鄒昀瑾, 劉叢叢, 張 銳

(1. 北京大學(xué) 政府管理學(xué)院, 北京 100871; 2. 北京大學(xué) 體育教研部, 北京 100871)

應(yīng)急管理體制是社會治理主體為妥善應(yīng)對突發(fā)公共事件而建立的一系列制度,包括事前預(yù)防機(jī)制、事中處置機(jī)制以及事后恢復(fù)機(jī)制。應(yīng)急管理是一門面向風(fēng)險社會的學(xué)問,應(yīng)急管理體制也時常面臨來自風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)。一方面,應(yīng)急管理的對象是緊急的、高度不確定的、社會影響性大的且需要通過非程序性的決策程序解決的事件[1]。另一方面,應(yīng)急管理的實(shí)施環(huán)境是一個“相互聯(lián)系、彼此互動,并且共生演化的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)社會”[2]。因此,建立一套較為合理的應(yīng)急管理體制,并使其行之有效面臨諸多困難。

由于應(yīng)急管理中的參與主體往往面臨共同擁有治理權(quán)力,一起承擔(dān)治理責(zé)任,但治理資源卻零散地分散在不同治理主體手中,缺乏統(tǒng)一調(diào)配的局面,協(xié)同治理成為應(yīng)急管理體制中亟待解決的突出問題[3]。美國是世界上最早建立應(yīng)急管理體制的國家,也是應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)研究和理論發(fā)展的中心。迄今為止,美國已建立起以聯(lián)邦應(yīng)急管理署(Federal Emergency Management Agency,簡稱FEMA)為核心機(jī)構(gòu),以預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)為主題的應(yīng)急預(yù)案,以及以國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)為具體辦法的應(yīng)急管理體制。20世紀(jì)末,美國公共管理國家研究院和審計(jì)署就關(guān)注到FEMA中存在的跨政府、跨部門間的協(xié)同問題。此后,協(xié)同治理一直是美國應(yīng)急管理體制變革計(jì)劃中的核心詞匯。因此,將美國作為應(yīng)急管理體制中協(xié)同治理狀況的研究對象具有一定的典型性、參考性和價值性。

現(xiàn)代社會突發(fā)公共事件的高風(fēng)險性對應(yīng)急管理體制中協(xié)同治理水平提出更高要求,美國的應(yīng)急管理體制歷經(jīng)四十多年的發(fā)展,逐漸形成較為完備的協(xié)同治理制度體系,但在實(shí)施過程中,仍然暴露出不少“同舟難以共濟(jì),患難不能與共”的問題。本文希望通過理論闡釋和實(shí)例論證的方式來說明,同舟為什么難以共濟(jì),患難又該如何與共。

一、 協(xié)同應(yīng)急管理的兩種研究取向

作為公共管理研究的重要議題,協(xié)同應(yīng)急管理研究大體可以分為兩種取向:一種是微觀視角下,對具體制度、事件或具體部門應(yīng)急協(xié)同方式、治理過程及工具的研究;另一種則是宏觀視角下,基于既有的協(xié)同治理理論和制度研究,將“協(xié)同”嵌入應(yīng)急管理研究當(dāng)中,從國家層面和制度體系的整體層面對應(yīng)急協(xié)同管理展開系統(tǒng)性探索,以提高應(yīng)急管理主體對突發(fā)事件的應(yīng)對能力。第二種是本文選取的辨析取向。

微觀視角的研究聚焦于協(xié)同方式或主體的具體行為過程,以此來考察特定案例和情境中呈現(xiàn)出的應(yīng)急特征及其關(guān)系。例如:關(guān)注災(zāi)難性事件中領(lǐng)導(dǎo)層在協(xié)作和多級治理中扮演的角色[4]及“協(xié)作策略”的重要性[3];著眼于國際救援組織間的協(xié)調(diào)與合作,以及國際災(zāi)難管理系統(tǒng)中的核心參與者為改善協(xié)同結(jié)構(gòu)而采取的舉措[5];圍繞協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、組織間網(wǎng)絡(luò)、政府間網(wǎng)絡(luò)等,探討利益相關(guān)者何以通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)有效利用資源[6],尤其是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及組織的技術(shù)能力在提高應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)中發(fā)揮的有效性[7];關(guān)注區(qū)域內(nèi)政府的作用[8],倡導(dǎo)建立能夠靈活應(yīng)對、有韌性、有獨(dú)創(chuàng)性的組織[9];聚焦于技術(shù)的協(xié)同,強(qiáng)調(diào)信息通信技術(shù)對加強(qiáng)組織間溝通協(xié)調(diào)的作用[10]。

宏觀取向的研究則是將國家的應(yīng)急管理系統(tǒng)性地看作一個整體結(jié)構(gòu),這個結(jié)構(gòu)實(shí)際上包括了國家應(yīng)急管理的治理轉(zhuǎn)型、歷史變遷、政府架構(gòu)、政策體系和運(yùn)行機(jī)制[11],綜合性地解釋影響國家應(yīng)急管理體制演變和推動協(xié)同應(yīng)急的要素。在這類研究中,不乏對應(yīng)急管理協(xié)同框架的分析探討。Ansell等的研究是頗具影響力的,通過文獻(xiàn)薈萃和137個跨政策領(lǐng)域的案例驗(yàn)證,識別出影響協(xié)同治理的關(guān)鍵要素,形成協(xié)同治理權(quán)變模型,該模型從整體治理流程出發(fā),設(shè)想?yún)f(xié)同的關(guān)鍵變量涵蓋起始條件、制度設(shè)計(jì)以及協(xié)作過程等(1)在Ansell的協(xié)同治理權(quán)變模型中還關(guān)注到領(lǐng)導(dǎo)能力,具體涉及溝通協(xié)調(diào)能力和主觀能動性發(fā)揮在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)個人素質(zhì)及其授權(quán),本研究不作深入討論,主要聚焦與協(xié)同治理密切相關(guān)的“起始條件、制度設(shè)計(jì)、協(xié)作過程”三個核心維度展開論證分析。主要維度[12]。具體而言,起始條件可以理解為協(xié)同治理初始階段促進(jìn)或阻礙雙方合作的要素,可以進(jìn)一步細(xì)化為三個指標(biāo):不同利益相關(guān)者資源或權(quán)力之間的不平衡、利益相關(guān)者的合作動機(jī),以及沖突或合作歷史;制度設(shè)計(jì)涵蓋了參與度、包容性、排他性、規(guī)范性、透明度等核心要素;處于核心位置的協(xié)作過程,則可以解構(gòu)為對話形式、建立信任、過程承諾、共識達(dá)成以及階段性成果五個要素。

