陳娟風(fēng)，孟存鴿

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061）

生活垃圾是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村生活垃圾呈現(xiàn)出產(chǎn)生量與堆積量逐年增多、成分日趨復(fù)雜的特點(diǎn)。大多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了生活垃圾無(wú)序堆放、露天焚燒、垃圾圍村等現(xiàn)象，這不僅容易滋生細(xì)菌，傳播疾病，影響村容村貌，而且還會(huì)污染耕地、地表水及地下水，對(duì)農(nóng)民的身體健康造成很大的威脅[1]。農(nóng)村生活垃圾是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)內(nèi)容，能否對(duì)其有效治理關(guān)系著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成敗[2]。中央一直高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。習(xí)近平總書記在2013 年中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出：“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美?！?018 年11 月，生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》中提出，通過(guò)三年攻堅(jiān)，基本形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作體制機(jī)制。2021 年的中央一號(hào)文件又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推進(jìn)源頭分類減量、資源化處理利用。隨著一系列政策文件的實(shí)施，農(nóng)村臟亂差的現(xiàn)象有了一定的改善，農(nóng)村生活垃圾的治理也取得了明顯成效。然理想與現(xiàn)實(shí)之間依舊存在差距。因農(nóng)村思想觀念、經(jīng)濟(jì)、地域位置等條件的制約以及立法、執(zhí)法、守法之間的銜接問(wèn)題，在具體治理的過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。文章以甘肅省渭源縣的8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)研對(duì)象，旨在全面了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)狀，深入剖析治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，提出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的治理建議，提升老百姓居住的幸福感。

一、文獻(xiàn)回顧及展望

在2005 年之前，國(guó)家政策側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鮮少提及農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，學(xué)界對(duì)于農(nóng)村生活垃圾治理的研究也幾近全無(wú)。2005 年黨的十六屆五中全會(huì)將“加強(qiáng)村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理”作為新農(nóng)村建設(shè)的具體目標(biāo)之一后，以農(nóng)村生活垃圾為主題的研究明顯增加；2012 年黨的十八大首次提出生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境治理的地位空前上升，對(duì)農(nóng)村生活垃圾的研究也更為深入和細(xì)化。

在自然科學(xué)領(lǐng)域，我國(guó)學(xué)者主要研究了農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)量、物理特征、處置技術(shù)等方面。較多學(xué)者對(duì)農(nóng)村生活垃圾的特性進(jìn)行了研究，韓智勇等人指出：隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾的組成具有低廚余和金屬含量、高灰土含量高的特點(diǎn)[3]。在處置技術(shù)方面，羅俊超認(rèn)為：針對(duì)不同的垃圾需要進(jìn)行不同處理，而目前農(nóng)村生活垃圾的處理主要有三種：焚燒、填埋及有機(jī)肥轉(zhuǎn)化，前兩種對(duì)環(huán)境危害很大[4]。經(jīng)過(guò)多年的努力，自然科學(xué)的學(xué)者對(duì)于農(nóng)村生活垃圾的特性及垃圾分類處理的可行性研究已經(jīng)非常完善。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們主要研究農(nóng)村生活垃圾污染治理的社會(huì)影響、制度保障、治理模式等。樓蘇萍認(rèn)為：我國(guó)國(guó)情特殊，治理理念與方案不能一味照搬外國(guó)模式，要因地制宜地堅(jiān)持中國(guó)特色，政府主導(dǎo)，層層優(yōu)化，抓住突出問(wèn)題并貼合實(shí)際[5]。張峰認(rèn)為：未來(lái)我國(guó)環(huán)境治理模式的發(fā)展趨勢(shì)，將是一種整合一優(yōu)化型環(huán)境治理模式，強(qiáng)調(diào)治理理念的包容性、治理主體的多元性以及治理制度的系統(tǒng)性[6]。總體來(lái)看，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理方面的重視較晚，當(dāng)前生活垃圾治理中垃圾分類習(xí)慣的未養(yǎng)成、農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)不足、政府投入的資金不足等嚴(yán)重影響了治理的成效，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村生活垃圾至今在公共事務(wù)管理服務(wù)中處于較低水平。本文側(cè)重幫助農(nóng)戶樹立環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶及第三方主體積極參與到垃圾治理中，通過(guò)完善的治理規(guī)則來(lái)保障農(nóng)村生活垃圾治理的規(guī)范化，以期為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的垃圾治理工作有所幫助。

