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        加強和規(guī)范政府性基金預(yù)算管理的對策建議

        2022-11-27 13:44:08黃立斌廣西醫(yī)科大學(xué)附屬武鳴醫(yī)院
        品牌研究 2022年18期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算編制基金部門

        文/黃立斌(廣西醫(yī)科大學(xué)附屬武鳴醫(yī)院)

        近兩年來受新冠疫情影響,經(jīng)濟發(fā)展疲軟直接影響了財政稅收,組織財政收入壓力也越來越大,這就需要在財政資金管理方面樹立過緊日子意識,加強預(yù)算管理統(tǒng)籌力度,強化預(yù)算約束力,主動適應(yīng)新變化;基于預(yù)算工具對政府性基金開展管理工作,不僅可以進一步提高政府部門的治理能力,更能充分地發(fā)揮財政資金主導(dǎo)作用,還能夠很好支持地方經(jīng)濟發(fā)展。本文在理論分析、數(shù)據(jù)調(diào)研以后,以廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金預(yù)算管理實施現(xiàn)狀為依據(jù),針對如何提高政府性基金統(tǒng)籌效率和使用效益提出相應(yīng)的建議。

        一、當前廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金管理概況

        (一)政府性基金規(guī)模

        2021年廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金收入182105萬元,相當于當年城區(qū)財政收入,其中國有土地使用權(quán)出讓收入172127萬元,占政府性基金收入比重的94.52%。2021年廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金支出188920萬元,相當于同期城區(qū)財政支出的40.39%。

        (二)政府性基金預(yù)算管理基本情況

        1.加強政府性基金預(yù)算規(guī)范管理

        基于財政部針對政府性基金出臺的一系列管理辦法,以及預(yù)算法相關(guān)規(guī)定,將其全額納入財政綜合預(yù)算,由城區(qū)人民政府對預(yù)算程序開展初步審定,報城區(qū)人代會或者城區(qū)人大常務(wù)委員會審查批準[1]。落實政府性基金預(yù)決算公開制度,經(jīng)城區(qū)人代會或者城區(qū)人大常務(wù)委員會批準的年度政府性基金預(yù)算計劃、預(yù)算執(zhí)行反饋報告、預(yù)算調(diào)整申請報告和決算報告等,形成標準化的預(yù)算信息表在公開平臺對外公示,接受社會各部門及基層民眾的監(jiān)督;各部門政府性基金預(yù)算、決算報告等也需要在城區(qū)財政部門審核批復(fù)以后,執(zhí)行公開流程。

        2.加強政府性基金預(yù)算編制管理

        從國家角度、自治區(qū)角度、市政府角度分別針對政府性基金預(yù)算管理提出了制度性要求,例如:廣西南寧市武鳴區(qū)早在2008年就開始執(zhí)行獨立編撰預(yù)算計劃的規(guī)定,在編制過程中始終堅持“以收定支、??顚S谩⑹罩胶?、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則,且執(zhí)行一般公共預(yù)算規(guī)定,在財政審核背景下開展資金劃撥與使用等工作。具體預(yù)算的制定需考慮所處的政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等的變動和調(diào)整,政府性基金支出預(yù)算按照事業(yè)發(fā)展需求與收入可能統(tǒng)籌安排,預(yù)算項目和指標細化到責任中心、部門、崗位、項目當中,在責任機制下構(gòu)建收支可控的預(yù)算管理體系。

        3.實現(xiàn)對政府性基金預(yù)算收入與預(yù)算支出的有效控制

        執(zhí)行單位在具體征收環(huán)節(jié)必須要提前確定征收對象、征收范圍與征收標準,落實“以票管收,統(tǒng)籌調(diào)劑”,在征收手段上執(zhí)行“先繳費后辦證”管理制度。針對近年來土地出讓市場低迷的現(xiàn)狀,廣西南寧市武鳴區(qū)積極研究分析,加快推進土地招拍掛出讓和組織國有土地使用權(quán)出讓收入解繳入庫,2020年、2021年分別組織國有土地出讓收入19.61億元、17.21億元;同時加大歷年欠繳款項催繳力度,在形勢嚴峻的情況下確保國有土地出讓收入不明顯滑坡。二是加強支出管理。政府性基金支出按規(guī)定的用途安排,遵循“先收后支”原則,加強資金審批程序,嚴格按預(yù)算和支出進度撥款;在財力緊缺的情況下,動態(tài)分析資金性質(zhì)、安排使用范圍。

