文/鄧希（株洲市地產(chǎn)集團土地開發(fā)經(jīng)營有限公司）

在城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的過程中，片區(qū)并不是一種獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象，而是政府有關(guān)部門為了開發(fā)部分地區(qū)，制定一定的經(jīng)濟政策，吸引內(nèi)外部的因素，合理地配置資源，建設(shè)有效的城市功能區(qū)的過程。但是，在城鎮(zhèn)片區(qū)開發(fā)的過程中，受到融資模式、項目施工周期、項目質(zhì)量的影響，往往會對城鎮(zhèn)片區(qū)所有的開發(fā)和利用效果產(chǎn)生一定的沖擊，以至無法滿足城市運行的基本要求。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，一定要重視片區(qū)開發(fā)的融資模式，制定完整的規(guī)劃體系，加強對項目運營的控制力度，整合片區(qū)資源，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供支持。因此，在這種背景下，開展片區(qū)開發(fā)融資模式的研究就顯得尤為重要。

為了保障片區(qū)開發(fā)項目正常進行，對片區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式和投融資模式的選擇十分重要，投資主體的確定、投資方案的選取，對于地方城鎮(zhèn)片區(qū)功能實現(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量提高，乃至發(fā)展戰(zhàn)略的成敗非常關(guān)鍵，將直接影響地方政府片區(qū)戰(zhàn)略的高效執(zhí)行和貫徹。融資是現(xiàn)代市場經(jīng)濟系統(tǒng)中的核心要素，在整個片區(qū)開發(fā)過程中起著決定性的重要作用。

一、相關(guān)概念闡述

（一）片區(qū)開發(fā)

很多學(xué)者對片區(qū)開發(fā)的概念進行了研究，但是，由于研究角度的不同，目前還沒有形成統(tǒng)一的認識。有學(xué)者認為，片區(qū)開發(fā)就是在符合法律規(guī)定和地方規(guī)劃的前提下，對成片的區(qū)域進行系統(tǒng)性的改建、擴建、運營和維護的行為[1]，其目的是促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。同時，也有學(xué)者認為，所謂片區(qū)開發(fā)指的是在既定的功能區(qū)定位的基礎(chǔ)上，基于城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標，進行提前規(guī)劃，整合各種資源，在指定區(qū)域進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目開發(fā)、功能區(qū)延展的行為[2]，其目的是滿足城市發(fā)展的需要。從投資建設(shè)的角度而言，片區(qū)開發(fā)的內(nèi)容通常包括土地整理儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套公共基礎(chǔ)建設(shè)[3]。而這些內(nèi)容通常適用于以下幾個方面:城市建設(shè)改造更新；扶貧項目開發(fā)；建設(shè)新的城市功能區(qū)；建設(shè)旅游資源項目；開發(fā)綜合體；建立新的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等。

（二）片區(qū)開發(fā)的常見模式

結(jié)合片區(qū)開發(fā)的理論和實踐，在片區(qū)開發(fā)的過程中，依據(jù)開發(fā)主體的不同，可以將片區(qū)開發(fā)的模式分為以下幾種類型，第一種為政府直接投資建設(shè)開發(fā)模式。在這種模式中，政府通常會通過地方政府融資平臺參與到項目的建設(shè)中，并且實施對項目建設(shè)的控制。而項目建設(shè)的資金來源為政府的直接財政性資金[4]。這種方式會增加政府的資金壓力，同時，建設(shè)項目的實際收益率很可能并不能達到政府的要求。第二種為政府同企業(yè)共同開發(fā)模式。政府將地方性融資平臺作為融資主體，其資金的來源主要依靠財政資金加債務(wù)性融資。而債務(wù)性融資償還主體仍然是政府。第三種是市場化的片區(qū)開發(fā)模式。政府將片區(qū)開發(fā)的項目完全轉(zhuǎn)交給第三方，并且在資源配置、政策制定和片區(qū)開發(fā)中給予一定的補償，從而緩解政府在片區(qū)開發(fā)中的資金壓力。第四種為混合型開發(fā)模式。政府和第三方共同作為片區(qū)開發(fā)的主要主體。其中政府主要承接了片區(qū)開發(fā)的主體工程，而第三方則承擔部分工程。這種模式減輕了政府的資金壓力，調(diào)動了其他資本的積極性，分散了項目建設(shè)的風險[5]。