二、渭源縣農(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)狀

渭源縣隸屬于甘肅省定西市，全縣總面積2 065 km2，轄8 鎮(zhèn)、8 鄉(xiāng)，總?cè)丝?5.17 萬(wàn)人，該地因是渭河的發(fā)源地而得名。2019 年8 月習(xí)近平總書記在甘肅考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”。2021 年4 月13 日，栗戰(zhàn)書在陜西西安主持召開黃河保護(hù)立法座談會(huì)時(shí)又強(qiáng)調(diào)，黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與高質(zhì)量發(fā)展辯證統(tǒng)一。渭河作為黃河最大的支流，渭河的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”至關(guān)重要，當(dāng)?shù)厣罾闹卫碇苯佑绊懜拭C段渭河的生態(tài)系統(tǒng)及黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。為此，渭源縣從生態(tài)文明角度出發(fā)，根據(jù)省、市統(tǒng)一部署，分別于2017、2018 年制定印發(fā)《全域無(wú)垃圾綜合治理實(shí)施方案》和《渭源縣全域無(wú)垃圾長(zhǎng)效機(jī)制工作方案》來(lái)規(guī)范當(dāng)?shù)氐睦卫?。通過(guò)對(duì)渭源縣北寨鎮(zhèn)、新寨鎮(zhèn)、路園鎮(zhèn)、清源鎮(zhèn)、大安鄉(xiāng)、秦祁鄉(xiāng)、祁家廟鄉(xiāng)、慶坪鄉(xiāng)等8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)各方主體共同努力，渭源縣對(duì)農(nóng)村生活垃圾的治理取得了一定成效，“垃圾圍村”現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，農(nóng)戶不再將垃圾隨意丟棄在自家門前，主干道路安排了專門負(fù)責(zé)人進(jìn)行清掃，路面垃圾明顯減少，村容村貌較之前有了一定改變。但新時(shí)代農(nóng)村生活垃圾治理工作依然任重道遠(yuǎn)。

三、農(nóng)村生活垃圾治理的困境分析

（一）農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)弱，垃圾分類難度大

渭源縣農(nóng)戶環(huán)境保護(hù)意識(shí)孱弱，調(diào)研發(fā)現(xiàn)80%左右的受訪農(nóng)戶對(duì)環(huán)境保護(hù)持一般或無(wú)所謂的態(tài)度，對(duì)于垃圾的分類投放從根源上未得到農(nóng)戶的支持和參與。造成當(dāng)?shù)卮迕癍h(huán)保意識(shí)淡薄的原因主要有三點(diǎn)。

1.農(nóng)村老年人居多，傳統(tǒng)習(xí)慣難以摒棄

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村人口以老人和孩子居多，導(dǎo)致農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)和主體責(zé)任感不強(qiáng)。首先是對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不足。此類群體因認(rèn)識(shí)的局限性，根本不了解我國(guó)農(nóng)村面臨的垃圾圍村、土壤污染、水污染等環(huán)境問(wèn)題，他們對(duì)所居住地的環(huán)境質(zhì)量要求并不高。其次是缺乏垃圾分類意識(shí)。農(nóng)戶對(duì)垃圾混投混棄的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變，甘肅省雖于2017 年出臺(tái)了《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行規(guī)范化治理，但收效甚微。調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)赜?8%的農(nóng)戶根本未聽說(shuō)過(guò)垃圾分類這一概念，82%的農(nóng)戶表示知道有此提法但并不清楚該如何具體進(jìn)行分類。事實(shí)上，整個(gè)渭源縣未曾有一家農(nóng)戶能做到對(duì)垃圾分類投放的。由此可見，農(nóng)村的垃圾分類依然處于一個(gè)盲區(qū)，農(nóng)戶根本無(wú)法養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，要做到垃圾的源頭治理任務(wù)重、挑戰(zhàn)大。

