苗 豐 濤

(廈門大學 公共政策研究院, 福建 廈門 361005)

在某一地方或基層部門率先突破形成經(jīng)驗,繼而在更高層級、更廣層面進行推廣,這種治理模式在中國得到廣泛運用,提高了政府的創(chuàng)新和適應能力,增強了制度韌性和活力。圍繞基層政策創(chuàng)新向上傳導現(xiàn)象,分級制政策試驗、雙軌制政策試驗等研究分析了政策創(chuàng)新傳導機制及影響因素,從宏觀上解釋了基層經(jīng)驗如何有選擇地上升為國家政策[1]?！暗胤絼?chuàng)新—上級采納—推廣實行”路徑解釋了由地方創(chuàng)新到國家推廣的過程[2]。政策擴散視角下的學習吸納、強力推進等機制[3],說明了不同類型政策創(chuàng)新傳播擴散現(xiàn)象。上述研究立足于政策系統(tǒng)外部的宏觀視角,刻畫基層創(chuàng)新如何上升為或是融入國家政策,現(xiàn)有研究較少從政府組織系統(tǒng)內部探討基層創(chuàng)新上升為國家政策的微觀機理。

本研究聚焦于基層創(chuàng)新上升為國家政策現(xiàn)象,近乎于由下而上的政策擴散,但因基層創(chuàng)新上升為國家政策的研究不包含表面政策模仿式的創(chuàng)新擴散,故又與由下而上的政策擴散不完全等同。為深入分析此類政策現(xiàn)象,豐富政策創(chuàng)新傳導內涵,嘗試凸顯科層制組織作為研究對象的場域,并將政策創(chuàng)新與學習吸納兩階段都包含進來。政策創(chuàng)新傳導具有兩個突出特征:一是政策創(chuàng)新地與政策采納地有明顯的基于科層制上下隸屬關系或業(yè)務指導關系,不同于以往政策創(chuàng)新地與政策擴散地間關系具有隨機性的特點。二是政策創(chuàng)新經(jīng)驗需要被上級部門真正采納學習和運用(不包括形式上模仿實質未采納的類型)。本研究既關注政策如何實現(xiàn)創(chuàng)新,分析政策創(chuàng)新屬性如何影響其傳播擴散,又關注上級(中央)政府學習吸納活動,剖析政策創(chuàng)新傳導過程的互動機制,探索縱向府際關系視角下多方主體參與政策創(chuàng)新傳播擴散的微觀機理。從政府組織內部分析基層創(chuàng)新上升為國家政策過程中,政策創(chuàng)新受哪些條件因素影響,這些影響因素的作用機理是怎樣的?基層創(chuàng)新上升為國家政策具體存在哪些類型?這些是本文需要研究的問題。

一、 文獻回顧與分析框架

1. 文獻回顧

圍繞基層創(chuàng)新上升為國家政策的研究,可歸納為組織創(chuàng)新視角和政策創(chuàng)新視角兩種情形。前者包括從創(chuàng)新的擴散角度或從組織采納創(chuàng)新技術視角(TOE框架)進行分析,是從一般性視角分析創(chuàng)新的傳播擴散問題;后者包括立足于中國實踐的政策試點和仿效國外運用政策擴散理論進行解釋,從較為細分的政策科學領域探討政策創(chuàng)新傳播擴散現(xiàn)象。立足于創(chuàng)新的擴散視角,羅杰斯認為影響創(chuàng)新擴散的因素可劃分為創(chuàng)新、社會結構、傳播渠道和時間[4]。TOE框架旨在從組織層面解釋影響組織采納創(chuàng)新技術的條件因素,認為其受到技術、組織和環(huán)境因素的共同影響[5]。上述研究提供了理解創(chuàng)新擴散的一般性分析框架,回答了創(chuàng)新擴散的一般性規(guī)律,但由于缺乏政策科學專業(yè)領域的考量與剖析,不能從政策視域凸顯政策創(chuàng)新傳播擴散的獨特屬性,更缺少對由下而上的政策創(chuàng)新上升這一細分實踐現(xiàn)象的研究。

立足于中國特色實踐的政策試點研究,韓博天提出了“分級制政策試驗”的觀點[6],從宏觀上歸納了中國政策經(jīng)驗由點到面的傳播擴散情況,但將研究重心放在了國家高層,對基層和中間層級政府如何開展政策試驗及扮演何種角色、發(fā)揮何種作用關注不夠。楊宏山認為中國雙軌式政策試驗,其過程遵循自下而上開啟政策試驗與自上而下認同以確保政策創(chuàng)新合法化的基本邏輯[7]。也有研究認為,政策試驗會經(jīng)歷基層實踐、地方經(jīng)驗到中央政策的復雜過程[8],或直接將其歸為“典型示范”和“由點到面”兩個階段[9]。朱旭峰等通過分析中國農村養(yǎng)老保險政策,發(fā)現(xiàn)中央政府汲取地方經(jīng)驗開展政策創(chuàng)新,吸收地方成功經(jīng)驗會推動中央出臺政策,汲取負面教訓會促使政策完善[10]。

