直接影響政策執(zhí)行的效果。為此，要結(jié)合訪談、專題報告、展演等方式對幼兒體育教育及成果進行廣泛宣傳，加深社會群體對幼兒體育教育工作的認知水平。另一方面，積極動員幼兒及其家長參與到體育練習之中，以此提高他們對體育的獲得感和成功感，如親子運動會、幼兒體育文化節(jié)、幼兒運動會等?？赏ㄟ^互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)和建立幼兒體質(zhì)健康大數(shù)據(jù)，如對比不同時間幼兒參與體育鍛煉與健康程度等方面的數(shù)據(jù)，真實、科學(xué)地說明體育鍛煉對體質(zhì)健康促進的重要意義，從而引導(dǎo)家長轉(zhuǎn)變育人觀念，樹立大健康理念，使之認識和認同體育對身體素質(zhì)、學(xué)業(yè)成績、生長發(fā)育、生活習慣等的促進價值，進而產(chǎn)生準確的政策認知和支持，提高政策執(zhí)行效率。以幼兒身心健康和全面發(fā)展為出發(fā)點和最高價值追求，動員更大目標群體支持幼兒體育教育政策，成為學(xué)前教育政策有效執(zhí)行的根本動力。

（四）優(yōu)化幼兒體育環(huán)境，營造幼兒體育政策執(zhí)行良好生態(tài)

幼兒體育教育政策的有效執(zhí)行，需要良好的實施環(huán)境。從外在環(huán)境看，隨著新時代健康中國建設(shè)、教育強國建設(shè)和體育強國建設(shè)深入推進，黨和政府以及全社會更加關(guān)注、關(guān)心幼兒及青少年體質(zhì)健康教育，通過政策制定、財政資助、服務(wù)供給、輿論宣傳等各方面予以引導(dǎo)和支持，及時祛除不利于幼兒體育發(fā)展障礙，保障幼兒體育工作順利開展，為幼兒體育教育政策執(zhí)行提供良好的外在環(huán)境。幼兒體育教育政策執(zhí)行的最終目的在于推動學(xué)前教育發(fā)展，提升幼兒體質(zhì)健康水平。當前幼兒園亟待破除困境，摒棄功利主義思想，更新育人理念、優(yōu)化學(xué)前教育課程體系、加強學(xué)前體育師資隊伍建設(shè)、完善幼兒體育運動基礎(chǔ)設(shè)施，夯實幼兒體育教育發(fā)展“根基”。例如在課程設(shè)置上，開發(fā)具有本土化的課程內(nèi)容，快樂體操、小籃球、趣味田徑、寶寶武術(shù)、擲沙包等，創(chuàng)新和豐富幼兒園體育課程內(nèi)容，建立科學(xué)合理的幼兒體育活動內(nèi)容體系。家長應(yīng)該身體力行，全員參與體育鍛煉，培養(yǎng)孩子參與體育鍛煉的良好習慣，從而形成終身體育的思想。此外，要盡快建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的幼兒體育師資隊伍，通過前期選拔、培訓(xùn)、考核等方式擴大學(xué)前體育教師隊伍數(shù)量和規(guī)模，彌補體育師資不足的短板，為幼兒體育教育發(fā)展提供有效支撐。

四、結(jié)語

幼兒體育教育政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的、動態(tài)的過程。借助史密斯政策執(zhí)行模型分析框架可以較好地分析當前我國幼兒體育教育政策執(zhí)行相關(guān)問題。幼兒體育教育政策體系自身的不完善性，政策執(zhí)行主體缺乏協(xié)同共治、執(zhí)行機制不暢、目標群體自利性、外部環(huán)境制約等都會對幼兒體育教育政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻滯作用。因此，我們需要在當下體教融合大環(huán)境下，清晰認識幼兒體育教育的重要性，特別是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果的政策執(zhí)行問題，加強學(xué)前教育的頂層設(shè)計，深刻領(lǐng)悟政策執(zhí)行的特質(zhì)，完善政策執(zhí)行機制，促使我國幼兒體育教育政策高效達成。