2.村民受教育程度低

村民受教育程度的高低與其是否具有環(huán)保意識(shí)的行為呈正相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村教育資源緊缺，教學(xué)質(zhì)量不高，導(dǎo)致農(nóng)民的整體文化素養(yǎng)偏低。根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)卮迕裎幕降恼{(diào)查，小學(xué)及以下文憑的占25.7%，多以老年人為主；初中文憑的占45.3%；高中文憑占17.4%；大專及以上文憑的僅占11.6%。在此情況下，農(nóng)戶很難理解有關(guān)垃圾分類方面的知識(shí)，難以區(qū)分可回收垃圾、不可回收垃圾、有害類垃圾等，對(duì)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共問(wèn)題一般是持一種漠不關(guān)心的態(tài)度。因此，政府在農(nóng)村開展垃圾分類工作時(shí)，需要充分考慮當(dāng)?shù)卮迕竦奈幕?，進(jìn)行有效溝通，制定出一套通俗易懂的垃圾分類工作方案。

3.村委會(huì)政策宣傳不到位

宣傳工作是落實(shí)行動(dòng)的先導(dǎo)工程，一項(xiàng)政策的出臺(tái)實(shí)施，在前期必須做好宣傳工作。農(nóng)村個(gè)別村莊本就地處偏僻，消息閉塞，無(wú)法及時(shí)收到最新消息。而在實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)生活垃圾分類的宣傳還存在著宣傳方式和宣傳地點(diǎn)單一的問(wèn)題。相關(guān)部門經(jīng)常在縣城繁華街道宣傳而忽略了村鎮(zhèn)基層，即使進(jìn)入基層村鎮(zhèn)宣傳，個(gè)別村干部也只是簡(jiǎn)單地向村民傳達(dá)一種政策性的規(guī)定，宣傳效果微弱。很多農(nóng)民對(duì)垃圾具體應(yīng)如何分類、如何進(jìn)行集中處理等具體的實(shí)施辦法并不了解，這導(dǎo)致分類垃圾桶成為擺設(shè)，垃圾分類流于形式，從根本上未引起人們的重視。

（二）資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施差

資金是一項(xiàng)活動(dòng)正常進(jìn)行、生存和發(fā)展的重要保障，但就目前情況而言，資金短缺是制約鄉(xiāng)村環(huán)境整治的瓶頸。

1.城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式的影響

在城鄉(xiāng)二元體制背景下，“重城市，輕農(nóng)村”已成為常態(tài)化現(xiàn)象。長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)的支持遠(yuǎn)大于農(nóng)村，在垃圾治理方面亦是如此[7]。這使得農(nóng)村生活垃圾治理在政府的公共決策與提供的公共服務(wù)中長(zhǎng)期被忽視并處于弱勢(shì)。近幾年國(guó)家雖開始加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治資金的投入，但由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境欠賬太多，投入的資金具體到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需求缺口仍然很大，這使得農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施非常不完備。根據(jù)調(diào)研，當(dāng)?shù)?0%的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施只有簡(jiǎn)易的垃圾回收箱，且數(shù)量有限（10～20 家農(nóng)戶共用一個(gè)垃圾桶，且沒(méi)有專人清理），而垃圾收集點(diǎn)數(shù)量也不足，沒(méi)有專門用于垃圾回收、轉(zhuǎn)運(yùn)的垃圾車。保潔人員的數(shù)量配置較少，很多垃圾未能及時(shí)處理，垃圾無(wú)害化處置設(shè)施還未建成，無(wú)法實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化處理?，F(xiàn)階段還是采用填埋、焚燒等傳統(tǒng)方法，容易造成二次污染，對(duì)環(huán)境危害很大。

