劉德法，蔡陽杰

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、“三治融合”理念的產(chǎn)生與發(fā)展

(一)“三治融合”理念的濫觴——“楓橋經(jīng)驗”

在20世紀60年代初期的社會主義教育運動背景下，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的干部群眾首創(chuàng)了“楓橋經(jīng)驗”，其特征是發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好[1]?！皸鳂蚪?jīng)驗”的核心優(yōu)勢是匯集人民群眾的智慧，教育、監(jiān)督和改造有破壞行為和破壞活動的人群，在基層就將矛盾和問題解決掉，將大多數(shù)被說服教育的人改造成“新人”。這是把黨的群眾路線的原則和方法與社會主義教育實踐相結合的全新創(chuàng)造?！皸鳂蚪?jīng)驗”為全國的基層群眾工作樹立了旗幟和標桿。改革開放后，中國社會處于轉(zhuǎn)型期，社會矛盾增加，這時，“楓橋經(jīng)驗”更加體現(xiàn)出其解決矛盾的優(yōu)勢。在中國特色社會主義新時代，“楓橋經(jīng)驗”始終堅持以人民為中心、始終堅持黨的領導、始終堅持一切從實踐出發(fā)，不斷進行創(chuàng)新和發(fā)展，始終保持著旺盛的生命力和積極的指引作用[2]。

(二)新時代“楓橋經(jīng)驗”的智慧結晶——鄉(xiāng)村治理中的“三治融合”

進入中國特色社會主義新時代以來，“楓橋經(jīng)驗”從縣域走向市域，從鄉(xiāng)村走向城市，從空間到內(nèi)容都發(fā)生了深刻而顯著的變化。黨的十九大報告指出，要健全自治、德治、法治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！叭稳诤稀笔讋?chuàng)于浙江省桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)。2013年，由于區(qū)域內(nèi)高速公路、鐵路的開通，新人、新物、新思想涌入高橋鎮(zhèn)，打破了當?shù)毓逃械纳鐣Y構，利益訴求隨之多元化，產(chǎn)生了大量因征地、拆遷引發(fā)的糾紛，信訪問題嚴峻。2013年5月，高橋鎮(zhèn)嘗試建立了百事服務團、百姓參政團、道德評判團三支根植于民間的團隊。百事服務團發(fā)動群眾、服務群眾，由村民自愿組成村級聯(lián)絡服務網(wǎng)。百姓參政團充分發(fā)揚社會主義基層民主和協(xié)商民主，討論鎮(zhèn)村級重大項目、活動，是完善基層自治的重要成果。道德評判團致力于通過公共輿論的作用，在法律層面之外進行道德引領，著重解決法律、法規(guī)管不到的不良現(xiàn)象，讓人民群眾自我教育、自我管理、自我約束。通過自治、德治、法治“三治”的方法，很快就在預防處理社會問題、維護社會穩(wěn)定以及協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟關系中展現(xiàn)效果。黨委政府與群眾同氣連枝，相互信賴和依托，各項工作的決策更加科學民主、貫徹落實更順利、有實效?！?013—2018年，高橋鎮(zhèn)越豐村行政訴訟案件與信訪事件均為零；2019年，高橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)糾紛調(diào)解量下降29.2%。”[3]隨后，桐鄉(xiāng)市、嘉興市和浙江省三級黨委政府逐步推廣和發(fā)展了這一經(jīng)驗，作為堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新項目，取得了顯著成效，明顯提升了全省的基層治理質(zhì)量。

(三)“三治融合”的內(nèi)涵與價值

若只論“三治”中的一項，全國各地均能找到一些實踐典型。而桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)的“三治”第一次打通了自治、德治、法治之間的壁壘，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一取代各自為戰(zhàn)，通過體系的構建，形成治理合力，從而加強對社會矛盾風險的源頭防范、前沿化解。首先，以德治為基礎，發(fā)揮道德的教化功能，構建以評立德、以規(guī)促德、以文養(yǎng)德的德治建設體系，以潛移默化而又持久不衰的方式調(diào)和社會矛盾、化解社會風險。其次，以法治為保障，通過嚴格執(zhí)法、公正司法、宣傳普法、闡理釋法，構建法治建設體系，發(fā)揮法律定分止爭的規(guī)范作用。最后，以自治為目標，堅持“相信人民群眾自己解放自己”的群眾觀點，通過基層民主和協(xié)商民主的途徑，加強群眾的主體地位，逐漸促進社會自我運轉(zhuǎn)功能的完善，在基層真正實現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督?！叭稳诤稀笔恰拔抑杏心?、你中有我”的乘數(shù)效應，缺少任何一個，都會大大削弱其成效?！暗轮稳鄙伲卫沓杀緦⒋蠓仍黾? 而法治或自治缺少，面臨的或是基層社會治理的崩潰?！盵4]“三治融合”是浙江省在20世紀60年代開創(chuàng)“楓橋經(jīng)驗”后在基層社會治理探索中的又一個典型代表。