        二、政府性基金預(yù)算管理中存在的問題及成因

        (一)政府性基金預(yù)算編制簡單粗放

        (1)預(yù)算編制不夠細化。在編制方法上,由于沒有明確的適用范圍和開支標準,實際管理中部分支出難以有效歸納,缺乏準確、詳細的項目名稱。

        (2)支出標準不規(guī)范,預(yù)算執(zhí)行難有效落地。由于準確核定政府性基金收入征收過程中產(chǎn)生成本的難度較大,往往是基于以往的標準、模式等來確定,因而在實際支出成本確定上存在較多可操作性,不能根據(jù)各個部門職能和業(yè)務(wù)特點安排適合的支出標準,難以適應(yīng)新形勢新發(fā)展要求。

        (3)年初預(yù)算、追加預(yù)算只列項目,不涉及具體執(zhí)行單位,而且基金收入預(yù)算未附相關(guān)的測算依據(jù)或依據(jù)不充分,在實際安排支出時不利于財政部門的監(jiān)督,預(yù)算執(zhí)行及分析難度大。

        分析發(fā)現(xiàn),執(zhí)行單位的管理層人員在思想意識上對加強政府性基金預(yù)算管理的重視程度不夠,其預(yù)算管理工作也主要集中在一般公共預(yù)算方面;同時,政府性基金管理在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在著基礎(chǔ)信息資料少、數(shù)據(jù)支撐不足等問題,固定預(yù)算編制方法比較常見[2]。

        政府性基金收入管理機制不健全。近年來廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金收入增長幅度較大,其中最主要的來源是土地使用權(quán)出讓項目,但隨著國家金融政策變化和加強對房地產(chǎn)、土地資源宏觀調(diào)控,政府性基金收入增長壓力明顯加大。同時,預(yù)算管理部門難以全面掌握和控制影響預(yù)算編制的因素,對政府性基金收支預(yù)測不夠合理,不利于各項支出的安排。此外,實踐中部分項目缺乏健全的管理機制,資金配置不夠合理,存在一些項目多頭歸集、一些項目資金配置過于分散的情況,項目收益不大,且常和其他資金管理混淆;財政內(nèi)部在資金管理上沒有形成統(tǒng)一監(jiān)管合力[3]。

        該問題出現(xiàn)的主要原因有:缺乏合理、科學(xué)的法制法規(guī)作依據(jù),預(yù)算編制流程、方法、模式等沒有統(tǒng)一的標準,政府性基金收支預(yù)測缺乏依據(jù),實際預(yù)算編制缺乏完整的數(shù)據(jù)作支撐。另一方面,部分政府性基金的征收、管理和使用部門不統(tǒng)一,各部門責任主體意識不強,重視程度不高。

        (二)政府性基金支出管理約束性不強

        雖然要求采用“收支兩條線”方法進行管理,但實踐中還未完全實現(xiàn)收支分離,收支未有效脫鉤,基本上還維持“誰多收傾斜誰使用”的分配格局。預(yù)算安排時對項目缺乏可行性分析及具體評估,預(yù)算執(zhí)行剛性不夠,在執(zhí)行中不斷追加、調(diào)整或增加支出項目,沖擊了預(yù)算的嚴肅性,削弱了基金預(yù)算的約束力和權(quán)威性。同時,由于基金專款專用,部分項目支出結(jié)余較多,預(yù)算執(zhí)行進度不均衡。

        出現(xiàn)以上問題的主要原因是:只是從形式上將政府性基金納入預(yù)算管理體系,但在具體實踐中沒做好充分準備工作,項目收支未分離,甚至一些執(zhí)收執(zhí)法部門認為征收基金收入可以作為本部門補充資金,強烈要求用來補充部門經(jīng)費或項目開支。同時,基金預(yù)算收支預(yù)測準確率不高,編制不夠科學(xué)合理,預(yù)算執(zhí)行未達到預(yù)期,出現(xiàn)基金預(yù)算結(jié)余數(shù)額較大,其容易催生突擊花預(yù)算的問題。

        基金預(yù)算與一般公共財政預(yù)算之間銜接不協(xié)調(diào)。在財政十分緊張的情況下,政府性基金統(tǒng)籌力度不足,調(diào)入一般公共財政預(yù)算不夠合理,未能統(tǒng)籌一般公共預(yù)算中基建項目資金,政府性基金使用效益不高。

        出現(xiàn)以上問題的主要原因是:目前還沒有建立起四本預(yù)算完整的預(yù)算體系,特別是政府性基金預(yù)算與公共財政一般預(yù)算沒能很好地相互支持互補和統(tǒng)籌安排;同時,財政對各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平不夠。