2.農(nóng)村地域的限制

我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)大多呈現(xiàn)地域分布廣、人口分散的特點(diǎn)。甘肅省地形復(fù)雜，山脈縱橫交錯(cuò)，渭源縣多數(shù)地區(qū)道路崎嶇，交通不便，村民居住地分散，導(dǎo)致生活垃圾的收集、清運(yùn)更加困難，在一定程度上加大了治理難度。而甘肅省屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，渭源縣在2020 年才完成了貧困縣摘帽任務(wù)，政府將大量的資金運(yùn)用在道路硬化等具有實(shí)用性的基礎(chǔ)工程上，忽略了對(duì)村民居住環(huán)境質(zhì)量的改善。地方政府在垃圾治理方面的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，使當(dāng)?shù)氐纳罾卫砼e步維艱。

（三）治理主體單一，公眾參與薄弱

黨的十九大報(bào)告中明確提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”[8]。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的復(fù)合型特征決定了任何單一主體實(shí)施的治理路徑都有其無(wú)法克服的弊端。而當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾治理主要是以政府為主導(dǎo)構(gòu)建和設(shè)計(jì)的，從垃圾處理場(chǎng)的規(guī)劃、選址，再到相關(guān)的政策制定、資金供給、人員與設(shè)施配置，甚至調(diào)動(dòng)和動(dòng)員其他主體參與都是政府在包辦。在社會(huì)管理理念的影響下，地方政府嚴(yán)格恪守管理的思維方式和手段，強(qiáng)調(diào)控制至上，很難從治理的角度出發(fā)，忽略了合作這一重要因素。政府部門與公眾、社會(huì)組織等主體之間的互動(dòng)協(xié)商機(jī)制難以建立起來(lái)。不管政府如何進(jìn)行宣傳，村民依舊我行我素，還是按照原來(lái)的習(xí)慣隨意處置垃圾，并未意識(shí)到自己的行為會(huì)給環(huán)境造成多大影響。而村委會(huì)也只是被動(dòng)地接受、執(zhí)行政府下達(dá)的命令，第三方主體也未在治理過(guò)程中發(fā)揮主觀能動(dòng)性。這讓農(nóng)村生活垃圾的治理一直處于被動(dòng)局面，無(wú)法發(fā)揮各方主體的合力作用。

（四）地方立法不完善，治理不規(guī)范

我國(guó)目前的環(huán)境立法主要集中在城市污染和工業(yè)污染方面，而對(duì)于農(nóng)村面源污染和垃圾治理方面卻沒(méi)有系統(tǒng)性的相關(guān)立法，這就導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理尤其是在垃圾治理中出現(xiàn)了無(wú)法可依的尷尬局面。村民對(duì)垃圾處理方面的法律法規(guī)完全沒(méi)有關(guān)注，在治理過(guò)程中更是出現(xiàn)了執(zhí)行主體、治理責(zé)任劃分不明確，管理混亂等情況，使得農(nóng)村生活垃圾治理成了一種自發(fā)行為。即使有低位階的規(guī)定也都是針對(duì)城市垃圾處理而專門制定的，例如國(guó)務(wù)院1992 年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、2007 年4 月建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》。而《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》中雖然也有關(guān)于垃圾治理的相關(guān)規(guī)定，但就農(nóng)村垃圾治理而言，這些法律都存在指導(dǎo)性、原則性缺陷，并不適用于具體執(zhí)行。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第59 條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市等可以結(jié)合實(shí)際，制定本地方生活垃圾具體管理辦法”，但就目前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，這方面的地方立法在絕大多數(shù)地區(qū)仍處于空白狀態(tài)[9]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅省雖出臺(tái)了《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》，但政府部門缺乏成熟的垃圾分類治理思路，只是鼓勵(lì)和提倡農(nóng)戶自己進(jìn)行垃圾分類，而不采取強(qiáng)制措施，這種軟性的約束使得農(nóng)村生活垃圾的治理具有很大的自發(fā)性而不具有規(guī)范性。同時(shí)，提高環(huán)境守法意識(shí)是生活垃圾治理的重要步驟，但在農(nóng)村地區(qū)有近一半的村民不知道在垃圾治理方面的法律規(guī)定，影響了法律的權(quán)威性，降低了治理效率。

