蘇國英,孟傲天,王 涵，王開廣

(1.忻州師范學院體育系，山西 忻州 034000；2.陜西師范大學體育學院，陜西 西安 710119；3.泰國格樂大學教育管理學院，泰國 曼谷 10700；4.山西大同大學體育學院，山西 大同 037009)

體質(zhì)弱勢群體是指由于身體疾病以及身體某部位損傷（或殘疾）；或者是由于身體過于肥胖或瘦弱而導(dǎo)致的身體素質(zhì)和體育能力較差的人群。[1]研究證實，科學規(guī)律的健身對促進人體的健康有明顯的作用，[2]尤其在對健康促進、慢性病防預(yù)和康復(fù)等方面十分顯著。此外在大健康的時代背景下，黨和國家還提出了“加快推進體育強國建設(shè)”，但是目前我國對于體質(zhì)弱勢群體的健身政策方面還處于相對匱乏階段，為了促進人們的身體活動，出界衛(wèi)生組織于2018年發(fā)布了《身體活動全球行動計劃2018-2030》（以下簡稱《計劃》）。本研究以《計劃》為依托，為我國體質(zhì)弱勢群體健身政策的制定提供借鑒和參考，以期促進我國體質(zhì)弱勢群體健康目標的實現(xiàn)。

一、《計劃》的解讀

（一）《計劃》頒布的時間及背景 據(jù)研究分析，目前全世界范圍內(nèi)身體活動不足的人數(shù)，成年人中占有五分之一，青少年中占有五分之四，此外老年人、殘疾人等進行身體活動的數(shù)量更是嚴重不足。為了提高人們科學進行身體活動，出界衛(wèi)生組織于2018年6月4日頒布了《身體活動全球行動計劃2018-2030》，旨在確保所有年齡段和行為能力的個體能夠?qū)崿F(xiàn)在安全、便利的環(huán)境下獲得身體活動的機會。為了更好地轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃季S觀念，使體質(zhì)弱勢群體能夠按照自身的條件和能力進行積極的、規(guī)律的、活躍的體育健身活動，從而改變我國目前體質(zhì)弱勢群體健康的嚴峻形勢，《計劃》中提供了一些系統(tǒng)的行動框架和政策類建議。

（二）《計劃》的措施和戰(zhàn)略目標 《計劃》提出的總目標是，到2030年使身體活動不足的成年人和青少年的人口比例相對下降百分之十五。為了實現(xiàn)這一總目標，增加體質(zhì)弱勢群體的體育健身活動行為，出界衛(wèi)生組織提出了四個戰(zhàn)略性的目標：建設(shè)促進人們身體活動的社區(qū)生活環(huán)境、建設(shè)積極活躍的社會環(huán)境、培養(yǎng)積極活躍的居民、搭建積極靈活的實踐框架，以及二十項政策類建議，同時也出臺了一系列系統(tǒng)可行的行動框架。一是在建設(shè)社區(qū)生活環(huán)境方面，為了保障所有的體質(zhì)弱勢群體都能夠在他們各自生活的城市和社區(qū)之內(nèi)享有均等的進行規(guī)律性健身活動的機會，可采取提供支持性的體育健身活動的空間與場所來實現(xiàn)；二是在建設(shè)社會環(huán)境方面，可采取加大體育健身活動對身體健康好處的宣傳力度和加強體質(zhì)弱勢群體健身信念的培養(yǎng)，從而在全社會范圍內(nèi)形成積極參加體育健身活動的態(tài)度和體質(zhì)弱勢群體行為方式的轉(zhuǎn)變，并指導(dǎo)體質(zhì)弱勢群體根據(jù)自身的能力和條件，科學合理的增加體育健身活動；三是在培養(yǎng)積極活躍的居民方面，要盡可能的面向所有的個人、家庭和社區(qū)，多樣的提出體育健身活動的項目計劃和提供足夠的參加體育健身活動的機會；四是在建設(shè)積極靈活的行動框架方面，要強化必要的系統(tǒng)投入，還要確保行政措施之間的協(xié)調(diào)性和有效執(zhí)行力?？梢愿鶕?jù)不同轄區(qū)和不同人群的需要進行精細的調(diào)整，同時盡可能去大力宣傳有利于身體健康的體育健身活動行為，此外既要遵循普遍性原則，還應(yīng)該幫助那些不積極參加體育健身活動的體質(zhì)弱勢群體。[3]