需要強(qiáng)調(diào)的是,協(xié)同治理權(quán)變模型并無意構(gòu)造一個“放之四海而皆準(zhǔn)”的協(xié)同治理萬能公式,而是提出一個公共分析框架,以便研究者和實(shí)踐者識別協(xié)作的關(guān)鍵策略和限制。誠如Ansell等所言,協(xié)同治理的良性循環(huán)是一種“偶然性”事件[12]。因此,協(xié)同治理權(quán)變模型的意義在于引導(dǎo)思考協(xié)同治理在何時、何處、何種境地可能獲得成功,又或許會因?yàn)楹稳?、何事、何種操作而導(dǎo)致失敗。當(dāng)然,該模型也同時確定了一系列能否在應(yīng)急管理中開展協(xié)作的關(guān)鍵要素,使框架更具操作性和合理性。

二、美國的應(yīng)急管理體制:決策機(jī)構(gòu)、預(yù)案框架及管理系統(tǒng)

1. 突發(fā)公共事件應(yīng)對的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)

成立于1979年的FEMA是美國現(xiàn)行應(yīng)急管理體制組織體系的起源。FEMA成立之初為獨(dú)立部門,受“9·11”事件影響與其他二十余個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一同并入美國國土安全部。雖然國土安全部是美國最高的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),但FEMA仍是應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)。其職責(zé)既覆蓋地震、颶風(fēng)、火災(zāi)等自然災(zāi)害,也包含環(huán)境、衛(wèi)生等突發(fā)事件。在FEMA的管理下,美國形成了集軍隊(duì)、警察、消防、醫(yī)療、民間救濟(jì)組織為一體的指揮和調(diào)度體系[13]。

FEMA的署長由美國總統(tǒng)任命,有權(quán)向總統(tǒng)直接報告。不同領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)由城市搜索救援隊(duì)、災(zāi)害醫(yī)療救助隊(duì)等獨(dú)立的專業(yè)隊(duì)伍支持。由于美國火災(zāi)頻發(fā),國家消防管理局成為FEMA下設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),也是應(yīng)急救援的常備專業(yè)力量。位于華盛頓的FEMA總部承擔(dān)著整合資源配置、協(xié)調(diào)應(yīng)急管理、支持響應(yīng)行動及促進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)等責(zé)任。此外,FEMA還將美國劃分為十個任務(wù)區(qū),設(shè)立地區(qū)辦事處,以便更好地與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略伙伴等密切合作。

2. 國家應(yīng)急管理預(yù)案和框架

美國應(yīng)急管理體制的完善是通過應(yīng)急預(yù)案和框架的逐步完備實(shí)現(xiàn)的。1988年,《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》出臺,授予FEMA協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府救災(zāi)的權(quán)力。1992年,美國第一部應(yīng)急預(yù)案《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》出臺,此后修訂為《全國響應(yīng)預(yù)案》和《全國響應(yīng)框架》,形成以預(yù)防為重點(diǎn)的應(yīng)急管理預(yù)案體系。2011年,奧巴馬發(fā)布第8號總統(tǒng)令重建美國的應(yīng)急管理框架,形成了全面覆蓋預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)的五大框架,分別是《國家預(yù)防框架》《國家保護(hù)框架》《國家減災(zāi)框架》《國家響應(yīng)框架》和《國家恢復(fù)框架》。國家應(yīng)急管理框架的規(guī)劃使聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)、地方政府、社會組織和個人的應(yīng)對計(jì)劃在美國聯(lián)邦一級得以整合,各主體還可以制定補(bǔ)充計(jì)劃來促進(jìn)應(yīng)急管理體制的開發(fā)與協(xié)調(diào)。

美國的應(yīng)急管理框架確定了屬地為主、協(xié)同合作和分級響應(yīng)的響應(yīng)原則[14]。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生,無論其規(guī)模和影響,均由事發(fā)地的政府承擔(dān)應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù),上級政府和聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和援助。私人部門、地方政府、州政府和聯(lián)邦政府之間也按照各自的協(xié)調(diào)框架開展援助和支持。突發(fā)公共事件按照聯(lián)邦政府、州政府和地方政府進(jìn)行應(yīng)急管理,依據(jù)美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)對其復(fù)雜程度和影響規(guī)模進(jìn)行評估分級(見圖1)。

圖1 美國應(yīng)急管理的響應(yīng)級別劃分

3. 國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)