四、完善農(nóng)村生活垃圾治理的對(duì)策建議

（一）加大宣傳力度，樹立環(huán)保理念

1.加強(qiáng)生態(tài)宣傳教育，推動(dòng)垃圾分類習(xí)慣養(yǎng)成

垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成要循序漸進(jìn)，不可急于一時(shí)。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，村民短時(shí)間內(nèi)要做到垃圾分類是不現(xiàn)實(shí)的。如何讓垃圾分類成為習(xí)慣？首先，必須把農(nóng)村教育擺在首要地位。要通過(guò)教育來(lái)提高農(nóng)村地區(qū)人民的綜合素質(zhì)，讓農(nóng)民深切體會(huì)到自身才是生活垃圾治理的實(shí)踐者和最終受益者[10]。學(xué)生是最認(rèn)真的踐行者，要在義務(wù)教育階段開設(shè)有關(guān)環(huán)保教育的課程，讓學(xué)生明白環(huán)境污染所帶來(lái)的不良后果以及生活垃圾分類對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性。通過(guò)“小手拉大手”活動(dòng)，由孩子影響家長(zhǎng)，逐漸改變村民混投垃圾的不良習(xí)慣。其次，政府應(yīng)加大宣傳力度，讓人們了解有關(guān)垃圾分類的知識(shí)。但宣傳方式不可千篇一律，照抄照搬，應(yīng)根據(jù)人們的文化水平、年齡階層、喜好等采用線上線下相結(jié)合的方式進(jìn)行宣傳。例如對(duì)青少年群體可通過(guò)微信公眾號(hào)、微視頻、微博宣傳片等對(duì)相關(guān)知識(shí)進(jìn)行推送。對(duì)老人而言，可以在他們常聚集的地方以閑聊方式進(jìn)行宣傳，必要時(shí)村委會(huì)可派人進(jìn)行入戶宣傳，與農(nóng)戶進(jìn)行面對(duì)面的交流，手把手進(jìn)行垃圾分類投放的指導(dǎo)。農(nóng)村基層組織還需定期舉辦講座、培訓(xùn)，將垃圾分類的知識(shí)印成掛歷，發(fā)放到各戶，在潛移默化中影響人們的行為[11]。最后，發(fā)揮模范引領(lǐng)作用，并定期進(jìn)行檢查。采取以獎(jiǎng)勵(lì)為主懲罰為輔的方式來(lái)檢驗(yàn)農(nóng)戶的垃圾分類現(xiàn)狀，可以在本村評(píng)選出“垃圾分類”模范之家并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)垃圾分類的自主性與積極性。

2.提倡綠色消費(fèi)

綠色消費(fèi)又稱“可持續(xù)消費(fèi)”，是一種以適度節(jié)制消費(fèi)，避免或減少對(duì)環(huán)境的破壞，崇尚自然和保護(hù)生態(tài)等為特征的新型消費(fèi)行為和過(guò)程。堅(jiān)持綠色消費(fèi)符合可持續(xù)發(fā)展的理念，是對(duì)《民法典》中“綠色原則”這一項(xiàng)基本原則最好的體現(xiàn)。政府應(yīng)引導(dǎo)老百姓轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念進(jìn)行理性消費(fèi)和簡(jiǎn)約消費(fèi)，鼓勵(lì)村民在購(gòu)物時(shí)自備購(gòu)物袋，減少一次性產(chǎn)品和包裝盒的使用，多使用再生材料的制品，在源頭處減少農(nóng)村垃圾產(chǎn)量，達(dá)到減少生活垃圾來(lái)源的效果。綠色消費(fèi)是一種高層次的理性消費(fèi)，是帶著環(huán)保意識(shí)的消費(fèi)活動(dòng)，它體現(xiàn)出了人們嶄新的道德觀、人生觀和價(jià)值觀。