（三）《計劃》實現(xiàn)目標的政策工具 《計劃》的政策工具可以分為三類，即供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具，其中不同的政策工具對給國民身體活動也有著不同的促進作用。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政府職能的重要政策導(dǎo)向，具體可劃分為體育資金投入、體育場地設(shè)施、體育教育培訓、體育科技使用與研發(fā)、運動項目開發(fā)、體育咨詢與服務(wù)和體育公共服務(wù)等；需求型政策工具主要體現(xiàn)為減少外部阻礙以及夯實健身陣地，主要包括：體育服務(wù)外包、政府進行體育采購、體育貿(mào)易規(guī)制和國際間的體育交流；環(huán)境型政策工具主要涵蓋法規(guī)管制、目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠和策略性措施等。[4]此外《計劃》還強調(diào)了統(tǒng)籌協(xié)作多元主體的政策工具，可將其主體細化為教育與咨詢、交通土地與道路設(shè)計、公共健身娛樂、健康保健、利益攸關(guān)方、大眾傳媒、公共健康和社區(qū)組織。

二、我國體質(zhì)弱勢群體面臨的現(xiàn)狀

由于人們生活水平的不斷提高，目前肥胖、高血壓、血脂異常等常見疾病嚴重危害著人們的健康。其次，我國迎來了人口老齡化的高峰期，老年人的數(shù)量在每年持續(xù)增加，為此開展對于老年人的健身活動顯得尤為重要。根據(jù)第二次全國殘疾人基本狀況的調(diào)查分析得出，在我國有著7050萬戶的家庭中有著殘疾人員，占全國家庭總戶數(shù)的17.8%，在全國范圍內(nèi)，各類殘疾人員的總?cè)丝跀?shù)大約有8296萬，占據(jù)全國總?cè)丝跀?shù)的6.34%。由此看來，我國體質(zhì)弱勢群體的人數(shù)不容忽視。[5]據(jù)相關(guān)調(diào)查分析，大多數(shù)體質(zhì)弱勢群體更愿意去收費的健身活動場所接受專業(yè)的健身指導(dǎo)，[6]健身指導(dǎo)員為其量身打造個人的健身活動方案。[7]而“通知”是健身政策中最主要的形式，發(fā)展規(guī)劃類的政策所占比例最高，[8]目前為止我國體質(zhì)弱勢群體的健身政策還是處于相對匱乏的階段。[9]

體質(zhì)弱勢群體健身活動面臨多方面的挑戰(zhàn)。第一，體育活動場所不足。目前我國體育活動人均用地面積只有1.57平方米，周邊缺乏適合該群體的體育活動場所；第二，健身場地資源覆蓋不均勻。我國的城鄉(xiāng)地區(qū)，東、西部地區(qū)，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間所覆蓋的體育健身場地資源還遠遠沒有達到均衡發(fā)展的狀態(tài)，導(dǎo)致該群體健身活動開展受到影響；第三，體育社會組織數(shù)量較少。不足以形成規(guī)模且發(fā)展相對落后，各自又缺乏獨立性以致于參與社會服務(wù)的能力水平較低，無法對該群體的健身活動進行更加深度的參與；第四，我國的體育人口比例較低，年齡結(jié)構(gòu)分配不合理，呈現(xiàn)出“兩頭熱，中間冷”的特征，這就對該群體健身活動的可持續(xù)性發(fā)展造成了嚴重的影響；第五，該群體健身活動時缺乏科學的指導(dǎo)。據(jù)調(diào)查顯示，在經(jīng)常參加體育健身活動的人群當中，從未接受過專業(yè)指導(dǎo)的人占據(jù)52%。[10]由此可以看出，缺乏科學的健身指導(dǎo)已經(jīng)成為阻礙我國體質(zhì)弱勢群體體育健身活動的另一個重要原因。

