楊世昌

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450046）

新冠肺炎疫情于2019 年12 月在我國中部最大都市武漢被發(fā)現(xiàn)，并于2020 年初持續(xù)迸發(fā)。隨著春運(yùn)大潮的惠臨，疫情在全國范圍內(nèi)蔓延。2020年1 月20 日，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)快速反應(yīng)緊急發(fā)布1 號(hào)文件，針對(duì)該類本屬乙類傳染病的新冠肺炎患者應(yīng)對(duì)升級(jí)，采取甲類傳染病預(yù)防控制措施。在中央應(yīng)對(duì)疫情工作小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國范圍內(nèi)各個(gè)區(qū)域的疫情防控指揮中樞結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的強(qiáng)制隔離、封城封路、封閉居民小區(qū)等措施。需要注意的是，在這些措施實(shí)施過程中，仍存在著程序不夠規(guī)范、主體不夠明確和公民基本權(quán)利被侵犯等方面的問題。在疫情防控期間，由于需要對(duì)確診患者、疑似病例和“密切接觸者”遵從醫(yī)學(xué)的要求進(jìn)行嚴(yán)苛的隔離，因而需要從公共衛(wèi)生治理法治化的角度，針對(duì)行政強(qiáng)制原理、立法原則等內(nèi)容進(jìn)行深入剖析，并針對(duì)當(dāng)前隔離措施存在的問題和相應(yīng)的法制化解決策略等內(nèi)容進(jìn)行深入探討。［1］

一、疫情防控隔離措施的內(nèi)涵及類型

（一）疫情防控過程中隔離措施的內(nèi)涵解析

從本質(zhì)上來講，“隔離”是公共衛(wèi)生防疫中的關(guān)鍵措施，旨在對(duì)疑似感染人員、可能感染人員及外來回歸等人員予以觀察、防止人際傳染的必要措施，是促進(jìn)患者盡快康復(fù)的一種醫(yī)療行為?！案綦x”在醫(yī)學(xué)層面包括兩種類型，即保護(hù)性隔離和傳染病隔離。新冠疫情阻擊防控中的相關(guān)隔離是公共衛(wèi)生防疫中的醫(yī)學(xué)概念，也具備傳染病隔離和保護(hù)性隔離兩種形式。例如，2020 年2 月2 日武漢市疫情防控指揮部發(fā)布第10 號(hào)通告規(guī)定，對(duì)全市范圍內(nèi)的新冠肺炎確診患者以及和確診患者有密切接觸的相關(guān)人員，采取隔離治療和集中隔離觀察。之后，全國范圍都推行這樣的隔離措施，并上升到法律政策層面進(jìn)行明確的公告?？梢钥闯?，在新冠肺炎疫情防控過程中，針對(duì)相關(guān)對(duì)象采取切實(shí)可行的隔離措施，能夠從根本上確保公共衛(wèi)生安全，對(duì)公眾身體健康也起到了極大的保護(hù)作用。

（二）隔離措施的具體類型

1.結(jié)合行政區(qū)劃而開展的區(qū)域性隔離

在各項(xiàng)隔離措施中，以省市縣鄉(xiāng)為基準(zhǔn)的區(qū)域隔離是最基礎(chǔ)的隔離措施，主要是把行政區(qū)劃作為基本單位，相關(guān)政府防疫指揮部等都針對(duì)具體管轄范圍之內(nèi)的公共交通等進(jìn)行封鎖，切斷出入城的各個(gè)交通路口，設(shè)置相應(yīng)的關(guān)卡，對(duì)于出城或者進(jìn)城的人員開展相應(yīng)的勸阻工作，在源頭上規(guī)避交叉感染的情況，對(duì)病毒在區(qū)間傳播的途徑也進(jìn)行切斷，這種隔離措施強(qiáng)而有力，呈現(xiàn)出巨大的防控成效。