（二）增加投資力度，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

資金投入不足成為基層農(nóng)村生活垃圾得不到科學(xué)有效處理的關(guān)鍵性問(wèn)題，相關(guān)的配套設(shè)施也不能滿足實(shí)際需求。當(dāng)前垃圾治理的資金來(lái)源單一，主要靠財(cái)政撥款，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要通過(guò)多元化渠道來(lái)籌集資金，優(yōu)化農(nóng)村生活垃圾的資金占比結(jié)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先是要加大財(cái)政資金的投入力度。國(guó)家在保證財(cái)政支出正常運(yùn)行的情況下，適當(dāng)增加農(nóng)村垃圾治理預(yù)算在整體預(yù)算支出中所占的比重。地方政府應(yīng)制定切實(shí)可行的方案，合理支配財(cái)政收入，建立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金，對(duì)相關(guān)支出進(jìn)行公示，保證其資金使用過(guò)程的公開透明，確保?？顚Ｓ?。其次，根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)制度，強(qiáng)化村民責(zé)任感。合理的垃圾收費(fèi)是解決資金不足和來(lái)源單一的有效舉措，也是推動(dòng)多元主體協(xié)同共治的關(guān)鍵一環(huán)[12]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)渭源縣的垃圾收費(fèi)制度并不完善，大部分村落根本未建立垃圾收費(fèi)制度，村民對(duì)垃圾在治理中收取費(fèi)用持有不同意見。這要求政府在規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)方式時(shí)要充分聽取村民的意見，考慮他們的接受程度，還要加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓村民提高對(duì)垃圾收費(fèi)的認(rèn)知度，樹立收費(fèi)意識(shí)，減輕對(duì)垃圾收費(fèi)的抵觸情緒。要避免因資金問(wèn)題影響到其他主體參與垃圾治理的積極性，進(jìn)而影響垃圾治理的質(zhì)量和效率。

（三）建立以政府為主導(dǎo)的多元主體治理體系

1.合理利用市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)化運(yùn)作體現(xiàn)出了政府與其他社會(huì)主體共同治理的理念，其目的主要是打破政府部門的壟斷，分散政府權(quán)力。在垃圾治理的過(guò)程中，不能僅依賴政府而忽視市場(chǎng)的作用，對(duì)農(nóng)村生活垃圾的處理不僅需要政府的制度和保障為支撐，更需要市場(chǎng)的積極協(xié)作與配合，政府要鼓勵(lì)市場(chǎng)積極參與到農(nóng)村環(huán)境改善的項(xiàng)目之中。如采用PPP（政府與社會(huì)資本合作）的項(xiàng)目運(yùn)作模式，發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共資源的價(jià)值最大化[13]。渭源縣政府可進(jìn)行公開招標(biāo)的方式，選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)能力的清潔公司，雙方簽訂協(xié)議將農(nóng)村生活垃圾的處理工作委托他們負(fù)責(zé)，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的伙伴關(guān)系[14]。此外，也可以結(jié)合城市生活垃圾處理中的物業(yè)化管理模式，因地制宜，形成一套適合農(nóng)村實(shí)際情況的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