三、《計劃》對我國體質(zhì)弱勢群體健身政策制定的啟示

（一）合理配置和落實環(huán)境型政策工具

1.完善公共體育的服務(wù)體系，保障體質(zhì)弱勢群體健身活動的權(quán)利。體質(zhì)弱勢群體要實現(xiàn)健身活動的權(quán)利，需要政府不斷完善和發(fā)展社會體育的各種基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建良好的體育健身活動的環(huán)境條件。在此過程中，首先應(yīng)充分考慮到各地區(qū)的人文、地域等多種因素的影響，[11]以政府現(xiàn)有的公共體育服務(wù)和體質(zhì)弱勢群體的健身需求為基礎(chǔ)，進而推動公共體育服務(wù)的均等化，保障體質(zhì)弱勢群體參與健身活動的權(quán)利；[12]其次應(yīng)倡導(dǎo)形成多元主體的混合供給模式，即以政府為主導(dǎo)，將個人、企業(yè)、社會組織以及事業(yè)單位等納入到公共體育的服務(wù)體系中來；同時，還應(yīng)當加大學校的體育場所和設(shè)施對外界的開放力度，并加強對社會體育指導(dǎo)員以及相關(guān)體育人才的專業(yè)培養(yǎng)，鼓勵體質(zhì)弱勢群體積極參與健身活動。

2.健全配套的法規(guī)管制，制定切實可行的目標規(guī)劃。重視體質(zhì)弱勢群體健身是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在需求。在開展體質(zhì)弱勢群體的健身活動中，首先要加強政府對體育場館的管理與使用，可以通過立法的形式明確公共體育設(shè)施建設(shè)和維護的主管部門，以及各種體育健身活動和競賽運動會的主要負責機構(gòu)等，最大限度地提高現(xiàn)有體育場館的使用率；與此同時，也要考慮到不同年齡段體質(zhì)弱勢群體的身體特征，盡可能滿足他們對體育健身活動的實際需求，從而促進體質(zhì)弱勢群體健身活動的全面開展；此外還應(yīng)當充分重視和保障體質(zhì)弱勢群體的健身政策在基層政府的落地和高效實行，從而增加體質(zhì)弱勢群體對于健身政策的了解和認同，激發(fā)體質(zhì)弱勢群體參與健身活動的積極性。

3.增加健身市場主體的稅收優(yōu)惠，引入和拓展市場力量。我國政府應(yīng)考慮增加健身市場主體的稅收優(yōu)惠，引入市場力量來推動體質(zhì)弱勢群體健身活動的可持續(xù)發(fā)展，通過將體質(zhì)弱勢群體健身與當?shù)厣鐓^(qū)醫(yī)院相結(jié)合，服務(wù)的主要對象是體質(zhì)弱勢群體；將體質(zhì)弱勢群體的健身活動與商業(yè)健康保險和醫(yī)療保險相結(jié)合，推動人們的參保理念從單純的重視治療向防治結(jié)合進行轉(zhuǎn)變，從根本上控制和減少發(fā)生疾病的風險；將體質(zhì)弱勢群體的健身活動與高等院校相結(jié)合，為體質(zhì)弱勢群體的健身提供良好的運動場所和環(huán)境；將體質(zhì)弱勢群體的健身活動與特色的商業(yè)健身俱樂部相結(jié)合。