二、鄉(xiāng)村振興背景下基層職務犯罪的現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)村振興背景下基層職務犯罪增多之成因

2020年底，我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，進入了全面推進鄉(xiāng)村振興新階段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的偉大戰(zhàn)略，關系數(shù)億農(nóng)村群眾的福祉和切身利益，是全黨全國工作的重中之重。然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，國家投入的力量越來越多，在取得了顯著成就的同時，基層職務犯罪現(xiàn)象也日益凸顯。

1.基層財權、事權增加

近年來，按照中央決策部署，中央財政以及地方財政每年撥付大量專項資金，最終均要由處于基層工作第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織以及縣直相關職能部門發(fā)放或使用?；鶎痈刹吭诠ぷ髦薪佑|的資金多了，其受到的誘惑自然也變大了，有的人員掌握著數(shù)百萬甚至數(shù)千萬的專項資金，不由利令智昏，打起據(jù)為己有或者挪用牟利的主意。自鄉(xiāng)村振興工作開展以來，國家的扶持政策越來越多，基層干部有了更廣泛的事權。有權力的地方就可能有權力尋租，一些不符合條件的人為獲得不正當利益，千方百計以財物向基層干部請托，以期獲得國家的補助、補貼，一些工作人員就此被腐蝕。而更有甚者，個別人員主動索賄，在基層干部財權、事權增加的情形下，若監(jiān)督和預防沒有跟上，自然會產(chǎn)生更高的腐敗風險。

2.部分基層干部政治素質(zhì)不高

從事鄉(xiāng)村振興相關工作的絕大部分人員能夠做到廉潔奉公、不辱使命，但也有部分人員意志不堅定，同時，基層條件艱苦，工作難度大，也使得個別工作人員感到待遇與付出不成正比，這也是鄉(xiāng)村振興工作中貪污賄賂犯罪的犯罪動機之一。由于村干部沒有公職身份，待遇較低，缺乏穩(wěn)定性和歸屬感，因而難以吸引優(yōu)秀人才；同時，直接選舉的方式，在個別地方也被異化，賄選、宗族勢力把持等現(xiàn)象時有發(fā)生，有些村干部法律意識淡薄，長期在村中獨斷獨行，甚至有著“有權不用，過期作廢”的想法。而隨著鄉(xiāng)村振興工作的推進，大量的事務又需要依靠村干部執(zhí)行和處理，由此便產(chǎn)生了較大的權力濫用的風險。

3.法律監(jiān)管不到位、流于形式

首先，鄉(xiāng)村振興工作的第一線是鄉(xiāng)村，尤其是產(chǎn)業(yè)基礎薄弱的偏遠村莊，距本區(qū)域行政中心(即縣城)較遠，縣級紀委、監(jiān)委等部門對其監(jiān)督難度較大，往往是基層干部犯案已久，上級機關才遲遲得到消息并采取行動。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委等部門缺乏辦案力量，且其工作人員與其他基層干部往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以進行有效監(jiān)督。同時，鄉(xiāng)村兩級組織的規(guī)章制度不夠完善，專項資金的使用和分配缺乏透明度；基層缺乏專業(yè)財務人員，財務賬目不夠規(guī)范，對賬目的檢查也流于形式，審計監(jiān)督難度很大；存在“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟”的問題。

(二)鄉(xiāng)村振興工作中職務犯罪的主體及共同犯罪

1.鄉(xiāng)村振興工作中職務犯罪的主體

在鄉(xiāng)村振興工作中，職務犯罪的主體包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處中執(zhí)行公務的國家工作人員；在縣級鄉(xiāng)村振興局、財政局、農(nóng)業(yè)局、民政局等相關職能部門中執(zhí)行公務的國家工作人員；上級黨委政府派駐的駐村第一書記、幫扶工作組成員；村民委員會主任、副主任及委員；村黨支部書記及委員；村會計、村民小組組長等。其中，農(nóng)業(yè)站、林業(yè)站、財政所等部門，以及村支書、村主任、會計財務等人員為多發(fā)地帶和重點人群。村干部雖然沒有正式的公職身份，不屬于公務員法管理范疇，但他們在實際工作中，受基層政府委托，行使著大量公共管理職能。并且，村干部人數(shù)眾多，人員素質(zhì)參差不齊，在職務犯罪總數(shù)中占據(jù)著相當?shù)谋壤?/p>