        三、加強和規(guī)范政府性基金預(yù)算管理的對策建議

        (一)統(tǒng)一思想基礎(chǔ),提高對基金預(yù)算管理重要性的認識

        進一步強化對預(yù)算管理工作的重視,將預(yù)算管理融入政府性基金管理體系中,合理利用好預(yù)算工具、方法,統(tǒng)籌規(guī)劃基金的使用,科學(xué)編制基金預(yù)算;在推進政府預(yù)算體系不斷完善的過程中,強調(diào)財政部門對各項資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,將有限的資源投入到國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、政策支持的重點建設(shè)項目當中。因此,地方各級財政部門要夯實思想基礎(chǔ),充分認識到基金管理與預(yù)算管理高度融合的重要性,依據(jù)政策文件指導(dǎo),合理安排下一階段的財政工作;同時,將基金預(yù)算與財政預(yù)算放在同等位置,結(jié)合部門情況制定基金預(yù)算管理流程與操作規(guī)范,主動采取有效的措施,加強基金預(yù)算管理。

        (二)健全政府性基金管理機制體系

        (1)完善政策管理制度。根據(jù)財政部和廣西政府性基金預(yù)算管理相關(guān)政策規(guī)定,針對“政府性基金預(yù)算管理”編制地方性的制度辦法,尤其要在文件內(nèi)容中體現(xiàn)基金征收管理、使用管理等規(guī)范,從源頭上加強對政府性基金收支行為的約束和控制,確定預(yù)算編制覆蓋范疇。同時,充實預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料,在兼顧政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、市場環(huán)境和資金運行環(huán)境的基礎(chǔ)上開展預(yù)算編制工作。

        (2)實現(xiàn)一般性公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保保障支出預(yù)算和政府性基金預(yù)算協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照綜合預(yù)算管理的要求,加強各類預(yù)算之間的協(xié)調(diào)與銜接,根據(jù)功能和定位協(xié)調(diào)好項目支出與專項支出對資金的需求,并由執(zhí)行部門做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作,依據(jù)預(yù)算計劃對有限的資金開展分配工作,增強單位資金整合能力,并通過資金集中投入實現(xiàn)資金價值和效益最大化[4]。

        (3)建立部門之間的協(xié)調(diào)機制。在財政部門內(nèi)部、財政部門和預(yù)算主管部門之間、預(yù)算主管部門與部門之間,利用權(quán)責劃分建立相互制衡、相互制約的管理格局,明確各自分工,并增強彼此間的信息交互,形成工作合力。

        (三)完善政府性基金預(yù)算編制

        (1)規(guī)范基金預(yù)算編制規(guī)程。按照“二上、二下”的程序編制基金預(yù)算,明確工作環(huán)節(jié)、內(nèi)容、時限和職責分工,確?;痤A(yù)算編制的科學(xué)展開。

        (2)規(guī)范收入預(yù)算編制。落實減稅降費政策,嚴禁虛收空轉(zhuǎn)。各執(zhí)收單位要完善收費基金清單管理,深入解讀當期國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的政策,分析市場經(jīng)濟的變動,在考慮外部環(huán)境變動的基礎(chǔ)上,綜合參考以往年度基金預(yù)算編制、執(zhí)行以及考核情況,對本年度政府性基金收入進行科學(xué)預(yù)測,經(jīng)過單位上下多次溝通后,合理編制預(yù)算目標,并依據(jù)收入詳細科目將其細化、分解。

        (3)細化支出預(yù)算編制。以零基預(yù)算編制方法為基礎(chǔ),按照“以收定支、??顚S谩被驹瓌t,在支出以前結(jié)合本年度投資計劃和地方重點建設(shè)領(lǐng)域預(yù)測投資規(guī)模。在這一過程中要注意針對重點項目制定預(yù)算編制流程,并要求各預(yù)算單位嚴格依據(jù)預(yù)測結(jié)果和預(yù)算指標確定資金使用范圍、用途和財務(wù)制度制作支出預(yù)算表,將各項支出以項目的形式納入預(yù)算項目庫,未納入的,一律不得安排預(yù)算;要注重績效,精打細算,提前開展項目效益性、可行性、必要性分析,做好前期準備工作,簡化評審流程,提高預(yù)算指標的審批效率,以便更好地切合項目開展,避免錯失投資、發(fā)展良機。編制年度預(yù)算時,財政部門要統(tǒng)籌處理好基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的協(xié)調(diào)安排問題,加強對基金預(yù)算的審核,凡是基金預(yù)算足額安排的項目,原則上不再從一般公共預(yù)算安排經(jīng)費。

        (4)強化預(yù)算績效目標源頭管理。按規(guī)定批復(fù)至各單位的預(yù)算績效目標原則上不予調(diào)整,預(yù)算執(zhí)行中確需調(diào)整的,按預(yù)算績效目標管理程序要求報批調(diào)整;年度預(yù)算執(zhí)行中,申請預(yù)算追加和調(diào)整時,及時補編、調(diào)整相應(yīng)預(yù)算績效目標及績效指標;對于二次分配資金,細化到具體項目后按照規(guī)定及時補編項目績效目標,報財政部門審核、批復(fù)后在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中錄入。