2. 針對(duì)外來人員或者易感人群進(jìn)行的街道社區(qū)網(wǎng)格化隔離

新冠肺炎疫情是在春節(jié)期間爆發(fā)的，春節(jié)期間人口流動(dòng)量特別大，這在很大程度上影響到疫情防控的進(jìn)行。因此，各地區(qū)根據(jù)具體情況以封城這種區(qū)域性的隔離為基礎(chǔ)，針對(duì)返鄉(xiāng)人員和本地居民采取社區(qū)街道等相關(guān)方面的更靈活機(jī)動(dòng)的網(wǎng)格化隔離措施，把街道社區(qū)網(wǎng)格作為基本單位，進(jìn)一步貫徹落實(shí)崗位責(zé)任制，逐一進(jìn)行排查，對(duì)于外來人員的健康信息進(jìn)行全面收集和整理，同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)居家或者定點(diǎn)隔離的措施，通過疫情防控網(wǎng)格化管理系統(tǒng)追蹤個(gè)人的基本信息，然后對(duì)其進(jìn)行錄入和追蹤，進(jìn)一步落實(shí)健康碼互認(rèn)機(jī)制，分類執(zhí)行相應(yīng)的居家或者定點(diǎn)集中隔離措施，這種網(wǎng)格化的隔離模式能夠針對(duì)外來人群展開多向度的排查，并予以針對(duì)性的隔離，這樣能夠確保疫情防控工作更加全面、細(xì)致、扎實(shí)，不留任何死角。

3.針對(duì)確診患者或者疑似病例開展隔離治療

對(duì)確診患者或者疑似病例實(shí)施隔離治療，是針對(duì)傳染源進(jìn)行控制，切斷病毒傳播途徑的關(guān)鍵舉措，是確保抗疫最終勝利的決定性因素。因此，各地區(qū)的疫情防控指揮部結(jié)合自身實(shí)際情況，設(shè)立了相應(yīng)的隔離治療點(diǎn)，強(qiáng)制隔離治療相關(guān)確診患者或者疑似病例，如武漢的火神山、雷神山，鄭州的岐伯山等，都是對(duì)確診患者進(jìn)行定點(diǎn)隔離的醫(yī)院，為確診患者和疑似病例提供必要的隔離治療條件，為其治愈提供保障。

二、疫情防控中隔離措施的法律屬性

（一）隔離措施的強(qiáng)制性

隔離措施是為遏制傳染源流、阻斷傳染路徑和保護(hù)易感人群，防止和消除疫情擴(kuò)散的危險(xiǎn)，對(duì)確診或疑似有傳染病的人員采取的臨時(shí)性行政強(qiáng)制（隔離）措施，而非對(duì)隔離對(duì)象（被隔離者）的懲戒或者處罰措施。針對(duì)新冠肺炎而言，除了疫苗注射防范之外，當(dāng)前并沒有明確有效的治療方式和免疫方法，且病毒存在著極其嚴(yán)重的人傳人的特性，所以做好強(qiáng)制隔離，將隔離措施上升到法律層面，無疑是當(dāng)前我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域高效控制疫情的重要手段。

我國《行政強(qiáng)制法》把“隔離”作為行政強(qiáng)制措施的一種，并規(guī)定了嚴(yán)格、規(guī)范的程序：需出示執(zhí)法證件且由2 名以上執(zhí)法人員實(shí)施。疫情防控中的“隔離”涵蓋了隔離治療（在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)施）和隔離觀察（在醫(yī)療機(jī)構(gòu)外實(shí)施）兩種情況。從這個(gè)意義上說，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的隔離治療，外來人員的居家隔離和曾去過疫區(qū)者的預(yù)防隔離，以及社區(qū)街道的隔離管理等，都屬于隔離防控措施的范疇，但在具體實(shí)施中適用的范圍和方式卻有著很大的差異。各地的人民政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)是落實(shí)隔離措施的絕對(duì)主體，公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門要協(xié)助疫情防控部門采取強(qiáng)制隔離措施，確保相關(guān)人員能夠嚴(yán)格按照法律的要求積極配合，對(duì)于拒絕配合隔離的相關(guān)人員則應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)其采取強(qiáng)制隔離措施，對(duì)逃脫隔離人員予以強(qiáng)行帶回，必要時(shí)依法限制其人身自由或給予拘留處罰。這種強(qiáng)制隔離措施，充分代表著公共利益，也必須嚴(yán)格按照法律的要求進(jìn)行，只有這樣才能把傳播途徑控制在最小的范圍，最大程度地有效減少傳染病對(duì)于社會(huì)公共利益造成的損失。［2］

（二）隔離需要充分做到緊急強(qiáng)制

遵從具體指向性并結(jié)合其緊迫危機(jī)程度，行政強(qiáng)制措施可以分為一般性和即時(shí)性兩類。即時(shí)性強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在面臨緊急或突發(fā)的災(zāi)害時(shí)，為了從根本上有效避免或者預(yù)防危險(xiǎn)的擴(kuò)大，減輕損失采取的臨時(shí)性強(qiáng)制約束或者限制行為。新冠肺炎有著很長(zhǎng)的潛伏期，確診之前處于潛伏期的患者并沒有相應(yīng)的癥狀，在新冠肺炎病毒的整個(gè)流行進(jìn)程中都在綿延不斷的予以復(fù)制、傳播和擴(kuò)散，大概率會(huì)傳染給與其有過面對(duì)面密切接觸的人員，這是一種十分嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對(duì)此，應(yīng)該采取切實(shí)可行的緊急隔離措施，對(duì)于新冠病毒攜帶者，無癥狀感染者和與患者有著密切接觸的人員和易感人群，都要采取強(qiáng)制隔離措施，以確保傳染病大爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)得到充分的消除?？梢姡谶@樣的情況下進(jìn)行相應(yīng)的隔離，都是緊急行政強(qiáng)制。