二、片區(qū)開發(fā)的模式和趨勢

在過去，“片區(qū)開發(fā)”又被叫作城鎮(zhèn)建設(shè)綜合發(fā)展，單純理解即是對農(nóng)村、城市土地實行統(tǒng)籌發(fā)展，包括進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動，其目標可以理解為提高城鎮(zhèn)生活設(shè)施質(zhì)量。如果相對片面的看待問題，片區(qū)開發(fā)會包括一些開發(fā)子單元，包括對土地平整基礎(chǔ)上進行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及商業(yè)項目的開發(fā)。如果在宏觀維度上看待片區(qū)開發(fā)，則會按照一定的規(guī)劃進行系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)，然后再進行區(qū)域運營推廣。通過上述分析可以認為，片區(qū)開發(fā)模式即是以邏輯組織架構(gòu)為核心，通過管理活動的實施，在具有較好的服務(wù)價值基礎(chǔ)上，為地方經(jīng)濟社會的聯(lián)合發(fā)展與總體目標達成做好鋪墊。

綜合考察各個層面情況，根據(jù)片區(qū)發(fā)展方式的不同，項目分類架構(gòu)也往往具有很大不同。其中，在發(fā)展主體層面，項目具體分為由政府和社會投資方共同合作開發(fā)項目的模式、市場主體主導(dǎo)發(fā)展模式、政府主體主導(dǎo)發(fā)展模式等。而從發(fā)展價值鏈的深入發(fā)掘，具體項目可界定為政府一級主體模式、市場運營主體模式和片區(qū)整體等三種類型。但近十年來，中國經(jīng)濟運行情況仍然不理想，總體呈現(xiàn)出放緩的趨勢，在此背景下，政府進一步改革發(fā)展方式、進一步優(yōu)化經(jīng)濟社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)、進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展動力已刻不容緩。

片區(qū)開發(fā)前期注重主體發(fā)展建設(shè)工作，而后期則更偏重于可持續(xù)性經(jīng)營管理，為統(tǒng)籌處理這種實際問題，在片區(qū)探索發(fā)展的過程中出現(xiàn)了四大發(fā)展趨勢：一是由政府一級地塊開發(fā)，工程建設(shè)與企業(yè)一二級聯(lián)動開發(fā)為主走向整個價值鏈的聯(lián)動開發(fā)，如招商蛇口、北京華夏幸福。二是由當?shù)卣黧w開發(fā)工程建設(shè)成功之后，民營資本參與片區(qū)的招商工程建設(shè)和后期運作，由粗放式運作逐漸走向精細化運作，如南京市雨潤中心和深圳市南國城。三是企業(yè)無須再外部擴展，而是轉(zhuǎn)化為股份投資者，對已開發(fā)片區(qū)實行精耕細作，如江蘇園區(qū)等。四是由政府部門(或平臺公司)和社會資本的合作，由政府部門對各項重要事宜做出決定，由社會資本提供從開發(fā)建設(shè)、投融資和招商運作的全過程服務(wù)，如華夏幸福等。

三、片區(qū)開發(fā)常見的融資模式

片區(qū)開發(fā)的融資模式具有多元化的特點，目前實際工作中，片區(qū)融資常見的模式有三種。

（一）PPP融資模式

在片區(qū)開發(fā)的過程中，政府同其他社會資本簽訂合作協(xié)議，按照計劃出資的比例，共同構(gòu)建特殊目的公司，并且要制定公司章程。而政府則通過指定機構(gòu)授予特殊目的公司特殊經(jīng)營權(quán)。而特殊的目的公司則要為片區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供一整套的服務(wù)方案。