2.鄉(xiāng)村振興工作中職務犯罪的共同犯罪

近年來職務犯罪呈現(xiàn)出團伙化、甚至集團化的趨勢。多人共謀、共同實行、各用其權、分工配合成了新常態(tài)。鄉(xiāng)村振興工作中的職務犯罪同樣如此。按共同犯罪中犯罪主體的不同，此類共同犯罪可分為兩種，即國家工作人員之間的共同犯罪、國家工作人員與其他普通主體的共同犯罪。按共同犯罪中行為方式的不同，此類共同犯罪可分為三種。一是共同作為，即利用各自的職務便利，達到其犯罪目的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興辦人員與財政所人員合謀，偽造名單和賬目，侵吞補助款。二是共同不作為，如兩名交通局工作人員，明知他人在農(nóng)村道路硬化項目施工中存在偷工減料行為，卻約定共同隱瞞不糾，造成國家財產(chǎn)嚴重損失。三是作為與不作為結合，如村主任與鄉(xiāng)紀委干部串通，挪用危房改造款、生態(tài)補償款用于營利性活動，紀委干部明知其行為而不管不問。查閱近幾年的相關案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前基層的許多職務犯罪，表現(xiàn)出了共犯人數(shù)多、分工明確、盤踞鄉(xiāng)村兩級甚至縣鄉(xiāng)村三級多部門、配合默契、作案頻繁的特點，貪腐手段多樣化，氣焰猖狂，出現(xiàn)“全鏈條式腐敗”，窩案、串案日益增加。

(三)鄉(xiāng)村振興工作中職務犯罪的法益危害性

鄉(xiāng)村振興工作中的職務犯罪既直接侵害了群眾的切身利益,又嚴重影響黨和政府的形象和干群關系。首先，鄉(xiāng)村振興工作中的貪污犯罪將國家用于幫扶農(nóng)村群眾的款物據(jù)為己有。賄賂犯罪必然伴隨著職權的濫用，不符合條件的人違規(guī)獲得補助，急需幫扶的群眾卻無法及時獲得援助。單筆的幫扶資金雖數(shù)額不大，但對需要幫扶的群眾無異于救命稻草。鄉(xiāng)村振興是黨和政府在新時期的戰(zhàn)略舉措，是黨領導人民進行改革開放、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、最終實現(xiàn)共同富裕的必然要求和關鍵一環(huán)。農(nóng)村基層干部代表著黨和政府的形象。對貪污賄賂等職務犯罪若不加以打擊和整治，則會嚴重影響人民群眾對黨和政府的評價和信任。這類職務犯罪，和其他領域中的職務犯罪有共同之處，歸根到底是錢權交易、以權謀私。而相對于其他領域，侵吞、挪用農(nóng)村群眾專項幫扶資金的性質(zhì)更加惡劣[5]。

三、“三治融合”預防基層職務犯罪的實踐路徑

(一)以自治聚民力，織密預防網(wǎng)絡

我們應當堅持“相信人民群眾自己解放自己”的群眾觀點，通過擴大和完善基層群眾自治制度，在上級黨委政府指導和監(jiān)督的前提下，將村級公共事務交由本村群眾自治管理，通過基層民主和協(xié)商民主的途徑，加強群眾的主體地位，促進社會自我運轉(zhuǎn)功能的完善，在基層實現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，鼓勵公眾參與，激發(fā)基層社會活力。

第一，進一步健全和推進基層民主選舉制度?；鶎用裰鬟x舉是基層群眾自治制度的基礎，應保障選舉的公正性、公平性、公開性，嚴厲打擊賄選、騙選、脅迫、造假、打擊報復等行為，提高村民的民主意識，指導群眾選出德才兼?zhèn)洹⒄嗡刭|(zhì)過硬的村級兩委干部。

第二，進一步擴大和完善基層民主決策和民主管理制度。通過定期、不定期召開村民小組會議、村民代表會議和村民大會，對村級公共項目、專項資金、基礎設施興建、村居環(huán)境整治等事項進行充分討論，依據(jù)群眾多數(shù)意見進行決策。在村黨組織領導下，將重大事項按照黨支部會議提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序決定，并做到?jīng)Q議公開、實施結果公開。