圍繞政策創(chuàng)新傳導現(xiàn)象, 已有研究從創(chuàng)新的擴散、政策試驗、政策擴散等視角, 對政策創(chuàng)新傳播擴散現(xiàn)象的內涵、參與主體、影響因素、機制路徑等,進行了廣泛而深入的研究。 立足于多案例的定性比較分析,發(fā)現(xiàn)央地間關系, 中央政府的意愿需求及其支持力度, 地方、科層和國家因素的組合,地方創(chuàng)新本身成效等是影響創(chuàng)新推廣的重要因素[11-12]。 政策創(chuàng)新傳導現(xiàn)象的多案例比較分析,多是從政府系統(tǒng)外部查看是否采用了同一政策創(chuàng)新、是否發(fā)布了相似政策文件, 以判斷是否實現(xiàn)了政策擴散,針對政策創(chuàng)新建構傳播過程中的關鍵問題,如同級政府內部多元主體進行政策創(chuàng)新決策的互動關系、不同級政府間開展政策創(chuàng)新學習吸納的具體運行機制等,缺少深入分析。 單案例深描分析發(fā)現(xiàn)不同級多元政策參與者[13]、不同級多元主體互動的組織機制[14]、政策創(chuàng)新不同發(fā)展階段的互動邏輯[15]等因素, 影響了基層創(chuàng)新或地方經(jīng)驗上升為全國性政策。 單案例的研究從同一案例內部分析其傳播擴散機制, 呈現(xiàn)了縱向政策創(chuàng)新傳播擴散的具體機理,但缺少對同一類型案例中同類影響因素一般化的分析與解釋,并未深入分析上級(中央)學習下級(基層)創(chuàng)新經(jīng)驗所具有的一般性微觀機理。

更為遺憾的是,目前研究多集中于宏觀上的政策傳播擴散表象——政策創(chuàng)新經(jīng)驗是否在不同部門、不同地區(qū)發(fā)生傳播擴散,得出宏觀趨勢結論,較少深入分析不同類型政策創(chuàng)新傳播擴散的具體機制,未能有效解釋不同主體的角色作用[16],尤其是扮演重要角色的塊政府、條部門及其組成單位的作用影響。此外,在中國這樣的單一制國家中,中央與地方之間的關系有其特殊性,政策擴散的垂直模式也需進行本土化修正[17]。在汲取上述研究優(yōu)勢和彌補固有不足基礎上,希望通過立足于政府組織內部視角及多案例定性比較,解釋基層創(chuàng)新上升為國家政策的一般性機理。從組織創(chuàng)新視角劃分出影響政策創(chuàng)新傳導的三個維度,即政策創(chuàng)新、參與主體和上升路徑維度,并通過探究基層創(chuàng)新上升為國家政策的類型和機制,分析不同參與主體的作用。

2. 府際關系視角下的縱向政策創(chuàng)新傳導與分析框架

立足于府際關系視角分析由下而上的政策創(chuàng)新傳導現(xiàn)象,設計包含上下級政府及同級業(yè)務部門關系的分析框架,剖析涉及中央、地方與基層三級組織場域的詳細互動關系,符合中國政策創(chuàng)新實踐發(fā)展的現(xiàn)實狀況,有助于深入分析“在中國單一制政體和分割的權威體系下特有的府際、部門間博弈”[18],更好解釋下級(基層)政策創(chuàng)新經(jīng)驗如何上升為上級(中央)的政策方案。新時代背景下,政策創(chuàng)新多是眾多條線和不同級政府協(xié)同建構的結果,實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導是多方主體達成共識的結果。結合研究與調研情況,構建政策創(chuàng)新傳導分析框架,見圖1。分析框架中實線表示的主體及其關系一定存在,虛線表示的主體及其相互間關系并非必然存在。

圖1 府際關系視角下的縱向政策創(chuàng)新傳導

二、 研究設計

1. 研究方法

定性比較分析是查爾斯·拉金在1987年率先提出,以案例為導向而非變量導向,基于布爾代數(shù)原理對多個相關案例,通過討論集合間的隸屬關系發(fā)掘案例所展現(xiàn)的普遍規(guī)律[19],廣泛地被應用于歸納式、探索性研究。該方法基于結果產(chǎn)生于條件因素的綜合作用,關注條件因素各類不同組合產(chǎn)生的效果與反應[20]。采用模糊集定性比較分析,可以考察不同條件組合對政策創(chuàng)新傳導結果的影響,符合政策創(chuàng)新傳導是不同條件因素綜合作用結果的現(xiàn)實,彌補已有研究中過多側重于分析單一或多個因素影響的存在、強弱等[11],增強多因素組合復雜因果的解釋力。較采用清晰集定性比較分析方法能更精準地表達結果及條件因素所具備的多種樣態(tài),對結果及條件因素能夠進行集合隸屬程度的比較,避免清晰集絕對二分的現(xiàn)象,符合現(xiàn)實中不同條件因素呈現(xiàn)出的多序樣態(tài)。結合研究目標及案例情況,對每個案例結果與條件因素進行集合隸屬度分析并給予賦值,將結果與條件的集合隸屬度完全不隸屬、偏不隸屬、偏隸屬和完全隸屬分別設定為0、0.33、0.67和1。通過運用定性比較分析法對中小樣本案例進行對比分析,首先能夠區(qū)分出哪些條件因素屬于必要條件,即影響政策創(chuàng)新上升實現(xiàn)的前提性因素。其次通過分析不同條件因素的充分性,尋找不同類型的充分條件組態(tài)解,進而在此基礎上得到實現(xiàn)同類案例結果的不同機制路徑類型。

2. 結果設計

圍繞政策創(chuàng)新傳導概況,將下級政策創(chuàng)新經(jīng)驗能否被上級采納推廣作為結果,即政策創(chuàng)新經(jīng)驗能否被上級采納吸收,融入同類政策方案之中。從政策傳播擴散的空間廣度、采納政策創(chuàng)新內容多少方面評價實現(xiàn)縱向政策創(chuàng)新傳導的集合隸屬度。綜上,將國家機構(黨中央、國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳等)發(fā)文要求全面推廣政策創(chuàng)新或治理經(jīng)驗賦值為1;將僅有國家部委等條業(yè)務領導部門作為最高發(fā)文機構,在全國業(yè)務系統(tǒng)內發(fā)文推廣情況賦值為0.67;將僅有省委、省政府及其辦公廳作為最高發(fā)文機構,在全省范圍內發(fā)文推廣情況賦值為0.33;將未得到國家、部委和省級政府發(fā)文推廣的政策創(chuàng)新傳導結果賦值為0?；鶎觿?chuàng)新被融入國家政策當中,有可能是基層經(jīng)驗的部分內容被融入到國家政策文本中,但其政策措施或工作方法并未在全國范圍內進行真正推廣,此種情形不被認為實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導。