美國應(yīng)急管理體制運(yùn)行的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,參與應(yīng)急管理的不同主體間缺乏統(tǒng)一指揮,溝通混亂以及配合不協(xié)調(diào)等問題是阻礙應(yīng)急管理體制有效響應(yīng)的重要原因[15]。因此,一套提供了涵蓋兩大應(yīng)急場域和三大層面的管理事件的通用方法——國家突發(fā)事件管理系統(tǒng),應(yīng)運(yùn)而生(見圖2)。如果說應(yīng)急管理框架為美國提供了國家層面突發(fā)事件管理的架構(gòu)和機(jī)制,明確了不同社會治理主體在突發(fā)公共事件中的角色和任務(wù),國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)則將框架中描述的響應(yīng)協(xié)議和框架具化為“事件管理模板”,提供了一種強(qiáng)調(diào)共同原則、操作結(jié)構(gòu)、支持機(jī)制的綜合管理方法,成為適用于聯(lián)邦、州、地方政府、私人部門和非政府組織預(yù)防規(guī)劃、指揮響應(yīng)、減災(zāi)恢復(fù)的應(yīng)急管理系統(tǒng)。因?yàn)槊绹鴳?yīng)急管理體制屬地響應(yīng)的特點(diǎn),國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)主要分為現(xiàn)場應(yīng)急管理和場外應(yīng)急管理,包括事件指揮系統(tǒng)(ICS)、應(yīng)急行動中心(EOC)、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組(MAC)和聯(lián)合信息系統(tǒng)(JIS),通過構(gòu)筑和使用共同的專業(yè)化術(shù)語、模塊化的組織結(jié)構(gòu)以及簽訂相關(guān)操作協(xié)議等,規(guī)范突發(fā)事件處理原則,最大限度發(fā)揮參與主體的作用。

圖2 美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)

事件指揮系統(tǒng)是一套用于現(xiàn)場事件全面管理的標(biāo)準(zhǔn)化命令與控制方法[14], 可以將程序、人員、設(shè)備、通信等集成起來, 便于不同組織管理者之間的配合。 應(yīng)急行動中心和多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組屬于場外應(yīng)急管理, 前者是供各方就人員安排、事件指揮以及其他現(xiàn)場決策問題進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通的場所; 后者可以將不同來源和權(quán)限的人員在協(xié)調(diào)機(jī)制下匯聚成整體, 從而實(shí)現(xiàn)信息互換、決策制定、資源協(xié)調(diào), 為事件現(xiàn)場指揮提供幫助。緊急情況發(fā)生時,聯(lián)合信息系統(tǒng)貫穿于應(yīng)急管理各區(qū)域和各階段之中, 其功能包括:幫助跨部門間的信息傳遞和協(xié)調(diào), 代表事件指揮系統(tǒng)、應(yīng)急行動中心長官、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組制定并推行公共信息計(jì)劃并向他們就可能影響突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的公共事務(wù)問題提供建議, 處理和管理有可能損害公眾信息的謠言和不準(zhǔn)確信息[14]。

三、權(quán)變模型框架下美國應(yīng)急管理體制中的協(xié)同治理過程分析

應(yīng)急管理體制中的協(xié)同治理能力建設(shè)是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、探求出路、完善治理的過程。美國的應(yīng)急管理將協(xié)同合作的思想貫穿于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急管理框架和應(yīng)急管理系統(tǒng)中,已形成較為完善且具有一定經(jīng)驗(yàn)的管理體制,因而對以協(xié)同合作為中心的應(yīng)急管理體制現(xiàn)狀的描述固然是有意義的,尤其是從歷史的、動態(tài)的、宏觀的視角剖析其制度成果,對協(xié)同過程的內(nèi)部探究則更為重要。這有助于回答為什么應(yīng)急管理主體在明知合作有益的情況下仍然各自為政,以及為什么在良好的制度設(shè)計(jì)下仍然困境頻出的問題。由此,我們基于協(xié)同治理權(quán)變模型的核心維度,結(jié)合“卡特里娜颶風(fēng)”的案例,從合作的起始條件、制度設(shè)計(jì)和協(xié)作過程三方面依次展開對美國應(yīng)急管理體制中的協(xié)同治理過程進(jìn)行分析。之所以選擇“卡特里娜颶風(fēng)”作為案例呈現(xiàn)對象,主要考量的是其高破壞性和高關(guān)注度特征:一方面,颶風(fēng)引發(fā)風(fēng)暴潮和防洪堤決堤,造成1 250億美元經(jīng)濟(jì)損失,超1 800人喪生,被稱為美國史上破壞最大的颶風(fēng)[16];另一方面,相比其他突發(fā)事件,學(xué)界對其關(guān)注度更高。

1. 協(xié)同治理的合作發(fā)端

協(xié)同治理從何而來,對這一問題的探究始于合作機(jī)制建立之前。不同參與主體在合作之前的主觀意愿和客觀環(huán)境構(gòu)成了協(xié)同合作發(fā)生的動因。隨著主客觀因素的變化,主體間的協(xié)同被推向合作或?qū)沟牟煌较?最終決定著協(xié)同合作是否發(fā)生、如何發(fā)生及走向何處。

(1) 突發(fā)公共事件應(yīng)對能力的主體差異

協(xié)同合作的初衷往往與困境相伴,當(dāng)主體間能力、物力和權(quán)力的差異使得個體無法單獨(dú)應(yīng)對困境時,協(xié)同合作就成為了避免局勢變壞的最優(yōu)解。突發(fā)事件中,力量微小而有限的個體通常會采取趨利避害的措施進(jìn)行應(yīng)對,但其“理性”選擇也往往造成集體行動的失敗,導(dǎo)致個體間想要合作卻無法成功合作的局面。

相比之下,政府雖然在組織動員方面占據(jù)優(yōu)勢,但在突發(fā)事件的應(yīng)對能力上存在差異,面臨的危機(jī)種類、頻率和大小也不同。例如美國東北部多發(fā)暴雪,西南太平洋沿岸和墨西哥灣沿岸、東部大西洋沿海(德克薩斯州、佛羅里達(dá)州)則易受颶風(fēng)侵襲,西海岸(加利福尼亞州)地震高發(fā),中西部、北部和東北部(明尼蘇達(dá)州、威斯康星州)多發(fā)山火。受災(zāi)種類多、頻率高、災(zāi)損大的地區(qū)往往承受著更嚴(yán)峻的應(yīng)急管理考驗(yàn)。在“卡特里娜颶風(fēng)”案例中,遭受颶風(fēng)影響的地區(qū)涉及密西西比州、路易斯安那州、阿拉巴馬州等,造成大規(guī)模停電和通訊故障、人員失蹤傷亡,甚至出現(xiàn)“無政府狀態(tài)”的混亂局面。在受災(zāi)最嚴(yán)重的新奧爾良市爆發(fā)了打砸搶和槍戰(zhàn),政府的被動應(yīng)對被批評為“主動性失敗”(failure of initiation)[11],時任FEMA署長提出辭職。事實(shí)上,中央政府是應(yīng)急管理體制中理想的協(xié)調(diào)者和指揮官,而美國的聯(lián)邦體制又十分注重對州權(quán)的保護(hù),所以在《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》通過之前,總統(tǒng)和聯(lián)邦政府都缺乏充分的法定權(quán)力給地方政府提供援助。因此,在個體應(yīng)對突發(fā)公共事件存在能力差異的狀態(tài)下,合作不失為一種解決困境的有效方法,引導(dǎo)應(yīng)急管理相關(guān)主體走向協(xié)同。