PPP融資模式在融資過程中充分調(diào)動了社會資本的積極性，這些社會資本包括金融機構(gòu)和其他私營主體。而在片區(qū)開發(fā)完成以后，社會資本往往可以通過出售股權(quán)來實現(xiàn)收益。片區(qū)開發(fā)項目可以從社會資本直接獲取資金。

（二）產(chǎn)業(yè)基金模式

片區(qū)開發(fā)在引入產(chǎn)業(yè)的過程中，需要一定的產(chǎn)業(yè)基金作為前提。而這種模式根據(jù)融資主體的不同，可以分為三種類型。第一種是政府主導(dǎo)型。在這種模式中，政府作為主導(dǎo)可以聯(lián)合平臺公司和金融機構(gòu)共同出資成立產(chǎn)業(yè)基金。政府是產(chǎn)業(yè)基金風險的主要承擔者。而片區(qū)開發(fā)的具體項目需要其他出資人進行審核，同時還要經(jīng)過政府的審批。在這種模式中，政府可以為金融機構(gòu)提供擔保。第二種為金融機構(gòu)主導(dǎo)型。金融機構(gòu)聯(lián)合地方性國企成立產(chǎn)業(yè)基金，專注于投資項目。一般而言，金融機構(gòu)作為優(yōu)先合伙人，優(yōu)先享受收益。而地方國企作為次級合伙人。第三種為由社會企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金模式。在這種模式中，社會企業(yè)作為重要的發(fā)起人，聯(lián)合其他企業(yè)成立創(chuàng)業(yè)基金。產(chǎn)業(yè)基金的出資人并不包括政府。而政府則賦予社會企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)。

（三）股權(quán)基金模式

片區(qū)開發(fā)的企業(yè)除了上市公司以外，還有處于創(chuàng)立時期、發(fā)展時期、衰落時期的企業(yè)，因此，對應(yīng)的股權(quán)投資基金可以分為天使基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、并購基金和夾層資本等。其中并購資金是針對目標企業(yè)進行收購的基金，其模式為通過收購其他企業(yè)的股權(quán)，并獲得控制權(quán)，然后對企業(yè)進行組合重造，并在某一個特定的時間進行出售。

四、片區(qū)開發(fā)融資模式中存在的問題

（一）內(nèi)容界定不清晰

很多地區(qū)在開展項目融資的過程中存在內(nèi)容界定不清晰的問題，舉例來說，在開發(fā)新城區(qū)的過程中，很多項目存在比較復(fù)雜的問題。而很多政府只是對片區(qū)的功能定位、發(fā)展目標進行了分析，但是卻缺乏對項目的具體規(guī)劃、項目的具體資金來源等問題進行考慮。因此，這往往會給項目的開發(fā)建設(shè)帶來一定的限制，而且在項目建設(shè)的過程中也無法保證充足的資金。

（二）合伙企業(yè)經(jīng)驗不足

片區(qū)建設(shè)的主體具備多樣化的特點，政府往往在其中占據(jù)主導(dǎo)地位。但是，從實際情況看，其他參與主體在項目建設(shè)中存在重復(fù)建設(shè)、資源浪費、忽視資金管理的行為。這種情況往往阻礙了項目建設(shè)的進度，同時也造成了資金的浪費，導(dǎo)致政府發(fā)生融資損失。所以，無論采取哪一種融資模式，政府都應(yīng)該加強監(jiān)管的力度，提高和其他參與者的協(xié)調(diào)性，以促進片區(qū)開發(fā)的正常發(fā)展。

五、片區(qū)開發(fā)模式的框架設(shè)計

（一）明確動能定位

在片區(qū)開發(fā)的過程中，政府應(yīng)該明確區(qū)域的功能定位，建設(shè)合理的綜合開發(fā)方案，制定合理的項目規(guī)劃。政府應(yīng)該認識到針對不同的項目，應(yīng)該采取針對性的融資方案，而且，要根據(jù)融資方案設(shè)計科學(xué)的預(yù)算管理方案。只有這樣，才能夠為項目的建設(shè)和融資模式的開展提供數(shù)據(jù)支持。