第三，進一步深化和落實基層民主監(jiān)督制度。成立村務監(jiān)督委員會，并嚴把成員選拔關。將村級兩委工作特別是鄉(xiāng)村振興工作充分置于村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督下。落實村務公開制度，通過公示欄、廣播、微信群、公眾號等媒介將本村鄉(xiāng)村振興工作及時、充分告知給本村居民，并虛心聽取群眾意見，及時改進工作作風、提高工作效率、改正工作錯誤。提高群眾的監(jiān)督意識，鼓勵群眾勇于舉報違紀違法現(xiàn)象，為群眾做好保密工作，嚴懲泄露舉報人信息和打擊報復舉報人的行為。對村干部在工作中的失職、瀆職、濫用職權等行為及時向村級組織以及上級黨委政府舉報反映，防微杜漸。

(二)以法治安社情，維護社會法益

法治是一種治國之道，同時也是一種價值理念。法治與人治是根本對立的，應當完善相關法律法規(guī)和政策，形成嚴密的規(guī)范和懲治體系。通過完善刑事規(guī)范，“以打促防、打防并舉”，使基層干部形成“不敢腐”“不能腐”的氛圍。

刑罰既有與生俱來并且長久存在的懲罰性，又有隨著時代發(fā)展演變而逐漸凸顯的教育性。由于人類社會文明的發(fā)展，刑法理念的進步，特別是在刑罰目的論中對犯罪預防這一概念的提出，刑罰教育性的意義得到了充分重視。當前許多基層干部法律觀念淡薄、法律知識欠缺，對相關政策法規(guī)掌握有限，基層群眾的維權意識不強。我們應當加強法治教育、普法宣傳，既要讓基層干部學法、懂法，從而敬法、守法，又要讓群眾學法、懂法，從而更好地維護自身合法權益。通過刑罰的個別威懾功能和一般威懾功能，實現(xiàn)刑罰的特殊預防與一般預防。

(三)以德治暖人心，助推清廉自覺

以德治手段預防職務犯罪，要把握好“準繩”與“基石”的關系、情理與法理的關系、感召與威懾的關系。法律是治理的準繩，道德是治理的基石，二者不可偏廢。法律的威懾作用是一種“硬約束”，通過預示違法犯罪的懲罰性后果，使基層干部基于畏懼而“不敢腐”。而道德的感召作用是一種“軟約束”。人性既有其本善的一面，又有趨利避害的一面，當后者“野蠻生長”，不加規(guī)制，最終就會發(fā)展成惡。我們應當在守法的前提下，充分重視和發(fā)揮道德祛惡褒善的教化作用，通過開展德育教育、加強黨建工作、舉行民主生活會、黨員領導干部帶頭垂范、鼓勵干部之間互相批評教育、加強失德懲戒等途徑，提高扶貧干部的政治覺悟、思想境界、道德素養(yǎng)、廉潔觀念、公仆意識與服務水準。在鄉(xiāng)村振興工作中，各級領導干部要為廣大工作人員做好榜樣，帶頭執(zhí)行廉潔自律準則，帶頭遵守社會主義核心價值觀，自覺同形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風劃清界限，與特權思想、腐敗思想和以權謀私現(xiàn)象作斗爭，從而切實實現(xiàn)廣大基層干部從“不敢腐”到“不想腐”的升華。

四、結語

“三治融合”關鍵在“融”。民主沒有法治的約束就會失去秩序而混亂；法治沒有道德的基礎與支撐則會成為空中樓閣；道德沒有民主帶來的揚棄與革新將成為禁錮人們思想與行為的枷鎖、扼殺活力的工具。在加強基層綜合治理的系統(tǒng)工程中，自治以增活力，法治以強保障，德治以揚正氣，只有自治、法治、德治三措并舉，才能發(fā)揮乘數(shù)效應，提高群眾的參與度、積極性和話語權；完善刑罰的懲罰性、教育性、威懾功能和預防作用；提高基層干部的政治覺悟、思想境界、道德素養(yǎng)、廉潔觀念、公仆意識與服務水準。從源頭防范和減少職務犯罪，既避免造成的公共財產(chǎn)損失，又減少事后懲治帶來的司法成本，使人民群眾對基層組織更加信任，對鄉(xiāng)村的發(fā)展和未來充滿信心，也為域外基層治理和職務犯罪預防提供成功的“東方模式”。