(2) 合作心態(tài)的統(tǒng)一與背離

災(zāi)難面前,社會個體因能力、物力的限制難以應(yīng)對,進(jìn)而期待政府開展有效行動。這種期待不僅包括物質(zhì)援助,亦包括精神關(guān)懷,這也成為政治家們塑造領(lǐng)袖角色的“大好”時機(jī)。例如,美國白宮官網(wǎng)在颶風(fēng)后專門刊登出總統(tǒng)縮短假期乘坐專機(jī)飛越災(zāi)區(qū)查看災(zāi)情的報道。新媒體時代將實(shí)踐者的行為置于公眾監(jiān)督之下,也使應(yīng)急管理帶有了政治化的色彩。因而,公眾的應(yīng)急訴求、政黨的選票追求和政府的履職要求最終匯聚成美國應(yīng)急管理體制引入?yún)f(xié)同合作機(jī)制的“共同愿景”。換言之,這種合作心態(tài)上的統(tǒng)一成為推動應(yīng)急管理主體開展協(xié)同合作的無形動力。

盡管以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同應(yīng)急是多方共同愿景,但公眾卻對作為主導(dǎo)者的政府抱有一種矛盾的心態(tài):一方面,難以預(yù)測的突發(fā)事件使得個體依賴于政府,期待政府有效應(yīng)對;另一方面,在全球化挑戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)衰退、政治丑聞、官僚弊端等復(fù)雜因素的影響下,與個體對于政府的高期待相對應(yīng)的是其對政府應(yīng)急管理失誤的低容忍[17],尤其是在發(fā)達(dá)的媒體社會,政府僵化、低效、貪腐等負(fù)面形象會被放大,導(dǎo)致公眾對政府的不信任。例如,美國公眾對政府應(yīng)對颶風(fēng)不力的批評主要在于,政府未能實(shí)施防洪計(jì)劃、緊急疏散命令發(fā)布滯后、物資供應(yīng)短缺。由此看來,公眾寄希望于政府卻又不信任政府的矛盾心態(tài),雖為美國應(yīng)急管理的協(xié)同合作提供了一定的基礎(chǔ),卻又給協(xié)同合作造成諸多阻力。

(3) 歷史的教訓(xùn)與制度的困境

利益相關(guān)者之間的對抗或合作歷史將阻礙或促進(jìn)合作。一般情況下,過去成功的合作歷史會創(chuàng)造社會資本和高度信任,從而產(chǎn)生良性的循環(huán)合作;而以往沖突對抗或不愉快的合作經(jīng)歷則會降低信任,并阻礙主體間的進(jìn)一步合作[18]。美國的應(yīng)急管理部門眾多且體系繁雜,在FEMA成立之前,除國民警衛(wèi)隊(duì)、消防局等政府部門外,紅十字會、行業(yè)協(xié)會等社會組織也有各自的應(yīng)急系統(tǒng)。在重大突發(fā)事件應(yīng)對中,各主體雖認(rèn)同合作的必要性,但實(shí)際卻都更愿意擔(dān)任“將軍”而非“士兵”的角色,因此主體間沒有良好的合作歷史。當(dāng)協(xié)同合作勢在必行,而主體間的利益沖突又不允許任何一家“獨(dú)大”時,新機(jī)構(gòu)就可能產(chǎn)生,成為打破主體間對抗、推動應(yīng)急管理的合作平臺,FMEA正是這樣的產(chǎn)物。

此外,協(xié)作式應(yīng)急管理機(jī)制的實(shí)施還面臨著分權(quán)制衡的政治制度的困境。在分權(quán)制衡原則下,政府的權(quán)力不僅在橫向分割,還在縱向重疊共享?？v橫交疊體制導(dǎo)致的部門之間以及各級政府之間對權(quán)力的持續(xù)斗爭,成為內(nèi)生性難題。例如,“卡特里娜颶風(fēng)”發(fā)生后,FEMA、路易斯安那州政府與新奧爾良市政府之間就出現(xiàn)了相互指責(zé)與推諉。主要爭議在于民眾的疏散撤離和救助:市政府指摘州政府并未及時向聯(lián)邦政府提出救援申請(只有當(dāng)危機(jī)超出州一級應(yīng)對能力,州長提出申請后FEMA才會實(shí)施救援),導(dǎo)致國民警衛(wèi)隊(duì)在救援中缺位;而州政府則指責(zé)FEMA未及時提供撤離的交通工具。由此看來,如何賦予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)其他應(yīng)急主體的權(quán)力,又對權(quán)力邊界進(jìn)行規(guī)制,是難以權(quán)衡的問題。

2. 協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)是協(xié)同合作的基本協(xié)議和規(guī)則,是應(yīng)急管理中多元主體共同應(yīng)對突發(fā)公共事件的合作框架。在協(xié)同治理權(quán)變模型中,利益相關(guān)者的廣泛參與、明確的基本規(guī)則以及流程的透明性等被認(rèn)為有利于協(xié)同治理的開展。具體到美國的應(yīng)急管理體制,其制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出以下特征。

