高 進, 郭愛平, 霍麗婷

(1. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169;2. 廈門大學 公共政策研究院, 福建 廈門 361005)

一、 問題的提出

作為政策科學領(lǐng)域重要的研究方向,政策設計貫穿了政策的目標與執(zhí)行、反饋與評估,是公共價值的重要實現(xiàn)載體與手段。有效的政策設計能夠較好規(guī)避政策風險,通過供給側(cè)的頂層設計,達成公共資源高效分配與善治政治的目標。從宏觀角度而言,政策設計調(diào)節(jié)了政府治理過程中工具理性與價值理性的內(nèi)在沖突,有利于化解效率與民主間矛盾,指引政策走向更加多元包容、增進社會福祉的旨向追求。從微觀角度而言,政策設計規(guī)劃了政策的發(fā)展走向,構(gòu)建了政策資源分配的大致框架,有利于事先調(diào)節(jié)各利益主體的矛盾,從而減少摩擦沖突,實現(xiàn)政策平穩(wěn)運行。

回顧以往學者對于政策設計的研究成果,可以發(fā)現(xiàn)政策設計的分析視角主要呈現(xiàn)以下幾種。

其一,目標群體社會建構(gòu)與政策設計框架。英格拉姆等將社會建構(gòu)過程納入政策制定過程,提出了目標群體社會建構(gòu)與政策設計框架[1]。他們使用了建構(gòu)主義和行為主義的視角來理解導致特定類型政策設計的表達和采用因素。通過對政策設計中目標群體的研究,回答了關(guān)于社會群體、知識和事件的社會建構(gòu)是如何被用來操縱政策主張以及它們又是如何被嵌入到政策設計中的問題。

其二,政策工具分析框架。工具作為政策設計達成目標的方法之一,一直備受政策設計研究學者的重視。不少學者進行政策設計研究時突出理論建設,試圖開發(fā)出更多更好的政策工具,并對工具使用的動機和原因進行深入的闡釋[2]。當然學者對于政策設計中工具的研究也有一個觀念轉(zhuǎn)化的過程,即從單一的某種特殊政策工具到探尋合適的“政策組合”。新設計導向下的政策組合并非傳統(tǒng)意義上的全新“設計”,而是在漸進過程中通過增量變化或再制定過程慢慢建立起來的工具箱[3]。在新的設計方向下,如何最大限度地發(fā)揮政策協(xié)同作用,同時減少新政策制定中的矛盾,這在不少領(lǐng)域都成為一個主要的研究課題。

其三,創(chuàng)新管理分析框架。創(chuàng)新管理論將政策創(chuàng)新與政策設計巧妙結(jié)合在一起,其主要強調(diào)的是政策設計的機動性和靈活性。該理論并不拋棄政策設計的基礎性統(tǒng)一研究,相反正是通過政策設計的一般性研究才能將之應用于現(xiàn)實生活并作出創(chuàng)新調(diào)整。這是因為,創(chuàng)新管理是基于已存在的政策進行的,舊有的政策歷史或多或少地被嵌入到現(xiàn)有的范式、組織機構(gòu)、實踐和行動網(wǎng)絡中[4]。

既有的三種政策設計分析框架為公共場域的政策設計提供解釋范式,具有各自的特色。目標群體社會建構(gòu)與政策設計框架的理論特色是對政策過程中社會建構(gòu)效應的關(guān)注,并思考社會建構(gòu)對于政策過程的影響途徑和機制[5]。政策工具論在一定程度上反映了政策設計的實用性與技術(shù)性,提高了政策設計相關(guān)理論的實踐應用水平。創(chuàng)新管理論可以幫助識別政策制定范式的問題,找到可能對設計和創(chuàng)新政策有用的替代方法,對國家創(chuàng)新發(fā)展和提高生產(chǎn)力水平發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[6]。然而,三種政策設計分析框架也有各自的局限。目標群體社會建構(gòu)與政策設計框架一直未能處理好社會建構(gòu)中國家等一系列政治制度對其影響[7]。政策工具論過于強調(diào)工具理性,而忽略政治價值和個體政策行動者,需要面對來自不均衡政策回應的挑戰(zhàn)[8]。創(chuàng)新管理論缺少“為誰設計”和“誰來設計”等政策設計基本命題論說?；诖?本研究針對已有研究的局限,根據(jù)政策設計的治理邏輯,構(gòu)建政策設計的目標群體—主體—焦點—方法分析框架(見圖1)。