3. 條件因素設計

(1) 政策創(chuàng)新屬性

需求性(CXXQ):創(chuàng)新的驅動力。因各級政府需要履行職責和回應公共訴求,或是追求政績,這些因素都會成為開展政策創(chuàng)新的驅動力。需求觸發(fā)動機,動機影響行為,不同級政府多樣的創(chuàng)新需求影響政策創(chuàng)新及其傳導。由于現(xiàn)實情況的復雜性,開展政策創(chuàng)新的環(huán)境和條件各異,加之面臨不同或相同的政策創(chuàng)新需求,不同級政府開展政策創(chuàng)新的動機也不盡相同。盡管存在不同政策創(chuàng)新需求與動機,但因有些政策問題具有廣泛的挑戰(zhàn)性和相似性,不同級政府又可能面臨解決同類政策問題的需求?；谏舷录壜毮苈氊熉男惺欠翊嬖谝恢滦枨?、需求是否急切等,對政策創(chuàng)新經(jīng)驗需求性的集合隸屬度進行賦值,無一致性需求為0,存在一般性需求為0.33,存在較為一致需求為0.67,存在迫切一致性需求為1。

有效性(CXYX):創(chuàng)新的生命力。政策創(chuàng)新經(jīng)驗的有效性,指創(chuàng)新解決政策問題、實現(xiàn)治理目標與公共價值的績效功用程度?；鶎觿?chuàng)新上升為國家政策,需要政策創(chuàng)新在治理實踐中具有實際功用和績效[8]。有效性既指準確、迅速地貫徹和執(zhí)行國家意志、政策,又指執(zhí)行國家意志和政策帶來社會發(fā)展、平等與秩序[21],有效的政策創(chuàng)新經(jīng)驗需能在創(chuàng)新生成地和擴散地解決政策問題,并推動國家社會發(fā)展、平等與秩序。政策創(chuàng)新經(jīng)驗解決政策問題,并不意味著一勞永逸地解決了政策問題而沒有任何負效應,但必須是在一定階段內有效地解決了政策問題,并由此帶來較小的負效應。若政策創(chuàng)新經(jīng)驗不能有效解決政策問題,賦值為0;若政策創(chuàng)新經(jīng)驗能夠有效解決政策問題但負效應較大,賦值為0.33;若政策創(chuàng)新經(jīng)驗能夠有效解決政策問題且負效應較小,賦值為0.67;若在國家層面能有效地解決政策問題且負效應很小,賦值為1。

合規(guī)性(CXHG):創(chuàng)新的適應能力。國家治理的合法性包括兩個內涵,一是社會改造的目標和手段應該符合社會期待,以贏得社會的認可與支持;二是在國家意識形態(tài)范圍內能夠自我正當化[21]。具體到政策試驗和創(chuàng)新方面,合規(guī)性指下級部門政策創(chuàng)新在中央政府批準和允許的范圍內展開,包含試驗行為和試驗政策的合規(guī)性[8]。地方(或基層)開展政治經(jīng)濟改革可能“違法”——不是因改革本身不正當,而是因法律規(guī)定了某些不該規(guī)定的東西,從而產(chǎn)生了“良性違法”事例。調研發(fā)現(xiàn)個別政策創(chuàng)新可能未得到中央政府的批準,甚至與現(xiàn)行制度規(guī)則存在一定張力,但滿足國家大政方針與執(zhí)政理念的要求,依舊可能實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導。據(jù)此,政策創(chuàng)新應符合大政方針要求,又滿足社會傳統(tǒng)與制度法規(guī)期待。若政策創(chuàng)新經(jīng)驗既不符合現(xiàn)有法規(guī)要求,又不能滿足實現(xiàn)大政方針需要,賦值為0;若僅符合法規(guī)要求,但與大政方針不符,賦值為0.33;若不滿足法規(guī)要求,但符合大政方針需要,賦值為0.67;若既符合法規(guī)要求又能滿足大政方針需要,賦值為1。

(2) 參與主體

業(yè)務主體(YWZT):孕育經(jīng)驗。業(yè)務主體指政府組織系統(tǒng)中法定的業(yè)務承辦機構,負責某項業(yè)務職能的部門。在中國政府體系中,從中央到地方各級政府業(yè)務內容性質相同的職能部門構成了條系統(tǒng)[22]。條系統(tǒng)在長期工作中積累了大量工作經(jīng)驗,也最為了解本業(yè)務系統(tǒng)所面臨的問題與困難,是政策創(chuàng)新傳導中開展業(yè)務創(chuàng)新的重要參與部門。為提高工作效率、服務質量或是解決業(yè)務難題,需要業(yè)務部門開展自身調整或創(chuàng)新。同時,業(yè)務部門也是最熟知同類業(yè)務發(fā)展方向和經(jīng)驗的部門,因而業(yè)務部門是開展政策創(chuàng)新或試驗的溫床,是建構政策創(chuàng)新不可或缺的重要參與者。依據(jù)業(yè)務部門在政策創(chuàng)新建構及其傳導活動中的作用大小,依次賦值為0.67和1。