（二）細化融資指導(dǎo)策略

政府應(yīng)該根據(jù)片區(qū)開發(fā)的特點，細化融資模式的策略。首先，應(yīng)該明確片區(qū)開發(fā)的機制。政府應(yīng)該對片區(qū)運行的邏輯以及具體的功能地位，明確各個項目的開發(fā)順序。舉例來說，在房地產(chǎn)項目的開發(fā)建設(shè)中，政府從資本成本的角度考慮，決定采取向銀行借款的融資模式。如果，當?shù)卮嬖谳^為活躍的社會資本，那么政府可以采取和社會資本合作建立產(chǎn)業(yè)基金的融資模式。其次，聯(lián)動開發(fā)的模式。聯(lián)動開發(fā)指的是在片區(qū)開發(fā)的過程中，根據(jù)項目建設(shè)的特點，整合各項資源，聯(lián)合各個建設(shè)主體，發(fā)揮特色化的優(yōu)勢，為片區(qū)開發(fā)提供保障。

（三）明確項目流程

政府在關(guān)于片區(qū)開發(fā)的項目規(guī)劃中，應(yīng)該聯(lián)合其他部門認真總結(jié)經(jīng)驗，做好各項工作的準備。舉例來說，在實際項目的規(guī)劃中，應(yīng)該明確總體目標，并且要根據(jù)市場的環(huán)境、價格的變動以及融資渠道的設(shè)定來規(guī)范項目的建設(shè)流程，避免后續(xù)工作中出現(xiàn)項目混亂的情況。

（四）明確運作模式

在片區(qū)開發(fā)的過程中，政府為了降低融資風險，提高融資的整體效率，應(yīng)該結(jié)合融資理論和實踐的發(fā)展，根據(jù)項目的實際需求，選擇PPP模式、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)基金、供應(yīng)鏈等多種融資模式，保證融資模式在片區(qū)開發(fā)中具有較強的適應(yīng)性。同時政府應(yīng)該積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善各種公司方案，推動項目建設(shè)的有序進行。

六、片區(qū)開發(fā)融資模式創(chuàng)新的策略

（一）確定融資方案

在片區(qū)開發(fā)的過程中，政府部門為了提高開發(fā)的效率，應(yīng)該明確片區(qū)開發(fā)的融資模式。首先，應(yīng)該明確融資的邊界。政府應(yīng)該根據(jù)城市建設(shè)的特點，在片區(qū)開發(fā)中要明確各個項目的分工和邊界，比如要明確項目的開發(fā)類型、項目的內(nèi)容、投資主體等。而且要在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建多種融資模式，降低綜合資金成本，提高融資的整體效率。其次，還應(yīng)該進行地方財力的評估，舉例來說，政府可以引入PPP的融資模式。但是要考慮到地方政府的綜合性財政能力，應(yīng)對片區(qū)建設(shè)的實際情況進行評估，保證地方財力能夠適應(yīng)選定的融資模式。最后，要進行投入和產(chǎn)出的項目分析。政府在確定融資模式后，還應(yīng)該對項目建設(shè)的預(yù)期收益率進行測算。要對借入資金的利息率同項目的預(yù)期收益率進行比較，如果差異較大則應(yīng)該進行融資模式的調(diào)整。