圖1 政策設計的分析框架

在政策設計學理方面,一方面希冀通過揭示設計主體中政府與設計參與者等設計聯(lián)盟的治理關(guān)系,嘗試回應政策設計受政治制度與政治價值的影響。另一方面根據(jù)整體與協(xié)同理念,突出政策設計的關(guān)聯(lián)焦點與綜合方法,應對不均衡政策回應的挑戰(zhàn)。在政策實踐方面,梳理目標群體的“為誰設計”、設計主體的“誰來設計”、設計焦點的“設計什么”和設計方法的“怎么設計”等基本邏輯理路,增強對政策設計范式應用的理解,為政策設計中國本土化實踐提供啟示。

二、 政策設計與政策設置概念辨析

1. 政策設計(policy design)

施奈德和英格拉姆最早對政策設計進行了系統(tǒng)研究,她們從兩方面解釋了政策設計的含義:作為動詞概念,政策設計是政策制定理念的過程;作為名詞,政策設計是指描述政策意圖實現(xiàn)其目標的邏輯[9]。此后,很多學者在設計意義上繼承發(fā)展了將政策設計視作一種可達成的目標群體導向行為。林德等在概念上使得政策設計本身與政策設計過程相分離,認為政策設計包括系統(tǒng)地或多或少地努力開發(fā)高效政策,并通過了解政策的應用手段獲得的經(jīng)驗來開展理性的可能采取的行動,并達到預期目標,他們認為這樣為政策研究的設計取向創(chuàng)造了發(fā)展空間[10]。與目標群體導向的社會建構(gòu)不同的是,也有學者強調(diào)了政策設計的工具理性屬性,即政策設計是一種可憑借的工具或者手段。豪利特等認為政策設計既延伸到實現(xiàn)目標的手段或機制,也延伸到目標本身[11]。政策設計被視作一種能促進達成目標的工具,但同時也承認理性在決策中的局限性,并假設出一種不那么技術(shù)官僚的、弱化的理性假設,即政策設計旨在從構(gòu)思到計劃和執(zhí)行來實現(xiàn)設計的一致性,從而達到一個確定的目標[12]。

2. 政策設置(policy setting)

政策設置體現(xiàn)在議程設置方面,主要探究政策能否進入政府視野范圍內(nèi)所需要的要素以及大眾傳媒對議程的影響。政策設置經(jīng)歷三個環(huán)節(jié)。一是聚焦社會問題形成公眾議程。社會公眾在一定時期內(nèi)關(guān)注和聚焦經(jīng)濟、社會和技術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)的特定社會問題,形成公眾議程。二是納入決策機構(gòu)議事日程。政策議程設置是社會問題被認定為政策問題,且被納入決策機構(gòu)的議事日程或行動計劃的過程。三是政策合法性的確定。政策議程設置需要政府官員在任何給定時間給予某個問題清單充分關(guān)注[13]。

與政策設計相比,政策設置更關(guān)注政策設定前的調(diào)控,即關(guān)注某一事件能否借助某項工具以及成熟的條件進入到政策議題視野中,這與政策設計這種貫穿于政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督評估全過程的概念有所差異。盡管政策設置與政策設計有所關(guān)聯(lián),但二者仍然具有較大差別,見表1。

表1 政策設計與政策設置的特點對比

從表1可見,在實現(xiàn)主體上,政策設計主要是以政府以及政策咨詢系統(tǒng)為執(zhí)行主體;政策設置則是以媒體的廣泛傳播為始,議題進入到政府視野之中并被政府接納之后,才正式進入政策設置之中。在研究對象上,政策設計涵蓋政策制定從進入議程到政策評估的全過程,在這個層面上包含了政策設置的一部分內(nèi)容;而政策設置相對來說研究對象范圍較窄,大多數(shù)學者關(guān)注的主要是政策進入議程后的制度性安排。在側(cè)重作用上,政策設計采用了諸如“政策失效框架結(jié)構(gòu)”“過渡管理”等概念以及運用了部分社會建構(gòu)理論的知識來進行研究,側(cè)重政府等政策設計主體的領(lǐng)導協(xié)調(diào)作用;而政策設置通過使用“意見領(lǐng)袖”理論、大眾傳媒的知識進行研究分析,側(cè)重說明非政府群體的功能。實踐價值方面是政策設計與政策設置最主要的區(qū)別,政策設計是目標群體導向,政策設置是問題導向。政策之所以需要設計很大一部分原因就是要完成特定的目標,并且政策設計運行的全過程都以該目標為導向。政策設置則以問題為導向,在某問題被大眾所廣泛知悉后設置方案解決該問題。