協(xié)調主體(XTZT):傳導經(jīng)驗。協(xié)調主體包含常設協(xié)調部門與臨時協(xié)商議事機構兩類,本文指后者。在單一體制下,中央政府、省政府、地市政府、縣區(qū)政府中同級業(yè)務部門并無隸屬關系,且負責不同的業(yè)務職能,一旦遇到涉及面稍廣的任務,需尋求同級其他部門的支持與協(xié)助[23],在此情況下多成立臨時領導小組、委員會或部門聯(lián)席會作為協(xié)商議事機構,此種非常設跨部門機構有助于開展政策創(chuàng)新傳導。從協(xié)調主體職能看,臨時協(xié)商議事機構肩負信息交流和業(yè)務協(xié)調的職能,基層開展政策創(chuàng)新時多由其向上傳導創(chuàng)新經(jīng)驗。在縱向政策創(chuàng)新過程中,并非總會設置協(xié)調議事機構,尤其是地方自主開展政策創(chuàng)新時,所以圍繞某項政策創(chuàng)新工作,未設立協(xié)調議事機構則賦值為0,僅基層場域設置賦值為0.33,若基層場域和地方場域均有設置賦值為0.67,若基層、地方與中央均有設置賦值為1。

決策主體(JCZT):決定經(jīng)驗走向。決策主體指在不同級塊狀政府中,對于是否開展政策創(chuàng)新工作、投入多少政策資源進行創(chuàng)新、何時向上匯報或對外發(fā)布政策創(chuàng)新狀況等,具有拍板決策權力的政策參與者。這類主體可能是領導者,以黨政負責人為主,也可能是各級黨委常委會、政府常務會或是設立的專門性領導小組、領導委員會等。在政策創(chuàng)新初始階段,此類主體能夠向上級爭取政策試點機會,或決定是否自主開展某項政策創(chuàng)新工作,決定哪些部門投入多少資源參與政策創(chuàng)新活動。在政策創(chuàng)新過程中,決策主體對可能出現(xiàn)的業(yè)務職能協(xié)調等問題擁有決策權力,負責協(xié)調與上級政府或部門的關系,決定是否繼續(xù)開展創(chuàng)新。在政策創(chuàng)新取得成果后,對是否向上級匯報創(chuàng)新成果、是否在轄區(qū)內推廣復制經(jīng)驗擁有最終拍板的權力。任何政策創(chuàng)新活動中都存在決策主體,根據(jù)其作用大小可賦值為0.67和1。

智囊主體(ZNZT):傳授與檢驗經(jīng)驗。在基層(下級)創(chuàng)新經(jīng)驗向頂層(上級)傳播過程中,能夠發(fā)現(xiàn)政策智囊的廣泛參與。既有政府的研究室(院)、各級黨校、社科院系統(tǒng)和科研院所等傳統(tǒng)意義上的智囊,還包括半官方或民間智囊[24]。政策智囊憑借專業(yè)知識,通過專家咨詢會議、課題研究、委托咨詢、政府咨詢委員會等方式參與政策制定[25]。其在政策創(chuàng)新傳導活動中主要發(fā)揮兩類作用:一是協(xié)助業(yè)務主體和協(xié)調主體完善政策創(chuàng)新經(jīng)驗,以增強政策創(chuàng)新工作的有效性與合規(guī)性;二是接受任務或委托,評估與驗證政策創(chuàng)新經(jīng)驗,為創(chuàng)新決策提供依據(jù)。在政策創(chuàng)新傳導過程中,若沒有政策智囊參與賦值為0,若僅在國家場域有智囊參與賦值為0.33,若在中央與地方兩個層級皆有智囊參與賦值為0.67,若在中央、地方和基層都有智囊參與賦值為1。

政策企業(yè)家(ZCQYJ):經(jīng)驗形成與傳導的催化劑。政策企業(yè)家熟知所處組織的制度規(guī)則與運行機制,精通本領域業(yè)務并積累了豐富的工作經(jīng)驗,能夠創(chuàng)造性地處理政策創(chuàng)新過程中遇到的各類問題和提出解決方案,具有較高的組織協(xié)調能力,善于運用組織內的各類資源實現(xiàn)政策創(chuàng)新目標,并有助于實現(xiàn)公共利益與價值。筆者認為政策企業(yè)家需具有為民服務、為民謀福的情懷,這有助于推動實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導。依據(jù)在政策創(chuàng)新傳導過程中有無存在政策企業(yè)家及其發(fā)揮作用的大小,將其集合隸屬度分別賦值為0、0.67和1。

(3) 上升路徑

縱向路徑(ZXLJ):傳導經(jīng)驗。縱向路徑指基于職責同構的條業(yè)務系統(tǒng),組織內溝通交流的正式通道。下級部門進行政策創(chuàng)新后,其上級部門最先在工作對接中進行感知,運用其專業(yè)知識對下級政策創(chuàng)新作出研判。在政策創(chuàng)新過程中,上下級業(yè)務部門無論是發(fā)生直接還是間接的交往活動,都會形成政策創(chuàng)新經(jīng)驗傳導的通道。上級協(xié)調部門在收到下級協(xié)調部門上報的政策創(chuàng)新經(jīng)驗后,也會針對創(chuàng)新經(jīng)驗內容的有效性和合規(guī)性向業(yè)務部門進行咨詢。上級往往對下級的政策創(chuàng)新活動采取審慎態(tài)度,上下級部門圍繞政策創(chuàng)新需求、合規(guī)、有效等內容開展交流與驗證,既包含下級向上級請示匯報等正式形式,也包含下級向上級開展私下游說等非正式途徑,還包括上級到下級部門開展調研、召開座談會和現(xiàn)場會等形式。依據(jù)縱向路徑作用影響的程度,將其集合隸屬度分別賦值為0、0.33、0.67和1。