(1) 決策中的“政策煙囪”問題

在FEMA成立之前,美國的應(yīng)急管理職能由分散在不同部門的七個獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)承擔(dān)[15],但逐漸累積的經(jīng)驗(yàn)表明,分散管理帶來的協(xié)調(diào)困難是導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)不力的重要原因。因此,多部門協(xié)調(diào)綜合開發(fā)被提上改革日程。然而,協(xié)同組織的建立困難重重。正式的法律途徑需要將既有的七個獨(dú)立法規(guī)整合成綜合性法規(guī),就需要與各個部門的監(jiān)督委員會磋商并獲得正式批準(zhǔn)。與不同政治立場和利益集團(tuán)代表的談判過程尤為復(fù)雜,以至于美國政府放棄改革計(jì)劃而采取“邊緣協(xié)同”的策略,簡單地將不同部門的應(yīng)急管理項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到FEMA中。同時,為了避免國會的不滿,美國政府還將原機(jī)構(gòu)中的行政職務(wù)和官員同時轉(zhuǎn)移到FEMA當(dāng)中,形成一種“聯(lián)盟式”或“傘式”的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的制度設(shè)計(jì)下,FEMA中的各部門仍然獨(dú)立管理各自領(lǐng)域的事件,并由政治任命者對其進(jìn)行監(jiān)督,鮮有溝通和協(xié)調(diào)。政治任命者占據(jù)著FEMA的大量行政職位,成為其身后利益集團(tuán)的“煙囪”[15]。不同的利益集團(tuán)通過各自的“煙囪”這一垂直政策議程渠道,將決策推向有利于自身方向的同時,也將FEMA的內(nèi)部管理變得碎片化。決策中的“政策煙囪”問題源于FEMA“邊緣協(xié)同”的制度設(shè)計(jì)。在FEMA隨后的機(jī)構(gòu)改革中,通過減少政治任命等措施,這一問題有所緩解。然而時至今日,缺乏全局觀念的“政策煙囪”仍然是美國應(yīng)急管理體制中不容忽視的現(xiàn)象。

在“卡特里娜颶風(fēng)”的應(yīng)對中,政府對于貧窮和少數(shù)種族群體的忽視,加劇了風(fēng)險防范和應(yīng)對中的不公平性。這一問題的主要矛盾直指在災(zāi)難中無法撤離的低收入、少數(shù)族裔群體,盡管市長發(fā)出了強(qiáng)制撤離命令,他們卻因沒有交通工具而被困危險地區(qū)無法撤離,政府也沒有提供撤離工具,他們只能到市區(qū)體育場避難,結(jié)果卻是體育場屋頂被颶風(fēng)掀翻且場館被淹。也正是由于代表其群體利益的“煙囪”缺失,導(dǎo)致這些群體在災(zāi)難面前更為弱勢。

(2) 缺乏權(quán)威的治理網(wǎng)絡(luò)

在美國的應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)中,FEMA作為一個規(guī)模不大的聯(lián)邦機(jī)構(gòu),卻是所有應(yīng)急相關(guān)部門的協(xié)調(diào)中心,承擔(dān)著各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理職能。這種組織規(guī)模與組織職能的對比被學(xué)者形象地稱為“與大象共舞的小雞”[15]。顯然,“小雞”要指揮“大象”必然要依靠強(qiáng)有力的權(quán)威支持,而在美國的應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)中,FEMA的權(quán)威支持源于總統(tǒng)。然而遺憾的是,美國總統(tǒng)在很長一段時間中并未對FEMA在應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)作用予以重視。這一方面是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)中FEMA只是作為地方和州之外的應(yīng)急管理“最后響應(yīng)者”;另一方面則是在短時政治的支配下,除非災(zāi)難已經(jīng)發(fā)生,否則總統(tǒng)往往對其他“緊急”項(xiàng)目更為關(guān)切。其結(jié)果就是美國總統(tǒng)沒有為FEMA提供充足的預(yù)算,也沒有在協(xié)調(diào)工作中給予支持,使得FEMA成為具有應(yīng)急管理法定地位卻缺乏權(quán)威、信譽(yù)和權(quán)力令其協(xié)同對象配合的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。這一弊端導(dǎo)致了聯(lián)邦、州、地方之間缺乏權(quán)威的治理網(wǎng)絡(luò)。正如上述“卡特里娜颶風(fēng)”災(zāi)前撤離時交通工具缺失的案例中所呈現(xiàn)的,各級政府間的責(zé)任推諉和應(yīng)對滯后現(xiàn)象頻繁出現(xiàn),災(zāi)后新奧爾良市發(fā)生打砸搶燒情況之后,甚至出現(xiàn)警員被槍殺、百余名警員辭職的局面。

美國應(yīng)急管理體制的制度變革者意識到,在一個參與主體動機(jī)目標(biāo)不一致、部門機(jī)構(gòu)功能重疊或沖突、協(xié)作整體缺乏單一權(quán)威和有效權(quán)力的環(huán)境下,任何線性(自上而下或自下而上)的管理體制都無法實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的有效應(yīng)對。而FEMA作為一個規(guī)模較小的管理機(jī)構(gòu),必須要與外部的機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系,整合協(xié)調(diào)來自政府內(nèi)部和非政府部門的可用資源,構(gòu)建美國應(yīng)急管理的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò),并且,在這個治理網(wǎng)絡(luò)中,沒有任何組織和個人擁有凌駕于其他主體的決策權(quán)力。應(yīng)急管理成為一個參與者交換問題、偏好、目標(biāo)、手段和資源的互動過程。此時,雖然FEMA仍然不具有霸權(quán)地位,但應(yīng)急管理的互動過程卻促使參與主體有意識或無意識地彼此妥協(xié),順利發(fā)揮了FEMA在應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)功能。