（二）細化土地資源開發(fā)機制

城市片區(qū)開發(fā)應(yīng)當突出重點，統(tǒng)籌兼顧，立足于片區(qū)開發(fā)的投資、融資現(xiàn)狀，突出土地開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)的重要性，明確片區(qū)開發(fā)期間的資金狀況和使用效益，并且對預(yù)期效益進行全面評估，以此提升土地資源的使用效率，進而為開發(fā)項目的立項、規(guī)劃設(shè)計和施工建設(shè)提供保障。城市片區(qū)開發(fā)關(guān)系到多方利益主體，容易受到多方面不確定性因素的影響，這就要求相關(guān)部門在資源開發(fā)利用期間立足于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，關(guān)注土地資源的開發(fā)利用，明確片區(qū)開發(fā)思路，對土地資源的開發(fā)價值和預(yù)期收益進行準確評估，盡可能提升土地資源的使用效率和使用價值，為片區(qū)開發(fā)和相關(guān)行業(yè)發(fā)展提供有力支撐，避免出現(xiàn)資源閑置、資源利用率低、資源盲目開發(fā)的情況。

（三）構(gòu)建資金平衡處理方案

城市片區(qū)開發(fā)項目的融資活動需要結(jié)合項目本身特點，在融資管理的過程中，需要重點關(guān)注資金平衡處理，構(gòu)建合理的資金使用和規(guī)劃方案，為接下來的各項工作做好準備。資金規(guī)劃方案之中需要重點做好資金的平衡處理，需要關(guān)注以下兩點：第一，資金平衡處理需要突出其公益性的特點，明確公益性項目管理費杠桿，做好資金、成本的收益平衡處理，從而盡可能提升資金的使用效益；第二，在片區(qū)開發(fā)期間，確定合理的資金投入和項目運營方案，做好各項資源的平衡處理，明確資金的具體來源，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，關(guān)注片區(qū)融資需求，實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的資金管理。

（四）完善片區(qū)投融資規(guī)劃措施

在城市片區(qū)開發(fā)中，公益性項目的建設(shè)周期長、建設(shè)規(guī)模大、投資收益慢，這就需要相關(guān)部門做好資金管理方面的工作，加強投資、融資活動的項目規(guī)劃，推進相關(guān)體制機制的建立健全，推動制度的完善并發(fā)揮制度的保障性作用。在片區(qū)規(guī)劃開發(fā)期間，會出現(xiàn)土地價格和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本相背離的情況，會對片區(qū)的開發(fā)造成一定的阻礙，針對這一問題，就需要強化投資和融資管理，爭取上級政府和主管部門的意見指示，從而確保項目能夠切實運行開發(fā)，提升區(qū)域經(jīng)濟的活力和發(fā)展效益。在片區(qū)開發(fā)以及接下來的融資活動之中，政府各部門應(yīng)當切實發(fā)揮自身的職能，搭建信息共享平臺，推動信息流通與共享，避免出現(xiàn)信息不對稱問題，推動片區(qū)開發(fā)項目的合理發(fā)展，使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)能夠更快、更好的發(fā)展，并提升產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。

七、結(jié)束語

總而言之，在社會經(jīng)濟運行以及持續(xù)發(fā)展的背景下，片區(qū)資源及項目開發(fā)需要抓住重點，實現(xiàn)資源的有效整合和優(yōu)化配置，突出工作重點內(nèi)容。結(jié)合以往的區(qū)域發(fā)展情況，構(gòu)建完善的城市片區(qū)開發(fā)方案，并通過各項資源管理方案的確定、資源利用機制的調(diào)整，保證片區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的有效性，為區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展提供保障。通常情況下，在城市片區(qū)開發(fā)的投融資中，需要改變單一性的管理方案，通過投融資方案的規(guī)劃、土地資源開發(fā)機制的確定、資金平衡處理方案的協(xié)調(diào)以及投融資保障方案的規(guī)劃等，保證各項工作的穩(wěn)步進行，以滿足區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展需求。文章對片區(qū)開發(fā)以及片區(qū)融資模式的概念進行了介紹，并且總結(jié)了片區(qū)融資模式中存在的問題，最后，從多個角度提出了片區(qū)融資模式創(chuàng)新的策略，期望文章的研究能為片區(qū)融資模式的創(chuàng)新提供一定的參考和借鑒。