跨部門路徑(KBLJ):經(jīng)驗傳導的特殊通道。中央(上級)對地方(下級)經(jīng)驗的 “吸納”方式,既有自下而上逐級遞進的,也有跨層級跳躍式進展的[26]。相對于開展政策創(chuàng)新的業(yè)務部門A,政策創(chuàng)新經(jīng)驗由條業(yè)務系統(tǒng)B內的通道實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導?？绮块T路徑就是指條業(yè)務系統(tǒng)B內的交流通道。盡管業(yè)務部門A與業(yè)務部門B屬于不同的業(yè)務系統(tǒng),甚至是不同歸口,但由于兩者業(yè)務上存在或多或少的聯(lián)系,業(yè)務部門A的政策創(chuàng)新給業(yè)務部門B帶來政策效益或引起其關注,甚至是在政策創(chuàng)新得不到部門A所屬業(yè)務系統(tǒng)認可的情形下,被業(yè)務部門B認可。又因業(yè)務部門B屬于實權性業(yè)務部門或其專家在更高層級擁有話語權,可通過遞折子、工作簡報等形式向上報送創(chuàng)新經(jīng)驗,建立起推廣復制創(chuàng)新經(jīng)驗的工作議程[27]。由上述業(yè)務部門或業(yè)務專家扮演政策創(chuàng)新傳導的推手,構建起政策創(chuàng)新傳導的特殊通道——跨部門路徑。跨部門路徑多數(shù)時候都存在,只是扮演的角色和起到的作用存在差異。依據(jù)跨部門路徑是否在政策創(chuàng)新傳導中發(fā)揮影響及其作用大小,分別將其集合隸屬度賦值為0、0.33、0.67和1。

4. 不同類型前因條件的關系

前因條件各自具有獨立性,但并非是完全孤立存在的,不同前因條件間存在著多樣的相互關系,影響了縱向政策創(chuàng)新傳導的實現(xiàn)及研究方法的選擇。探討不同前因條件間的關系,有助于更清晰地認識影響縱向政策創(chuàng)新傳導活動的諸多因素和厘清不同影響因素間相互影響作用的機理,也對以往研究中恐于承認前因條件間存在相互關系的糾偏。定性比較分析方法,立足于影響因素難以截然分開、同一結果可能是多種影響因素綜合作用實現(xiàn)的現(xiàn)實,能夠尋找不同前因條件多種組合影響結果實現(xiàn)的復雜因果機制。

5. 案例選擇與數(shù)據(jù)來源

以“中國地方政府創(chuàng)新獎”“改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例”、《中國改革年鑒》、中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫及網(wǎng)絡新聞報道等為案例庫來源,選擇具有縱向府際關系傳導特征的政策創(chuàng)新案例為研究對象。共獲得正面案例13個,即在全國范圍內實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導;負面案例7個,即在現(xiàn)有制度、體制背景下近期幾乎不可能實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導。研究關注政策創(chuàng)新屬性、參與主體及上升路徑等一般性特征,有意選取了同一地區(qū)不同類型的政策創(chuàng)新傳導案例,如順德企業(yè)產(chǎn)權改革、順德黨政合署,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記公推直選等,分析其產(chǎn)生不同結果的內在邏輯。綜上,案例選擇及其結果賦值見表1。

表1 案例及其傳導概況

通過田野調查、半結構深度訪談以及查閱政府文件等獲取第一手資料。 運用半結構訪談, 依照設計的問題提綱訪談不同類型政策參與者, 驗證和豐富縱向政策創(chuàng)新傳導的信息資料。 對三明醫(yī)改、 河長制、 寶雞新農保、 國際貿易單一窗口、 銅陵撤銷街道辦、伊春國有林權改革等案例進行田野調查, 訪談30余名關鍵參與者, 查閱和收集案例相關的政策文件匯編、研究報告、評估報告等資料。 還通過中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫、 人民日報(1949—2020) 數(shù)據(jù)庫、 政策創(chuàng)新試點的政府網(wǎng)站等獲取了豐富的數(shù)據(jù)材料, 借此建立案例定性比較分析的數(shù)據(jù)資料基礎。 結合對結果及前因條件集合隸屬度的設計, 構造出案例分析初始數(shù)據(jù)。

三、 案例實證分析

1. 必要條件分析

依據(jù)定性比較分析方法使用慣例,獲得初始數(shù)據(jù)后,需對單一條件因素進行必要性分析。前因條件的必要一致性不小于0.9時,則認為該條件要素屬于必要條件,意味著該條件是滿足結果發(fā)生的必備條件。覆蓋度指條件因素在經(jīng)驗上對結果實現(xiàn)的解釋力,只有必要條件滿足一致性不小于0.9,計算該條件的覆蓋度才具有現(xiàn)實意義,結果見表2。

表2 單一條件必要性分析結果

2. 充分條件的組態(tài)解分析

基于案例數(shù)據(jù)和必要條件分析,發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新有效性、決策主體、業(yè)務主體和縱向路徑,是存在于任何政策創(chuàng)新傳導案例中的必要條件因素。定性比較分析是否將必要條件加入組態(tài)解分析并未形成共識[28]。由于本文重點考察導致相同結果——縱向政策創(chuàng)新傳導實現(xiàn)——不同條件因素的影響機制,故不再分析存在于每個案例中相同條件因素對結果的影響,剔除的條件因素包含各案例中都存在的政策有效性、決策主體、業(yè)務主體和縱向路徑四個必要條件。以一致性大于等于0.8為臨界點,刪除邏輯余項后得到真值表,運用fsQCA軟件分析得到實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導結果的三類解。三類解都具有較好的一致性與覆蓋度結果,見表3。

表3 條件組合分析結果

直接反映每個條件因素組合影響的復雜解, 能夠盡可能地直觀反映每個條件因素對結果實現(xiàn)的影響情況;展示核心條件因素組合的最簡解,能夠得到最為簡化的條件組合,包含理論上存在但現(xiàn)實中未觀察到的案例;介于復雜解與最簡解之間的中間解,包含部分在理論上存在的條件組合。為充分關注不同條件因素綜合作用影響實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導,更有效解釋政策創(chuàng)新上升機制,采用復雜解分析研究結果。

3. 結果分析

在前文分析基礎上,結合案例情況對影響因素中的必要條件和充分條件組態(tài)解開展詳細探討,以區(qū)分哪些條件因素屬于必要條件,哪些條件因素的組合能夠滿足實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的條件要求,最后總結提煉出不同類型的政策傳導機制。