三、 政策設計的主體與焦點

1. 政策設計主體

政策設計主體由官方和非官方兩大群體組成。參與政策制定的行動者具有不同的理念,對政策制定具有不同程度的影響。因而,政策制定者的能力素質(zhì)高低對于政策設計的優(yōu)劣具有不可忽視的重要作用。

政策設計官方主體大致可分為政府自身與政府咨詢顧問機構(gòu)兩類。在公共政策領(lǐng)域,政府在政策設計過程中應處于支配地位,擔當主導作用。其中,政策設計過程中的政府選擇問題被廣泛提及。政府在政策設計中發(fā)揮的作用是理性選擇備選方案的過程,其任務就是選擇政策元素中的政策目標、手段、工具及其校準等,選擇出的方案則為政府和市場失靈的問題列出了標準解決方案清單。在該層面上,國家行政人員素質(zhì)的提高對政策設計水平的提高有較為深刻的影響[14]。此外,傳統(tǒng)的政府顧問組織發(fā)揮的作用也不容小覷,他們可以使得政府人員更加深層次地理解公眾問題和社會矛盾,起著重要的自然補充政府能力的作用。從某些方面來看,政策設計官方主體是位于權(quán)威決策職位的政治家和高級管理人員,但最終他們制定的公共政策通常遵循相關(guān)專家的意見,這些專業(yè)人才的加入使得政策設計方案更加科學合理化。

政策設計非官方主體除包括專家學者等專業(yè)的政府智囊團外,更多樣的政策設計參與者,例如智庫、非正式組織以及普通民眾等,也逐漸進入政策設計主體的領(lǐng)域范圍。隨著近些年互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的高速發(fā)展,人與人之間的交流日益便利,非官方人士參與到政策設計的過程中已不是新鮮事。其中“設計聯(lián)盟”是西方學者對多方主體綜合參與政策設計的一個概括,被定義為在政策設計過程中聚集并倡導特定政策設計元素的參與者的關(guān)系結(jié)構(gòu),通過這種結(jié)構(gòu),行為者在立法過程中將政策問題轉(zhuǎn)化為最終的政策設計[15]。然而,隨著社會數(shù)字化程度的加深,不少學者也表達了對于公民可能在政策設計參與中被邊緣化甚至被完全排除的擔心。因為在數(shù)字時代,政府政策設計感興趣的往往是節(jié)約成本和提高項目效率?；诖?政府和非政府行為者在政策設計工作中的角色需要重新理論化,進而界定清楚雙方的權(quán)責范圍。

2. 政策設計焦點

在政策設計焦點問題上,研究者關(guān)注重點大致可以分為三點:設計過程中工具的使用及組合安排、設計空間與時間、設計思維問題。這三點集中體現(xiàn)了西方政策設計所要回答的中心問題,反映了政策設計研究的差異化及不同側(cè)重點。