(3) “搭便車者”的風(fēng)險管理博弈

《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》是美國聯(lián)邦政府對地方政府和州政府提供緊急援助的法律依據(jù),當(dāng)突發(fā)公共事件的應(yīng)對超出地方政府和州政府的能力范圍時,其授權(quán)總統(tǒng)向地方政府和州政府提供資金、資源和服務(wù)援助。例如,聯(lián)邦政府可以動用聯(lián)邦基金部分支付用于修復(fù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金、部分償還民眾房產(chǎn)保險的免賠額,以及為小企業(yè)提供低息貸款等[19]。該法案的初衷是鼓勵個人、家庭、社區(qū)、企業(yè)和地方政府投入更多的資源用于危機(jī)應(yīng)對,并為不可預(yù)測的突發(fā)危機(jī)提供保障。然而就面臨突發(fā)公共事件風(fēng)險的個體、組織或地區(qū)而言,風(fēng)險的承擔(dān)者在應(yīng)急管理的博弈中更傾向于以機(jī)會主義的心態(tài)采取消極的應(yīng)急預(yù)防行為。因此,在聯(lián)邦政府作為應(yīng)急管理最后屏障的制度設(shè)計(jì)下,雖然一些州政府制定了嚴(yán)格有效的應(yīng)急管理預(yù)案和響應(yīng)計(jì)劃,但也有州政府恰恰相反,不僅減少應(yīng)急管理的事前投入,還因“聯(lián)邦政府會事后買單”的反向激勵而加劇其在風(fēng)險博弈中的道德風(fēng)險溢出,最終成為鮮少付出卻又與他人同享成果的“搭便車者”。

實(shí)際上,在“卡特里娜颶風(fēng)”發(fā)生前,就有專家多次警告新奧爾良市防洪堤存在隱患,但政府決策者心存僥幸,缺乏對潛在風(fēng)險的評估,抱有“聯(lián)邦兜底”的心態(tài)。那么,為了減少“搭便車”的行為,則需引入更為有效的制度設(shè)計(jì),以促進(jìn)應(yīng)急管理的協(xié)同合作。例如,克林頓時期的國家績效評估項(xiàng)目就采取聯(lián)邦政府與州政府簽署績效評估協(xié)議的方式,賦予州政府在聯(lián)邦基金使用中更大的靈活性。通過財(cái)政激勵與績效成果掛鉤,引導(dǎo)州政府根據(jù)地區(qū)問題和資源特點(diǎn),制定符合國家整體計(jì)劃的應(yīng)急管理預(yù)案和規(guī)劃,可使聯(lián)邦政府與州政府間協(xié)同合作關(guān)系更為密切的同時,也一定程度上減少了州政府的“搭便車”行為。此外,簽訂諒解備忘錄、新的災(zāi)害申報標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急計(jì)劃交流等制度和項(xiàng)目的實(shí)施,也都起到類似效果。

四、在協(xié)作過程中探求“同舟共濟(jì)”之路

協(xié)同合作是一個周期性而非線性的過程,因此協(xié)同合作的開展有賴于協(xié)作主體之間通過溝通、信任和承諾實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)[12]。協(xié)作系統(tǒng)是協(xié)同合作開展的組織環(huán)境,協(xié)作理念將協(xié)同合作的主體凝聚在特定的任務(wù)周圍,協(xié)作方式則是協(xié)同合作實(shí)施的具體方式。協(xié)作系統(tǒng)、協(xié)作理念和協(xié)作方式共同構(gòu)成了協(xié)作主體由沖突摩擦到協(xié)調(diào)配合的協(xié)作過程。

1. 松散耦合的協(xié)作系統(tǒng)

松散耦合(loosely coupled)描述了組織中不同主體之間既保持聯(lián)系又相互獨(dú)立的狀態(tài)。與松散耦合相對應(yīng)的是以規(guī)范、命令和控制為特點(diǎn)的緊密耦合(tightly coupled)。長期以來,理性、簡潔、高效、協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)都是學(xué)者的重點(diǎn)研究對象,而那些欠缺理性或者聯(lián)系不甚緊密的組織特性往往容易被忽略[20]。美國的應(yīng)急管理體系具有松散耦合的特點(diǎn),但相關(guān)研究卻更多提及其詳實(shí)的法律規(guī)范和復(fù)雜的制度體系,而鮮少注意到其松散耦合的協(xié)作系統(tǒng)。一般而言,等級控制嚴(yán)格、職能分工明確、規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)的組織會具有更大的協(xié)調(diào)性。然而組織學(xué)者的研究卻表明,組織的決策過程并不產(chǎn)生于一致的意圖、身份以及對協(xié)調(diào)決策或行動一致的期望,相反,組織會表現(xiàn)出許多不一致的征兆[21]。組織的決策過程就是組織間不同個體從自身處境出發(fā)由不一致到一致的協(xié)作過程,因此,對美國應(yīng)急管理體制中不同治理主體間模糊個體身份與偏好的松散耦合關(guān)系的探究,能夠更好地理解美國應(yīng)急管理體制協(xié)作過程流動性與復(fù)雜性。

官僚機(jī)構(gòu)是一種典型的具有緊密耦合特征的組織。美國應(yīng)急管理體制中FEMA的建立、眾多應(yīng)急管理預(yù)案和框架的制定以及國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)的實(shí)施提高了官僚機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、效率性、規(guī)范性,以及增進(jìn)了官僚機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。然而在應(yīng)急管理領(lǐng)域,不存在萬無一失的管理預(yù)案和響應(yīng)計(jì)劃。因此,官僚機(jī)構(gòu)會面臨一切照舊的“麻煩”。一旦舊有的制度、計(jì)劃和系統(tǒng)無法適應(yīng)突發(fā)事件造成的緊急情況,官僚機(jī)構(gòu)照章辦事的特點(diǎn)反而會受到?jīng)Q策遲緩和無法有效地處理信息等問題的影響,從而增大政府內(nèi)部及政府與社會間的協(xié)同合作負(fù)擔(dān),并面臨著應(yīng)急管理失靈的威脅。對此,通過權(quán)力下放和授權(quán)而形成的松散耦合協(xié)作系統(tǒng)則有助于應(yīng)急管理部門更靈活地發(fā)揮協(xié)作個體在信息獲取、實(shí)時決策和機(jī)動支援上的優(yōu)勢,以更好應(yīng)對突發(fā)公共事件發(fā)生場域的復(fù)雜變化。