(1) 政策創(chuàng)新屬性分析

基于對條件因素必要性與充分性組態(tài)解的分析,發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新屬性對實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導具有重要意義。由表2可知,政策創(chuàng)新需求性、有效性與合規(guī)性的必要一致性都大于0.9,說明了三者皆為實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的必要條件。地方政策創(chuàng)新能否實現(xiàn)向上傳導最根本在于政策創(chuàng)新自身屬性:上下級是否面臨相同的政策創(chuàng)新需求,政策創(chuàng)新是否有效解決問題、是否符合現(xiàn)有制度法規(guī)要求。從結果看,實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的四類機制中,政策創(chuàng)新需求性、有效性與合規(guī)性都需同時滿足要求。需對合規(guī)性進行說明:一方面,改革開放后部分基層或地方創(chuàng)新突破原有計劃經(jīng)濟發(fā)展模式,勢必與原有法規(guī)制度不符,如城市土地出讓制度等政策創(chuàng)新;另一方面,社會發(fā)展逐漸固化,為推動社會不斷發(fā)展勢必要求打破既有制度安排尤其是存在利益藩籬的不合理制度設計,挑戰(zhàn)既有制度安排與利益格局,使政策創(chuàng)新在當時顯現(xiàn)為“不合規(guī)”。盡管上述政策創(chuàng)新不滿足當時法規(guī)要求,但都毫無例外地符合國家大政方針和社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢要求,最終能夠實現(xiàn)縱向政策創(chuàng)新傳導,如三明醫(yī)改等政策創(chuàng)新。

(2) 不同類型參與主體分析

決策主體與業(yè)務主體是縱向政策創(chuàng)新傳導中不可或缺的主體。由表2可知,決策主體和業(yè)務主體的必要一致性都不小于0.9,是實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的必要條件。一方面,開展任何政策創(chuàng)新傳導活動都需決策部門拍板,決定是否開展創(chuàng)新活動,如何配置資源開展創(chuàng)新,協(xié)調不同歸口、業(yè)務部門職責和利益。決策主體積極參與政策創(chuàng)新傳導活動,雖不能保證一定實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導,但一定會有助于開展與推進政策創(chuàng)新活動。在政策創(chuàng)新取得充分成效后,即便是遇到上級質疑也會采取策略繼續(xù)推進政策創(chuàng)新工作,反映出屬地管理體制下屬地領導對轄區(qū)事務管理權限的相對自主性和履職的迫切性,三明醫(yī)改案例充分體現(xiàn)了這方面內容。另一方面,決策主體綜合下級政策創(chuàng)新及轄區(qū)狀況等,最終決定是否認可與推廣下級政策創(chuàng)新經(jīng)驗,決定著政策創(chuàng)新傳導是否成功。業(yè)務主體是開展政策創(chuàng)新工作的需求者、執(zhí)行者與受益者,不論是基于專業(yè)職能與經(jīng)驗建構政策創(chuàng)新,還是評估業(yè)務創(chuàng)新,其都是一定存在且深度參與的主體,但需在決策主體等支持下開展相關工作。

由表2可知,協(xié)調主體、智囊主體和政策企業(yè)家的必要一致性皆低于0.9,說明三者不是實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的必要條件。三者不必然存在于所有的政策創(chuàng)新傳導活動,如基層政策創(chuàng)新活動往往缺少智囊主體的參與。隨著政府層級的提升,越高層級政府擁有越豐富的智囊資源,越有能力也越傾向引入智囊主體參與政策創(chuàng)新傳導活動,甚至會動用國內外的智囊資源參與轄區(qū)政策創(chuàng)新活動。政策企業(yè)家有助于推動實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導活動,但政策企業(yè)家的才能與專業(yè)知識,需要通過提高政策創(chuàng)新有效性與合規(guī)性推動政策創(chuàng)新,或是打通政策創(chuàng)新上升通道等方式,才可有效發(fā)揮其影響作用。協(xié)調主體多存在于上級(中央)作出政策試點與創(chuàng)新決策,下級開展政策創(chuàng)新向上傳導經(jīng)驗的案例之中,如國際貿易單一窗口等。職責同構的上下級協(xié)調主體能夠建立快速的傳導通道,有助于促進和加速創(chuàng)新經(jīng)驗的上下流動與傳播。

(3) 兩種上升路徑分析

在職責同構的科層制組織中, 政策上升路徑分為業(yè)務系統(tǒng)內路徑、協(xié)調系統(tǒng)內路徑、跨部門路徑兩種三類,業(yè)務系統(tǒng)內路徑、協(xié)調系統(tǒng)內路徑同屬于條業(yè)務系統(tǒng)內的縱向上升路徑, 即路徑1與路徑2; 跨部門路徑看似屬于業(yè)務系統(tǒng)內路徑, 實則為立足于履行本部門職責而傳導其他業(yè)務部門的創(chuàng)新經(jīng)驗,即路徑3。 路徑1基于業(yè)務部門正常工作互動,圍繞下級的政策創(chuàng)新, 上級業(yè)務部門會率先進行業(yè)務互動與創(chuàng)新信息分享, 很容易因相似的履職需求、同類業(yè)務經(jīng)驗積累等, 影響其認可和向上傳導政策創(chuàng)新經(jīng)驗, 寶雞新農保、干部任前公示等屬于此類。路徑2指為推進某項制度創(chuàng)新,各級場域設立的臨時性協(xié)調組織內部形成的傳導通道。 此類上升路徑存在于具有臨時項目性的協(xié)調組織系統(tǒng)內部,多規(guī)合一等屬于此類。條業(yè)務系統(tǒng)內縱向路徑覆蓋度達到0.730 975, 是縱向政策創(chuàng)新傳導的主要路徑。 跨部門路徑具有偶然性但一直存在, 并在領導人批示等因素影響下, 推動政策創(chuàng)新深入發(fā)展, 在更大范圍內推廣復制政策創(chuàng)新經(jīng)驗,如三明醫(yī)改政策經(jīng)驗先經(jīng)由財政系統(tǒng)實現(xiàn)基層向國家的傳播, 義烏工會維權政策經(jīng)驗由新華社“動態(tài)清樣”形式向上傳播, 因而證實了政策創(chuàng)新經(jīng)驗也可通過政策創(chuàng)新工作所屬業(yè)務系統(tǒng)外的其他路徑實現(xiàn)由下而上的傳導。