首先,政策設計過程中政策工具的使用存在著觀念的轉(zhuǎn)變。早期學者將政策設計認為是“理想類型”,也就是說,政策設計被視為一組政策元素的理想配置以及合理的預期,通過對其調(diào)整以滿足特定環(huán)境設置的參數(shù),從而提供特定的結(jié)果。因此,建立一個可能適用于任何解決問題情況的潛在公共能力和資源的清單,在過去幾十年里備受學者的重視。在這種情況下,舊的政策設計往往將目標鎖定在單一的手段上,渴求找到解決所有政策問題的“萬能鑰匙”。基于此,對政策工具類型選擇和實施手段進行更仔細的審查備受當時研究的重視。然而,政策設計需要解決不斷出現(xiàn)的新問題,不少研究已然發(fā)現(xiàn)單獨的政策設計手段或“資源清單”無法在日常實踐中有更大的施展,或者不太適用現(xiàn)實情況,因而把目光轉(zhuǎn)向了“政策組合”(policy mixes)問題[16],這時有關(guān)政策設計焦點的認識實現(xiàn)了從理想政策工具到政策工具組合的蛻變。然而,政策設計的工具組合不是簡簡單單的隨意排列,在一定情況下政策工具的組合使用可能會產(chǎn)生內(nèi)在矛盾,致使其與政策目標產(chǎn)生沖突。在這種情況下,政策工具的組合可能在輔助功能的發(fā)揮上更為有利,它的使用辦法要根據(jù)政策復雜性的差異、選擇多種工具的方式及時間發(fā)展等因素來進行綜合考察[17]。

其次,政策設計的時間和空間兩個維度也是政策設計研究者思考與論述的焦點。通過聚焦設計空間或時間維度對政策設計的影響,以期達到提高政策設計水平或效能的目的。在政策設計的時間維度上,政策措施的排序、政策執(zhí)行的動態(tài)分析及其失敗的可能性也被人們廣泛提及。在政策設計的時間屬性上,政策設計在很大程度上是“情境”取向下的產(chǎn)物,基于不同的現(xiàn)實情境,在政策發(fā)展的過程中甚至會發(fā)生“政策分層”的情況[18]。在設計空間上,設計空間性質(zhì)的重要性表現(xiàn)為政策設計過程中應充分考慮實質(zhì)性和程序性措施,主張開發(fā)系統(tǒng)的方法和工具,從而在政策設計中產(chǎn)生多種備選方案,最終實現(xiàn)提高決策效率、政策的有效性和接受性的目的。

最后,政策設計的關(guān)注焦點要重新樹立一種科學的政策設計思維。其中,就政策設計的主體及主要任務而言,“以問題為導向取代以政府為中心”的政策設計觀點引人注目,其側(cè)重強調(diào)了政策設計應以發(fā)現(xiàn)問題和構(gòu)建問題作為主要任務?；诖?政策設計實踐者應掌握有關(guān)設計的問題感知、問題探索、問題分解、問題定義和時機政治[19]。除此之外,“政策設計效應”問題也被反復提及。通過調(diào)查訪談和圖表分析可見,選擇性政策會影響到所獲福利較少群體的態(tài)度,而政策設計能夠改變公眾對政策和從中受益群體的看法[20]。這種新思維巧妙地將政策設計與心理學知識相關(guān)聯(lián),在擴大了政策設計研究視域的同時,也全面深化了政策設計的研究。

四、 政策設計的方法與應用

1. 政策設計的方法

依據(jù)政策設計過程中設計者關(guān)注視角的差異,政策設計的代表性方法主要分為工具甄別篩選法、聚焦群體法、創(chuàng)新設計法等,體現(xiàn)出不同設計主體技術(shù)處理的區(qū)別與差異。

首先是工具甄別篩選法。這種方式依托政策工具論,側(cè)重對不同政策設計工具的判斷使用,凸顯了政策設計的技術(shù)性和科學性[21]。從政策研究早期至今,工具論一直在學術(shù)研究中占有重要地位。早期學者關(guān)注政策從設計到執(zhí)行全過程中的工具使用,他們著重進行的是對政策工具使用的整體性和一般化研究。在當代社會發(fā)展的過程中,復雜的社會現(xiàn)實又促使學術(shù)界不得不選擇更加科學有效的政策工具運用。在這種情況下,從政治到經(jīng)濟,從工具使用的時間到空間,從某種特殊工具使用到工具組合使用,學者們的目光觸及到了更廣泛的工具科學運用上[22]。在現(xiàn)實具體運用上,該方法主要考慮以下三項因素:政策目標和相關(guān)治理機制、具體目標和工具偏好、資源約束力和具體工具特征。當這些參數(shù)被合理搭配選擇時,適當?shù)恼吖ぞ哌x擇才能被更好地運用在政策設計上[23]。工具甄別篩選法發(fā)揚了理性主義精神,具有實用主義的特點。