（二）合理配置和落實需求型政策工具

1.加大政府購買健身服務(wù)的力度，促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前由于我國經(jīng)濟高速發(fā)展和人們生活水平的顯著提高，健身行業(yè)越來越成為熱潮，相反我國政府對購買健身服務(wù)的力度還是有所欠缺。[13]主要表現(xiàn)在，免費和低收費的開放體量過小、扶持的力度不夠、購買服務(wù)的項目面過窄等方面。為了進一步加強我國政府的購買力度，促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以嘗試：第一，要簡政放權(quán)，優(yōu)化審批流程。完善政府購買服務(wù)的制度體系，進一步降低準入門檻，加快審批流程的速度；第二，要擴大范圍，促進全面發(fā)展。調(diào)整免費或低收費的服務(wù)結(jié)構(gòu)，并形成合理布局，開發(fā)多層次、多樣化的體育健身服務(wù)；第三，加大力度，激發(fā)參與熱情。以補貼為杠桿，激發(fā)體質(zhì)弱勢群體參與健身活動的積極性，促使我國體育產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，布局日趨合理，規(guī)模不斷擴大。

2.加強體質(zhì)弱勢群體健身的國際交流。國家應(yīng)有效地聚集國際優(yōu)勢資源為我所用，引進國際上先進的健身知識和組織形式，國外體育產(chǎn)業(yè)中先進的技術(shù)、設(shè)施、項目和優(yōu)秀的人才、管理運營理念，借鑒國際經(jīng)驗，創(chuàng)新該群體健身的工作理念和拓展其健身的工作思路。同時還要進行消化、吸收和再創(chuàng)新以至逐漸培育出我國自主的產(chǎn)業(yè)品牌，并不斷提高我國體質(zhì)弱勢群體健身行業(yè)的核心競爭力，為國際化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.搭建體質(zhì)弱勢群體健身的競賽服務(wù)平臺。目前我國體質(zhì)弱勢群體的健身活動存在的主要問題是，缺乏長期的規(guī)劃和系統(tǒng)的管理，缺乏促進社會體育組織積極參與的政策指導(dǎo)。在推進我國體質(zhì)弱勢群體健身活動的過程中，這一群體缺乏對體育健身活動的正確了解，對于承辦單位、參賽組織和個人而言缺乏的是系統(tǒng)的管理機制。[14]為此，我國有必要建立起屬于自己的體育賽事品牌體系，還要充分調(diào)動體質(zhì)弱勢群體參與體育健身活動的積極性。

（三）合理配置和落實供給型政策工具 體質(zhì)弱勢群體健身政策的順利實施離不開有關(guān)部門對供給型政策工具的合理配置和落實。長期以來，我國體質(zhì)弱勢群體的健身活動便受諸多因素影響和限制，其中資金投入不足、場地設(shè)施匱乏和體育人才缺失所造成的影響最為嚴重，為此可以適當?shù)募哟篌w育資金投入，促進對體育教育培訓、體育咨詢與服務(wù)、體育場地設(shè)施等方面的發(fā)展和完善。此外，我國在體質(zhì)弱勢群體健身政策的制定、執(zhí)行與評估以及在信息整合方面仍有較大的優(yōu)化空間，為此在未來的政策制定中要建立具體的政策指標，在政策執(zhí)行中要建立科學高效的反饋體系，此外要注重體育科技的研發(fā)和實踐運用，通過信息整合與共享促進體質(zhì)弱勢群體的健身與健康有效融合。

（四）采取統(tǒng)籌多元主體協(xié)同合作的形式 首先，以公共健康為本，把科學的健身活動拓展至體質(zhì)弱勢群體工作、生活和教育等多個領(lǐng)域，并將其放置在醫(yī)療體系、環(huán)境建設(shè)、勞動保護、傳媒宣傳、交通道路與設(shè)施以及體育教育與培訓等與健康息息相關(guān)的“大健康”格局之下；其次，以跨區(qū)域、跨部門協(xié)同合作為保障，通過整合各個領(lǐng)域的資源，加速各部門之間的協(xié)同合作，建立多方聯(lián)動機制，從而打破原來的各部門單獨行動的管理格局，促進體質(zhì)弱勢群體健身活動的高速發(fā)展；最后，以社區(qū)組織為支撐，要重視社區(qū)在推動體質(zhì)弱勢群體積極參與健身活動過程中的重要支撐作用，要定期在社區(qū)內(nèi)宣傳科學的健身理念和推廣多樣的健身項目，并有效的組織開展健身活動，將社區(qū)中的體育場所與設(shè)施等硬環(huán)境與健身活動的指導(dǎo)和培訓等軟環(huán)境進行有效結(jié)合，為體質(zhì)弱勢群體積極參加健身活動提供良好的健身環(huán)境。[15]