三、疫情防控隔離措施實(shí)施中存在的問題

（一）執(zhí)行的主體不夠充分明確

從疫情防控中不同地區(qū)的疫情通報(bào)具體情況看，或者是對(duì)所管區(qū)域范圍內(nèi)的確診患者和疑似病例進(jìn)行隔離治療，或者是對(duì)與確診或高度疑似病例有密切接觸人員進(jìn)行劃區(qū)定點(diǎn)集中隔離，但大多都是由村委會(huì)、街道辦等和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)行，甚至有的時(shí)候居民小區(qū)物業(yè)也成了執(zhí)行主體。這些執(zhí)行主體往往采取一刀切的辦法，無法在真正意義上滿足社會(huì)層面對(duì)于法治新格局的安全性、保障性、可預(yù)期性之要求。在疫情防控中，隔離措施有著典型的應(yīng)急性和強(qiáng)制性，但是由于主體不夠充分明確，導(dǎo)致相關(guān)人員的合法權(quán)益在執(zhí)行時(shí)可能會(huì)被侵犯。同時(shí)，隔離治療、指定集中隔離以及封城等相關(guān)措施在決定權(quán)及其適用的對(duì)象和方式上，尚未有明確的法律規(guī)定，相關(guān)規(guī)定也比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致隔離措施在執(zhí)行中，相關(guān)主體的裁量空間往往過大，不同地區(qū)的隔離措施也存在不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況，這不僅對(duì)更富有成效的管控局面會(huì)造成很大影響，而且對(duì)法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性也會(huì)造成一定的損害。

（二）執(zhí)行的程序不夠嚴(yán)格規(guī)范

在疫情防控中，相關(guān)部門均采取相應(yīng)的隔離措施，但是這些隔離措施在執(zhí)行的程序上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，方案缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、正當(dāng)性，未嚴(yán)格按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行隔離，針對(duì)性和靈活性也不夠。如有的地區(qū)采取人為阻斷交通道路的隔離方式，對(duì)正常的生產(chǎn)和生活造成了極大的破壞，甚至違反正當(dāng)程序，對(duì)交通要道進(jìn)行阻斷，由此導(dǎo)致消防救援無法進(jìn)行，對(duì)社會(huì)安定造成很大的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。雖然實(shí)現(xiàn)了行政目的，但違反了正當(dāng)程序原則，不符合法律的相關(guān)要求，甚至導(dǎo)致公民的權(quán)利受到侵犯，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（三）社會(huì)公共安全和個(gè)人權(quán)利失衡的博弈嚴(yán)重影響著執(zhí)行的效能

從實(shí)踐來看，國家在應(yīng)對(duì)疫情的過程中積極采取強(qiáng)制隔離的措施，取得了良好的成效，但是政府和相關(guān)行政部門在具體實(shí)施隔離過程中，往往為了追求疫情防控而忽略了對(duì)尊重公民權(quán)利的應(yīng)有考量，侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)利及利益，這也充分體現(xiàn)出公共衛(wèi)生安全和個(gè)人基本權(quán)利在隔離措施執(zhí)行過程中存在著一定程度失衡的情況。法律控權(quán)功能下的控權(quán)模式的合理構(gòu)建，因?yàn)槟軌蛟鰪?qiáng)對(duì)行政權(quán)力擴(kuò)張的控制而被視為行政法治的核心。［3］在實(shí)踐中，由于隔離費(fèi)用在財(cái)政承擔(dān)方面并沒有統(tǒng)一的規(guī)定和明確的要求，導(dǎo)致被隔離人員在隔離過程中會(huì)付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這種高昂的隔離費(fèi)用侵害了被隔離人員的基本生活權(quán)利，也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)的不穩(wěn)定因素。同時(shí)，在對(duì)被隔離人員進(jìn)行隔離的過程中，也存在著個(gè)人信息被披露等問題，這就突破了采取強(qiáng)制措施和有效阻斷病毒傳播的界限，這是需要特別關(guān)注的。