其次是聚焦群體法。在政策設計的研究中,聚焦群體法運用最廣泛和著名的便是社會建構(gòu)主義和行為主義觀點。這種方法主張針對政策目標群體及其行為進行政策設計,有助于在現(xiàn)實實踐中更確切地了解特定類型政策設計下的目標群體受社會和行為因素的影響。該方法指出政策設計應建立在三類假設上,即個人模式、權(quán)力及政策環(huán)境[24]。在個人模式下,個人以個體狀態(tài)感知整個社會結(jié)構(gòu),決策者依靠主觀感知過濾不一致的信息,同時決策者所聚焦的目標問題僅限于其依靠精神決定保留的信息。在該情況下,通過開發(fā)獨特的能力來處理數(shù)據(jù)以及了解情況,高水平的決策者更能鑄就一個富有想象力與高效的政策設計專業(yè)知識模型[25]。與個人自決模式假設不同的是,權(quán)力假設強調(diào)的是設計過程中的個人權(quán)力分配的政治不均衡。政策決策過程中不可避免要進行權(quán)力之間的博弈,這也就需要政策設計者恰當運用政治資源,在平衡權(quán)力的基礎上達到控制公眾輿論和與特定政策相關(guān)信息的目標。政策環(huán)境強調(diào)了環(huán)境與政策的雙向互動關(guān)系。環(huán)境在影響政策設計的同時,設計的政策也在塑造著未來的社會環(huán)境。在政策環(huán)境的影響因子中,目標群體的表現(xiàn)相當亮眼,一方面目標群體作為政策設計的背景之一掌握著政策制定者所需的資源,另一方面,作為政策的接收反饋者其限制了政策設計的選擇范圍[26]。因而,政策設計者要根據(jù)設計的背景、環(huán)境審慎作出設計抉擇,并及時接收政策目標群體的反饋。

最后是創(chuàng)新設計法。創(chuàng)新設計法強調(diào)打破原有的思維約束,提倡更加創(chuàng)新多元的政策設計方法。這種政策設計方法將更加廣泛的學科知識融入到設計中去,體現(xiàn)了學科間的互融共通性。例如運用自反性治理概念來規(guī)避以往長期政策規(guī)劃帶來的缺陷和不足[27],通過公共部門創(chuàng)新實驗室?guī)椭鷦?chuàng)造一個實驗性政府和政策設計快速實驗的新時代[28],用宏觀經(jīng)濟模型分析“永恒的視角”下政策設計的優(yōu)勢所在[29]等創(chuàng)新設計方法。

2. 政策設計的應用

政策設計在國家和地區(qū)重大決策、區(qū)域特定環(huán)境以及知識聯(lián)動應用方面都有不錯的成果。這些有關(guān)政策設計的應用涉及了政治、經(jīng)濟和社會生活領(lǐng)域,表現(xiàn)出了設計思想適用范圍的廣泛性及普遍性。

在國家和地區(qū)重大決策方面,政策設計的思想被廣泛應用于國家或地區(qū)的各個方面的政策建設中。例如,美國對外政策雖然被民眾詬病為“太多”和“太快”,然而,基于設計思想而言,這樣的政策可以使得決策者在不確定的風險預測中作出反應,從而在所有未來風險預測下創(chuàng)造凈社會效益[30]。此外,英國設計委員會更是提倡設計思維應成為公共部門機構(gòu)神經(jīng)系統(tǒng)的一部分,并創(chuàng)新性地提出公共部門設計階梯法,通過這種方法可以有效地診斷有關(guān)政策工具和進展路線圖的開發(fā)工作。

在區(qū)域特定環(huán)境應用方面,政策設計往往表現(xiàn)為一種扎根現(xiàn)實情況的政策方法。政策設計的針對性與工具性在應用于區(qū)域特定環(huán)境上得以凸顯。印度古吉拉特邦獨特的JGY案例則是一較好的示例,這一為解決印度農(nóng)村地區(qū)電氣化問題而實施的政策設計方法,根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,通過自上而下、結(jié)果導向的方法使得目標得到較好的實現(xiàn)[31]。此外,就各國具體的情況而言,有關(guān)政策設計的發(fā)展現(xiàn)狀不盡相同。英國將設計廣泛應用于經(jīng)濟政策的規(guī)劃中,并推動該方法處于創(chuàng)新和優(yōu)化之中;而對美國而言,政策設計思想被廣泛用于工程教育的核心部分?？梢哉f,政策設計為政策的創(chuàng)新提供了一種思路和方法,并被多個國家所接納重視[6]。