（五）建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督評價機制

1.完善政策監(jiān)督主體，強化監(jiān)督功能。政策監(jiān)督的目的是首先必須加強監(jiān)督職能的權(quán)威性，其次要強化內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)的地位和監(jiān)督主體的權(quán)威，此外還要完善社會的監(jiān)督體系，在體質(zhì)弱勢群體健身政策執(zhí)行的監(jiān)管過程當中，不僅要拓寬民意需求，還要更加重視鼓勵群眾或?qū)Ｂ殭z查人員的監(jiān)督報告，并設(shè)立一定的獎勵以更好的保障社會監(jiān)督的動力來源，確保監(jiān)督評價的及時性和真實性。

2.健全政策監(jiān)督體系，加強監(jiān)督立法。政策執(zhí)行的監(jiān)督體系，主要集中在立法和執(zhí)法兩個方面，這樣既可以保護利益主體的地位和權(quán)利，又可以協(xié)調(diào)執(zhí)行對象和監(jiān)督主體之間的關(guān)系，形成一個監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。為此我們要做到有法可依和違法必究，要達到這個目標，第一，探索并建立起適合自己的政策實施多元化法律監(jiān)督體系，從而明確各個監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，以確保監(jiān)督行為的合法性和公平性；第二，我們要引入責任追究制度，實施“引咎辭職”和“紐倫堡”原則。（引咎辭職是指政策執(zhí)行監(jiān)督主體的過失影響了工作而主動辭職的一種方式；紐倫堡原則是對引咎辭職的補充，即使一個人沒有過錯，但卻按照上級的命令行事，對政策的執(zhí)行產(chǎn)生了負面影響，同樣需要追究責任。）

3.建立科學合理的政策監(jiān)督評估體系，繼續(xù)完善評估標準。政策監(jiān)督的評估在政策執(zhí)行過程中具有非常重要的作用，通過評估，我們可以看到政策執(zhí)行的有效程度和監(jiān)督。首先，要設(shè)立專職的政策評估組織；其次，要構(gòu)建合理的政策評估標準，主要包括基層政府的執(zhí)行評估、服務(wù)評估和監(jiān)督評估。在我國體質(zhì)弱勢群體健身政策的執(zhí)行方面、基層政府的監(jiān)督職能有著至關(guān)重要的作用，基層政府的監(jiān)督評價更多的是采用規(guī)劃評價和評估評價相結(jié)合的方式以及政府主導(dǎo)的自我報告和外部主體協(xié)同評價相結(jié)合的方式，重點是對體育社會組織服務(wù)供應(yīng)的檢查、對體質(zhì)弱勢群體參與健身活動的監(jiān)督、對健身市場的監(jiān)督和調(diào)節(jié)機制，對體質(zhì)弱勢群體健身活動場地設(shè)施的評價、對體質(zhì)弱勢群體健身政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和第三方評價等。

四、結(jié)語

以《身體活動全球行動計劃2018-2030》為依托，深入解讀這一計劃并構(gòu)建了全方位可實行的我國體質(zhì)弱勢群體健身政策框架，即合理配置環(huán)境型政策工具內(nèi)容、適度增加需求型政策工具內(nèi)容和深入優(yōu)化供給型政策工具內(nèi)容，并要注重三種政策工具有效結(jié)合，只有做到三者協(xié)同發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)作，體質(zhì)弱勢群體的健身政策才能產(chǎn)生最佳的效果。其次，國家應(yīng)樹立“大健康”的格局與視野，要以人民為中心，解決好發(fā)展不充分、不平衡的問題，建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督評價機制，并不斷完善政策評估標準、評價機制和加強考核力度，實現(xiàn)體質(zhì)弱勢群體健身的常態(tài)化、科學化和公平化，來監(jiān)督和保障政策措施執(zhí)行的進度與成效。