(4) 不同類型政策創(chuàng)新傳導機制分析

基于fsQCA分析結果, 由下而上的政策創(chuàng)新傳導機制可分為四類, 以組態(tài)解1與組態(tài)解2為主要機制, 各自初始覆蓋度分別為0.477 816與0.498 976, 分別可代表近50%的案例類型, 兩組解的一致性分別高達0.953 678與0.955 556, 具有很高的可靠性。 根據(jù)研究需要, 選取復雜解進行解釋,兩類解會包含部分相同案例。 而組態(tài)解3與組態(tài)解4的初始覆蓋度都為0.091 468, 解釋了部分政策創(chuàng)新傳導案例,代表了少數(shù)的政策創(chuàng)新傳導案例機制。 結合充分條件組態(tài)解分析結果, 依據(jù)理論分析框架和考慮各類條件因素后, 得出不同類型政策傳導機制的條件組合,如表4所示。

表4 不同類型政策傳導機制的條件組合分析

組態(tài)解1屬于頂層驅動型,描述了政策創(chuàng)新同時滿足需求、有效且合規(guī)基礎上,決策主體與業(yè)務主體為必要條件,協(xié)調主體作為輔助條件,通過路徑2實現(xiàn)政策創(chuàng)新傳導的機制類型,一照一碼、中國自貿試驗區(qū)、國際貿易單一窗口等案例屬于此類。從政策場域環(huán)境看,一定時期內國家出于處理社會發(fā)展和國內外重大問題的需要,在相關業(yè)務范圍內形成政策創(chuàng)新需求,客觀上限定了政策創(chuàng)新的大致領域,但沒有規(guī)定具體的方案或措施。從直接動力來源看,中央政府是動力來源,通過依靠對下的權力優(yōu)勢、財政激勵、政策優(yōu)惠或晉升激勵等方式,推動基層開展政策創(chuàng)新。從發(fā)展過程看,在中央政府大力倡導或是強力要求下,通過選取試點、建設試驗區(qū)給予先行先試的政策優(yōu)惠,由地方發(fā)揮能動性開展政策探索與創(chuàng)新,在不同級場域設立臨時性職責同構的協(xié)調機構,統(tǒng)籌配置資源與創(chuàng)新過程中遇到的問題,基層提煉形成的政策經(jīng)驗由縱向路徑上升,為國家制定政策提供借鑒,繼而實現(xiàn)國家政策創(chuàng)新目標。下級政策創(chuàng)新內容及其成效是否充分滿足上級對政策創(chuàng)新的期待,是其能否上升為國家政策的關鍵。

組態(tài)解2屬于發(fā)展引領型,描述了政策創(chuàng)新同時滿足需求、有效且合規(guī)基礎上,決策主體與業(yè)務主體作為必要條件,協(xié)調主體沒有明確,智囊主體作為輔助條件,沒有政策企業(yè)家參與,通過縱向路徑實現(xiàn)縱向政策創(chuàng)新傳導的機制類型,順德企業(yè)產(chǎn)權改革、城市土地出讓制度、梨樹村委會海選等案例屬于此類。從政策場域環(huán)境看,部分地方或基層政府具有先發(fā)優(yōu)勢,又因所處環(huán)境制度安排存在滯后性,為滿足自身發(fā)展需求,自主開展所屬體制內先河的政策試驗。從直接動力來源看,為繼續(xù)保持或尋求新的發(fā)展優(yōu)勢,是地方基層率先開展政策創(chuàng)新工作的動力來源。從發(fā)展過程看,基層政府基于取得轄區(qū)發(fā)展先機的創(chuàng)新需求,向上級請示自主開展政策創(chuàng)新;在獲得批準開展政策創(chuàng)新時,基層動用所能調用的智囊資源協(xié)助業(yè)務部門開展創(chuàng)新工作;地方政府對基層政策創(chuàng)新活動保持關注并提供支持,評估和驗證基層政策創(chuàng)新工作,提煉政策經(jīng)驗后進行匯報,構成國家開展相關政策創(chuàng)新工作的經(jīng)驗來源。

組態(tài)解3屬于業(yè)務創(chuàng)新型,描述了政策創(chuàng)新同時滿足需求、有效且合規(guī)基礎上,決策主體、業(yè)務主體作為必要條件,協(xié)調主體條件不明確,有政策企業(yè)家參與,通過路徑1實現(xiàn)縱向政策創(chuàng)新傳導的機制類型,寶雞新農保、干部任前公示等案例屬于此種類型。從政策場域環(huán)境看,隨著國家社會經(jīng)濟發(fā)展、各項制度建設逐步完善,積累了開展政策創(chuàng)新的資源條件,國家、地方或部門都有開展該領域政策創(chuàng)新的意愿,其他地區(qū)也在或曾在該領域嘗試開展創(chuàng)新工作,但因政策問題并不十分急迫,創(chuàng)新內容始終存在不足,而一直進展緩慢。從直接動力來源看,政策創(chuàng)新地主要領導及業(yè)務系統(tǒng)領導的關注與重視,轉變成為開展政策創(chuàng)新活動的驅動力。從發(fā)展過程看,政策創(chuàng)新地決策主體的關注與重視,推動基層場域達成開展創(chuàng)新活動的共識;政策企業(yè)家?guī)ьI業(yè)務部門,制定和落實了極其出眾的政策創(chuàng)新方案,提煉形成具有廣泛適用性和有效性的政策經(jīng)驗,得到條業(yè)務系統(tǒng)的大力贊賞與認可;在政策創(chuàng)新所屬條業(yè)務上級的努力下,政策經(jīng)驗通過業(yè)務系統(tǒng)內的縱向路徑上升到國家場域,經(jīng)相關國家部門和分管領導努力,在國家場域達成學習和復制推廣政策創(chuàng)新經(jīng)驗的共識。