在多學科聯(lián)動應用方面,政策設計思想與心理學、金融學、環(huán)境學等有關(guān)知識進行結(jié)合使用,促使了政策設計朝著綜合方向發(fā)展。有學者提出了氣候變化和環(huán)境政策對穩(wěn)健政策設計的依賴性、災害管理中所必要運用的穩(wěn)健政策設計、金融經(jīng)濟領(lǐng)域應對突發(fā)危機風險的前提準備以及社會政策中福利政策的穩(wěn)健性,證明了穩(wěn)健的政策設計可以成為策略有效性和功能性的強大驅(qū)動力[32]。此外,政策設計思想通過與心理學知識的融合開創(chuàng)了一套相對成熟的理論構(gòu)建。除社會建構(gòu)學派聚焦政策設計目標群體的心理因素外,政策設計者的心理及行為模式也被認為是影響政策設計優(yōu)良與否的重要因素,了解政策設計行為者在政策設計過程中如何相對于單個設計元素定位自己,以及他們怎樣共同塑造政策設計輸出是十分必要的。

五、 結(jié) 語

政策設計的理論貢獻在于:作為一種政策調(diào)整手段,其設計主體、設計焦點、設計方式都在某種程度上影響著公共政策的優(yōu)良差異。政策設計涵蓋政策制定、執(zhí)行、評估與反饋的整個過程,對于政策問題的解決和政策所能起到的實際效果具有指導性意義。當然,政策設計也存在理論局限:從外在條件方面看,受“國家中心論”的衰退影響,政策設計研究呈現(xiàn)較大波動之態(tài);從內(nèi)在適用方面看,較完整的政策設計研究又會導致新技術(shù)融入困難,不利于關(guān)注政策設計者的心理及行動、設計工具利用成本等微觀層面的政策設計研究。

綜合而言,政策設計分析框架對于中國場景的應用具有以下啟示。

其一,檢驗政策設計分析框架在中國場景下的適用性。從政策設計被認為是政策過程中選擇適當?shù)恼吖ぞ邔崿F(xiàn)審慎確定政策目標的手段,到被稱作是無所不在的、必要的政策活動,政策設計正逐漸凸顯其在政策科學領(lǐng)域的重要地位。中國場景下政策設計分析框架具有較強的適用性,既可以從宏觀上闡釋特殊歷史情境下影響中國發(fā)展方向的政策決策選擇與過程,又可以從微觀上解釋應對復雜社會環(huán)境的某項政策設計的政策工具組合選擇?？梢哉f,政策設計的豐富內(nèi)涵為政策宏觀調(diào)控提供了中國話語的解釋力。

其二,運用政策設計分析框架解釋中國政策設計實踐命題。在中國政策實踐過程中,政策設計的工具技術(shù)可以廣泛應用于新能源政策、交通政策、科技教育、環(huán)境治理、社會福利等政策領(lǐng)域中,設計理念既可以體現(xiàn)單項工具的效應最大化,又可以展現(xiàn)政策設計組合策略的耦合效應。既提高了政策設計理論的普適性,又延伸了政策設計差異化的實踐網(wǎng)絡,為豐富政策設計的政策效用提供了中國方案。

其三,驗證政策設計方法在中國場景的應用。公共政策的生命力在于解決公共問題。運用聚焦群體法,對中國改革發(fā)展進程中涉及社會群體的公共問題進行針對目標群體的政策設計,發(fā)揮基于民主政策設計的社會建構(gòu)效應。運用工具甄別篩選法,發(fā)揮中國政策工具箱的豐富、系統(tǒng)與協(xié)同效應,解決全面深化改革進程中的焦點、難點和重點問題。運用創(chuàng)新設計法,在中國發(fā)展成就累積的基礎上,對于引領(lǐng)時代和未來科學等領(lǐng)域需要面對的公共問題,發(fā)揮政策設計高瞻遠矚的頂層設計和創(chuàng)新驅(qū)動效應,為人類命運共同體的前途發(fā)展提供中國智慧和引擎動力。