四、疫情防控中相關(guān)隔離措施的改進(jìn)路徑

（一）完善和優(yōu)化相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范不同類型隔離措施的執(zhí)行主體

目前，從整體情況看，我國《傳染病防治法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了相應(yīng)的隔離措施，然而對(duì)于新冠疫情的防控，相應(yīng)的隔離措施尚屬空白，現(xiàn)行法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)情況仍存在一定的矛盾，需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)通過修改《傳染病防治法》和《傳染病防治法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)明確新冠疫情防控具體隔離措施，按照權(quán)責(zé)一致的原則由不同級(jí)別的行政主體行使不同類型隔離措施的決定權(quán)。進(jìn)一步明確隔離措施執(zhí)行主體及其權(quán)限，便于執(zhí)行主體依據(jù)法定程序嚴(yán)格執(zhí)行隔離措施。做好執(zhí)行主體之間的協(xié)調(diào)和配合，實(shí)行協(xié)同作業(yè)，增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)。

（二）制定切實(shí)可行實(shí)施方案，完善隔離措施執(zhí)行程序

為了減少或者避免隔離措施在執(zhí)行過程中的隨意性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善執(zhí)行程序，按照法律的要求制定明確的隔離方案，嚴(yán)格規(guī)范和限制執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中的裁量空間，明確界定并嚴(yán)格執(zhí)行隔離對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同人群分別采取相應(yīng)的隔離措施，杜絕執(zhí)行主體濫用職權(quán)或者越權(quán)等問題的發(fā)生，從根本上有效解決疫情防控過程中公民在高速路上長(zhǎng)時(shí)間逗留，或者有家不能回等問題，避免被隔離人員的權(quán)利受到不必要的侵害。隔離措施是切斷傳染源擴(kuò)散和控制疫情蔓延的關(guān)鍵，在執(zhí)行隔離措施的過程中要充分發(fā)揮其自身強(qiáng)制力，經(jīng)明確表明執(zhí)行主體身份，說明相關(guān)理由之后，不必征得被執(zhí)行隔離人的同意。［4］

（三）確保執(zhí)行效果，維護(hù)公共衛(wèi)生安全，保障公民基本權(quán)利

國家權(quán)力在介入危機(jī)管理時(shí)以強(qiáng)力依賴法律的明確授權(quán)為基本特征，且不可與法定的公民最基本權(quán)利相沖突。［5］從根本上看，隔離措施的執(zhí)行是為了切實(shí)維護(hù)公共衛(wèi)生安全，保障公民的生命權(quán)等基本權(quán)利，這樣就不可避免地對(duì)被隔離人員的自由等權(quán)利進(jìn)行一定的限制。同時(shí)，因?yàn)楸桓綦x人員完全處于一種弱勢(shì)和不利地位，在身心方面可能存在一定程度的不穩(wěn)定性和不確定性，有的還帶有某些負(fù)面心理情緒，所以在被隔離的過程中，就需要在最大程度上確保被隔離人員的精神權(quán)利能夠得到有效的維護(hù)。［6］這就需要通過完善信息公開機(jī)制，確保公民的知情權(quán)能夠得到最大程度的維護(hù)，同時(shí)要對(duì)被隔離人員的心理進(jìn)行科學(xué)合理的干預(yù)，充分維護(hù)和保障被隔離人員的法律救濟(jì)權(quán)利，根據(jù)國家和地方出臺(tái)的財(cái)政政策和市場(chǎng)調(diào)控辦法，對(duì)于疫情期間隔離封閉所導(dǎo)致的社會(huì)成本激增等進(jìn)行政策支持和補(bǔ)貼。［7］

五、結(jié)語

在我國疫情防控常態(tài)化進(jìn)程中，總結(jié)SARS（2003 年流行于我國不明病原體非典型性肺炎）疫情、H7N9（2013 年我國一些地區(qū)人群被感染的新亞型禽流感病毒）疫情防治等的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，極大地增強(qiáng)了我國政府應(yīng)對(duì)突發(fā)傳染病疫情的能力。因此，必須完善疫情防控相關(guān)立法，為疫情防控工作有序推進(jìn)提供必要的法治保障。鑒于目前的形勢(shì)，還必須明確規(guī)范隔離措施執(zhí)行主體和執(zhí)行程序，確保疫情防控工作做到有法可依和有據(jù)可循，極大地保障公民的基本權(quán)利和社會(huì)秩序的持續(xù)穩(wěn)定，以推動(dòng)我國公共衛(wèi)生法治體系不斷向前發(fā)展。