        (四)嚴格政府性基金預(yù)算執(zhí)行

        (1)加強基金收入預(yù)算管理。作為基金的征收單位,為了保證收入及時與足額,在組織方面應(yīng)當加強征收執(zhí)行力度,按照相關(guān)規(guī)定實時動態(tài)跟蹤政府性基金的征收進度,并編制收入預(yù)算報表,階段性分析和反饋收入預(yù)算執(zhí)行情況。(2)嚴格基金支出預(yù)算管理。在支出管理方面,如何平衡收入與支出的關(guān)系,將決定政府性基金預(yù)算管理是否能夠體現(xiàn)其平衡性、計劃性和效益性。鑒于此,執(zhí)行單位應(yīng)當結(jié)合基金收繳入庫的進度等信息編制支出預(yù)算方案;在執(zhí)行階段可以對支出預(yù)算進行分解,按照年度、季度和月度等時間段分解成階段性計劃,落實到實際支出事項當中。為了保證基金支出預(yù)算控制成效,還可以發(fā)揮財務(wù)管理的作用。例如:以財務(wù)管理制度為基礎(chǔ),按照會計核算程序?qū)χС鍪马楅_展定期核算稽查工作,保證專項支出能夠依據(jù)初始用途規(guī)劃合理使用[5]。相關(guān)部門在支出活動中必須要嚴格遵循既定的規(guī)章制度,基于預(yù)算范疇和支出標準實現(xiàn)政府性基金運行活動,嚴禁與其他事項混淆支出,也不得在未經(jīng)審批的情況下隨意更改用途。(3)對歷年結(jié)余資金較大基金項目,結(jié)合一般公共財政預(yù)算執(zhí)行情況進行統(tǒng)籌盤活使用;靈活應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果,考核各項目支出效率,及時調(diào)整項目資金配置,根據(jù)規(guī)劃削減、取消低效率的項目活動。同時,及時回收沉淀資金,重新統(tǒng)籌安排,提高資金使用效益和支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

        (五)強化政府性基金預(yù)算監(jiān)督管理

        (1)加強部門監(jiān)督管理。加強政府性基金收支管理監(jiān)督檢查,審查部門預(yù)算執(zhí)行是否依據(jù)相關(guān)管理制度要求,政府性基金有無做到??顚S谩X斦块T、審計部門、物價部門等相互協(xié)作,相互配合,建立信息共享平臺,形成監(jiān)管合力,強化對政府性基金預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度。(2)開展績效評價監(jiān)督。做好當年預(yù)算績效管理項目績效目標跟蹤監(jiān)控、績效自評和績效信息公開等。加強對政府性基金使用結(jié)果的績效評價,從預(yù)算執(zhí)行數(shù)量、質(zhì)量方面建立具體評價標準,建立健全財政基金預(yù)算績效評價體系;建立以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的基金使用配置機制,加強事前評審、事中監(jiān)督、事后檢查,聘請第三方機構(gòu)對各部門基金預(yù)算執(zhí)行情況考核評價,并進行定期總結(jié)分析,督促各部門加強管理,不斷提高基金使用效率。(3)加大信息公開力度。明確各類信息的公開內(nèi)容和時間要求。依據(jù)規(guī)定,政府性基金總預(yù)決算數(shù)據(jù)需全部公開披露,政府性基金使用部門在批復(fù)部門預(yù)算后的20日內(nèi),按照規(guī)范格式在本部門網(wǎng)站公開本部門的政府性基金的使用情況。同時,要進一步加大政府性基金公開范圍,公開項目細化到經(jīng)常性支出、項目支出,既要按年度公開信息,也要有整個項目建設(shè)、管理、營運的信息;對專業(yè)性較強的名詞進行解釋,并認真做好說明解釋工作,以便加強監(jiān)督、規(guī)范運行,接受社會各界的質(zhì)詢和監(jiān)督。

        四、結(jié)語

        綜上所述,在政策導(dǎo)向下,加強政府性基金管理有利于平衡財政收支,將有限的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會服務(wù)等項目當中。鑒于此,相關(guān)單位部門應(yīng)當以規(guī)范政府性基金支出行為、加強政府性基金預(yù)算管理為目標,通過健全管理機制、完善預(yù)算編制、嚴格執(zhí)行預(yù)算、發(fā)揮監(jiān)督作用等方式,在單位中逐步形成政府性基金管理體系,促進財政資金使用效率進一步提高。

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