在美國的應(yīng)急管理體制中,政府內(nèi)部的聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級應(yīng)急管理部門之間,并不是像傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)一樣嚴(yán)格遵循下級服從上級,而是一種以突發(fā)公共事件發(fā)生地政府為主要指揮的屬地為主的管理原則。在協(xié)作中,州政府和聯(lián)邦政府主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和配合的作用。這既符合美國中央與地方分權(quán)的政治傳統(tǒng),也創(chuàng)造了一種隱蔽而模糊的,能夠容忍協(xié)作個體身份與偏好不一致的松散耦合關(guān)系。對于政府與社會其他治理主體之間,這種松散耦合的協(xié)作系統(tǒng)仍然存在。社會的應(yīng)急管理力量可以通過美國政府設(shè)立的企業(yè)緊急行動中心、行業(yè)貿(mào)易團(tuán)體和協(xié)調(diào)委員會、信息共享和分析中心等機(jī)構(gòu)共享應(yīng)急管理信息或參與到應(yīng)急管理中。同時,政府還大力倡導(dǎo)私營部門、社區(qū)和個人因地制宜地投入到應(yīng)急管理中。美國應(yīng)急管理體制中松散耦合的協(xié)作系統(tǒng)賦予了應(yīng)急管理參與主體更靈活的自主權(quán)力,一定程度上改善了應(yīng)急管理中的協(xié)同問題,提高了應(yīng)急管理的靈活性和適應(yīng)性,但這種協(xié)調(diào)性、靈活性和適應(yīng)性也是以犧牲中央的統(tǒng)一管理和控制為代價的。因此,一方面,松散耦合的組織關(guān)系可能成為一種優(yōu)勢,提高了應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的靈活性和創(chuàng)造力;另一方面,也需要警惕系統(tǒng)的過度松散和復(fù)雜而造成的改革困境。

2. “全危機(jī)”和“全周期”的協(xié)作理念

在FEMA成立前,美國有上百個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不同程度地參與到應(yīng)急管理中,分散的管理模式不僅導(dǎo)致了部門間的職能重疊、管理混亂、協(xié)作困難,也加大了財(cái)政支出壓力,尤其在社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更加緊密的背景下,突發(fā)事件往往涉及多災(zāi)種應(yīng)對、多要素投入、跨部門協(xié)同[22],呈現(xiàn)出應(yīng)急管理的“全危機(jī)”(all-hazard)的態(tài)勢。因此,由于分工和專業(yè)化帶來的專職部門數(shù)量增多和分散化的應(yīng)急管理模式,逐漸轉(zhuǎn)向合并精簡部門以及綜合性應(yīng)急的管理模式。在“政府職責(zé)的增加、交叉項(xiàng)目及其復(fù)雜性,某些危機(jī)展示出現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重局限性,以及減少聯(lián)邦項(xiàng)目支出的壓力”[23]的共同作用下,美國應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)間合作激增,“全危機(jī)”成為應(yīng)急管理的協(xié)作理念之一貫穿在多層級、多部門、多主體的應(yīng)急管理實(shí)踐當(dāng)中。FEMA發(fā)布的《全危機(jī)緊急操作計(jì)劃指南》中詳細(xì)規(guī)定了政府各級應(yīng)急機(jī)構(gòu)及社會力量在“全危機(jī)”應(yīng)急管理中的協(xié)作要點(diǎn),其中“不允許孤軍奮戰(zhàn)”成為應(yīng)急管理協(xié)作的重要原則。為加強(qiáng)應(yīng)急管理的協(xié)同合作,地方行政長官辦公室、執(zhí)法、消防、公共事業(yè)公司、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿組織等都被納入潛在協(xié)作伙伴之列。

突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理周期可以劃分為危機(jī)前的準(zhǔn)備和預(yù)防、危機(jī)中的響應(yīng)和救助以及危機(jī)后的恢復(fù)和調(diào)整三個主要階段。隨著應(yīng)急管理任務(wù)環(huán)境的復(fù)雜變化,災(zāi)前恢復(fù)計(jì)劃的制定、災(zāi)后缺乏長期投入以及因?yàn)?zāi)害應(yīng)對而加劇的長期社會和經(jīng)濟(jì)問題擴(kuò)大了應(yīng)急管理的任務(wù)要求[3]。為此,美國的應(yīng)急管理也將“全周期”的概念貫穿在應(yīng)急管理及其協(xié)作過程中,設(shè)置了覆蓋災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后整個周期的預(yù)防、保護(hù)、減災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)的五個應(yīng)急管理框架。其中預(yù)防框架在避免、預(yù)防或制止迫在眉睫的突發(fā)公共事件所需的必要能力、協(xié)作原則和協(xié)作內(nèi)容等方面予以指導(dǎo);保護(hù)框架關(guān)注促進(jìn)保護(hù)個人、社區(qū)和國家的核心能力、角色責(zé)任及協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò);減災(zāi)框架在支持預(yù)防和保護(hù)的基礎(chǔ)上,描述了應(yīng)急管理中各主體如何通過開發(fā)、使用和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)減少生命和財(cái)產(chǎn)損失的應(yīng)急管理協(xié)作;響應(yīng)框架對事故發(fā)生后各應(yīng)急管理主體在響應(yīng)規(guī)模、需具有的特定資源和能力水平以及協(xié)調(diào)和合作的級別作出規(guī)定;恢復(fù)框架通過有效協(xié)調(diào)合作伙伴和資源,確保災(zāi)后服務(wù)和支持的連續(xù)性,為應(yīng)急管理的建設(shè)、維持和恢復(fù)提供協(xié)作平臺?！叭C(jī)”和“全周期”的協(xié)作理念進(jìn)一步加大了美國應(yīng)急管理體制中協(xié)同合作的程度,推動應(yīng)急管理領(lǐng)域的協(xié)作向全方位和全流程發(fā)展。