組態(tài)解4屬于基層需求型,描述了政策創(chuàng)新同時滿足需求、有效且合規(guī)基礎上,決策主體和業(yè)務主體作為必要條件,政策企業(yè)家與智囊主體也存在,通過路徑3向上傳導政策創(chuàng)新經(jīng)驗的機制類型,義烏工會維權、三明醫(yī)改等案例屬于此種類型。從政策場域環(huán)境看,國家或其他地區(qū)在某些政策領域存在政策創(chuàng)新的需求,而個別基層場域受其特殊的社會發(fā)展歷史、經(jīng)濟發(fā)展模式或地理環(huán)境等因素影響,在該政策領域面臨十分強烈的政策創(chuàng)新需求,若不進行政策創(chuàng)新,會危及地方社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。從直接動力來源看,基層存在解決政策問題的迫切需求而自主開展政策創(chuàng)新。從發(fā)展過程看,基于轄區(qū)正常發(fā)展需要和面臨嚴峻政策問題,基層場域存在一致的創(chuàng)新需求,促使基層決策主體給予政策企業(yè)家充分的授權和信任;政策企業(yè)家?guī)ьI業(yè)務部門、基層協(xié)調部門開展了成效卓著的政策創(chuàng)新工作;由于基層政策創(chuàng)新工作在初期不符合相關法規(guī)要求,故地方場域和所屬條業(yè)務系統(tǒng)不認可、不支持甚至部分反對基層創(chuàng)新工作;與政策創(chuàng)新工作相關的其他少數(shù)部門認可與支持基層創(chuàng)新工作,基層政策創(chuàng)新經(jīng)驗向上傳導到國家場域,并獲得國家相關領導重視,基層政策創(chuàng)新工作得以繼續(xù)推進;地方場域和所屬條業(yè)務系統(tǒng)轉變原有工作態(tài)度和方向,轉而支持和學習基層政策創(chuàng)新經(jīng)驗,并開展政策創(chuàng)新建構活動,通過條業(yè)務系統(tǒng)等部門向國家上報相關經(jīng)驗,最終促成國家汲取政策創(chuàng)新經(jīng)驗開展政策創(chuàng)新活動。

四、 結 論

本文立足于府際關系視角研究縱向政策創(chuàng)新傳導機制,分析政府系統(tǒng)內參與政策創(chuàng)新傳導的重要主體,從微觀角度揭示不同級政府圍繞政策創(chuàng)新開展互動的內在機理。研究發(fā)現(xiàn):首先,基層創(chuàng)新上升為國家政策,即由下而上的縱向政策創(chuàng)新傳導現(xiàn)象大致可劃分為頂層驅動型、業(yè)務創(chuàng)新型、發(fā)展引領型和基層需求型四類,在原有政策擴散、政策試驗研究基礎上,針對由下而上的政策創(chuàng)新上升現(xiàn)象這一細分領域進行了深入分析。在國家全面深化改革的決策背景下,由中央提出創(chuàng)新試點決策、基層或地方開展創(chuàng)新試點、創(chuàng)新經(jīng)驗轉變?yōu)閲艺叩捻攲域寗有驼邉?chuàng)新傳導漸趨成為主要類型,是新時代背景下國家強調改革的頂層設計與基層探索相結合的現(xiàn)實寫照。其次,影響基層創(chuàng)新上升為國家政策的諸多因素中,政策創(chuàng)新自身屬性是決定其能否實現(xiàn)縱向政策創(chuàng)新傳導的必要條件。在縱向政策創(chuàng)新傳導中,政策創(chuàng)新屬性對其傳播擴散同樣具有根本影響,拓寬了已有研究發(fā)現(xiàn)政策屬性影響政策創(chuàng)新擴散結論的具體適用范圍,相對現(xiàn)有研究突出了政策創(chuàng)新上下需求一致性的重要影響作用[8]。再次,從影響政策傳導的參與主體看,在已有研究認為地方黨政領導、媒體、社會網(wǎng)絡、利益團體和個人等影響政策擴散基礎上,發(fā)現(xiàn)在不同場域中參與者類型存在差異,決策主體和業(yè)務主體是實現(xiàn)任何縱向政策傳導的必要參與者,因而不同場域都包含這兩類參與主體。而協(xié)調主體、智囊主體、政策企業(yè)家則因其面臨的政策創(chuàng)新場景和職能作用不同,未必存在于所有的縱向政策創(chuàng)新傳導活動中,其在不同場域中的影響作用也存在差異。針對政策創(chuàng)新上升過程中不同政策參與主體作用影響的研究,分析了同級政府內部不同主體的互動關系,補充與完善了省市主體發(fā)揮重要作用的具體機理。最后,縱向政策創(chuàng)新傳導依托政府組織系統(tǒng)內部已有體制機制開展基層政策創(chuàng)新工作,在同時兼具單一集權制與科層制特征的組織結構中,條業(yè)務系統(tǒng)內的縱向傳導路徑是實現(xiàn)政策經(jīng)驗由下而上傳導的主要路徑,豐富了以往注重擴散上升模式而缺少上升通道研究的結果。

在政策創(chuàng)新傳導涉及的眾多關鍵因素外還存在著其他外部因素的影響,如大眾傳媒、利益集團等對有些基層創(chuàng)新能否上升為國家政策也會產(chǎn)生影響,其影響機理與作用大小問題為后續(xù)研究提供了努力方向。