3. 富有彈性的“全社會”協(xié)作方式

在美國應(yīng)急管理的相關(guān)文件中,“彈性”(resilience)是一個被多次提及和重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的核心詞,可以解釋為有彈性、有復(fù)原力或是有韌性的。事實(shí)上,其概念源于生態(tài)學(xué)研究,意指生態(tài)系統(tǒng)在承受壓力、破壞或變化時通過一系列應(yīng)對措施保持生態(tài)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)平衡、功能特征健全、運(yùn)行機(jī)制正常的能力[24]。將彈性的概念遷移到應(yīng)急管理中,社會的彈性是指“人、家庭、社區(qū)、國家和社會系統(tǒng)以減少長期脆弱性和促進(jìn)包容性增長的方式減輕、適應(yīng)突發(fā)公共事件的沖擊和壓力,并從中迅速恢復(fù)的能力”[25]?？梢哉f,一個富有彈性的社會就意味著其對突發(fā)公共事件的抵御能力強(qiáng),應(yīng)對措施有效,災(zāi)后恢復(fù)快。建設(shè)一個“安全而有彈性”的社會是美國應(yīng)急管理的目標(biāo)。為增強(qiáng)社會彈性,美國政府采用了“全社會”(whole society)的協(xié)作方式。這有助于各主體的“共享情境感知”[26],即利益相關(guān)者在以共同的方式理解特定情境的狀態(tài)中,達(dá)成協(xié)作共識并更順利地開展協(xié)作。

在重構(gòu)社會彈性的“全社會”應(yīng)急管理協(xié)作背景下,美國在應(yīng)急培訓(xùn)、技術(shù)賦能、研發(fā)創(chuàng)新等多個領(lǐng)域開展了多樣化的應(yīng)急管理協(xié)作,試圖賦予社會更大的承受力、更強(qiáng)的韌性以及更快的復(fù)原力。例如,在美國應(yīng)急管理《2018—2022年戰(zhàn)略計(jì)劃》的制定過程中,政府廣泛征集其他應(yīng)急管理主體的意見。通過現(xiàn)場會議、網(wǎng)絡(luò)研討就應(yīng)急管理戰(zhàn)略計(jì)劃進(jìn)行提議、評論、提問和投票互動,促進(jìn)戰(zhàn)略計(jì)劃修訂完善。可以說,這是大數(shù)據(jù)時代借助信息技術(shù)賦能政府現(xiàn)代化治理能力的體現(xiàn)[27]。此外,美國政府還開展了“彈性國家伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的建設(shè),聚集不同領(lǐng)域、行業(yè)、社區(qū)的組織和代表加入聯(lián)邦和地方層面的應(yīng)急管理對話。彈性國家伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為重構(gòu)美國社會彈性的有力倡導(dǎo)者和有影響力的資源平臺。

五、 結(jié) 論

在協(xié)同治理權(quán)變模型的分析框架下,本文從歷史的、動態(tài)的、宏觀的視角將研究聚焦在美國應(yīng)急管理體制協(xié)同治理的合作發(fā)端、制度設(shè)計(jì)和協(xié)作過程問題(見圖3)。研究發(fā)現(xiàn),在合作起始階段,突發(fā)公共事件應(yīng)對能力的主體差異、治理主體期待合作卻缺乏彼此信任的矛盾心態(tài),以及美國歷史制度背景下分權(quán)制衡的制約和過往失敗的歷史合作經(jīng)驗(yàn),使得美國應(yīng)急管理主體在合作與不合作間搖擺不定。在制度設(shè)計(jì)方面,邊緣協(xié)同的協(xié)作策略導(dǎo)致應(yīng)急管理中“政策煙囪”林立,協(xié)同治理名存實(shí)亡;缺乏權(quán)威的治理網(wǎng)絡(luò)猶如“小雞”指揮“大象”,雖鞭長而力不及;協(xié)作中“搭便車者”的存在,則使本該承擔(dān)起應(yīng)急管理職能的地方政府寄希望于“救濟(jì)”而進(jìn)行逆向選擇。

圖3 美國應(yīng)急管理體制中的協(xié)同機(jī)制及運(yùn)行邏輯

“同舟共濟(jì)”之路需要在協(xié)作過程中探求,這是因?yàn)閰f(xié)同合作是一個周期性而非線性的過程。協(xié)作系統(tǒng)在試驗(yàn)、對比、探索中搭建,協(xié)作理念隨知識技術(shù)而完善,協(xié)作方式在實(shí)踐運(yùn)用中更新,由此構(gòu)成一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)識問題、解決問題的協(xié)同合作過程。在協(xié)作過程中,美國應(yīng)急管理體制通過松散耦合的協(xié)作系統(tǒng)增加了協(xié)同治理的靈活性、適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性,通過權(quán)威及“全周期”的理念來推動應(yīng)急管理領(lǐng)域的協(xié)同治理向全方位、全流程方向發(fā)展,以及通過富有彈性的“全社會”協(xié)作方式來增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對的承受力和復(fù)原力。

總體而言,協(xié)同治理是應(yīng)急管理中不容忽視的重要方面。在當(dāng)今極端氣候、自然災(zāi)害和社會性災(zāi)害頻發(fā)的時代背景下,美國的應(yīng)急管理體制在面臨嚴(yán)肅考驗(yàn)的同時,其體制上協(xié)同治理存在的隱患也被凸顯放大。希望通過對這些問題發(fā)生機(jī)理和發(fā)展過程的探究可以給其他國家的應(yīng)急管理體制建設(shè)和改革提供參考。同時,“同舟難共濟(jì)”的問題不僅僅存在于美國,亦不局限于應(yīng)急管理領(lǐng)域,相關(guān)研究的拓展有待進(jìn)一步探索。