2.村民參與下的協(xié)同共治

我國(guó)正在努力打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及主體間的協(xié)同共治。農(nóng)村生活垃圾的治理工作涉及每一位生活在農(nóng)村的村民，農(nóng)民作為村莊的主人，理應(yīng)發(fā)揮其在農(nóng)村公共管理事務(wù)中的主體作用，但村民對(duì)垃圾治理在心理上有一定的政府依賴性和自我保護(hù)性，自覺(jué)性較差，主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)中的意愿并不強(qiáng)烈。而鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種村民內(nèi)部管理與約束的自治規(guī)則，對(duì)其的制定和執(zhí)行過(guò)程是鄉(xiāng)村多元主體共同參與、良性互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是村民達(dá)成共識(shí)的重要階段，也是鄉(xiāng)村社會(huì)成員共同意志的產(chǎn)物。鄉(xiāng)規(guī)民約作為中國(guó)傳統(tǒng)文化的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的協(xié)同共治中發(fā)揮著舉足輕重的作用[15]?；鶎诱畱?yīng)大力提倡、鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)于垃圾治理的村規(guī)民約的生成行為，將政策、國(guó)家法律結(jié)合村域自身特點(diǎn)鄉(xiāng)土化并表現(xiàn)為村規(guī)民約這一形式，使其更好地延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)治理中。為此，村級(jí)自治組織要與村民共同構(gòu)建出符合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、生產(chǎn)生活習(xí)慣的垃圾分類-收集-轉(zhuǎn)運(yùn)機(jī)制，讓村民主動(dòng)參與到垃圾治理的事務(wù)中來(lái)，而不是傳統(tǒng)治理模式中的被管理者[16]。通過(guò)政府主導(dǎo)和村民自治相結(jié)合的方式，引導(dǎo)農(nóng)民參與垃圾治理，推行垃圾治理的“村民計(jì)劃”，讓全體村民意識(shí)到對(duì)垃圾進(jìn)行分類處理、保護(hù)環(huán)境是我們大家的責(zé)任，只有大家都行動(dòng)起來(lái)，村莊才會(huì)整潔，人居環(huán)境才會(huì)變得美好。

（四）完善農(nóng)村垃圾治理規(guī)范

1.完善相關(guān)政策法規(guī)

黨的十九大報(bào)告指出：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促發(fā)展，保障善治[17]。我國(guó)垃圾分類起步較晚，對(duì)生活垃圾治理方面的立法也是遠(yuǎn)落后于西方國(guó)家，到目前為止還未出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理更為具體的法律。有學(xué)者建議應(yīng)制定高位階的法律來(lái)約束，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村垃圾治理工作的重視，但是筆者認(rèn)為基于農(nóng)村的風(fēng)土人情、傳統(tǒng)習(xí)俗、地域條件等相差較大的情況下要出臺(tái)一部統(tǒng)一的法律去規(guī)制農(nóng)村的垃圾治理工作顯然是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)農(nóng)村生活垃圾不可采用“一刀切”的治理模式，還是需要各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法或條例，形成垃圾治理的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，要嚴(yán)格治理主體的法律責(zé)任，對(duì)政府部門及相關(guān)工作人員的“懶政行為”進(jìn)行嚴(yán)肅處理，將農(nóng)村生活垃圾治理工作作為評(píng)價(jià)政府生態(tài)文明建設(shè)的重要指標(biāo)[18]。其次要細(xì)化村民責(zé)任，對(duì)于村民亂扔垃圾和未按規(guī)定完成垃圾分類投放的，有必要進(jìn)行垃圾治理方面的義務(wù)勞動(dòng)或其他經(jīng)濟(jì)處罰，嚴(yán)格堅(jiān)持誰(shuí)違規(guī)誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，讓農(nóng)村的生活垃圾治理工作盡快走上規(guī)范化、法治化道路。此外，環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，遭受損害時(shí)必然會(huì)有救濟(jì)?！睹袷略V訟法》《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了提起環(huán)境污染公益訴訟的主體，在農(nóng)村生活垃圾治理中，若涉及公眾利益的環(huán)境侵害，應(yīng)鼓勵(lì)村民、村小組、村委會(huì)通過(guò)訴訟渠道提起公益訴訟，讓環(huán)境污染行為無(wú)處躲藏。

2.加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)

法律的生命力在于實(shí)施，實(shí)施的關(guān)鍵在于執(zhí)行，全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵就在于嚴(yán)格執(zhí)法，法律法規(guī)制定出來(lái)必須落到實(shí)處。因此，建立監(jiān)督考評(píng)機(jī)制是農(nóng)村生活垃圾治理效果的重要保證。受中國(guó)熟人社會(huì)的影響，在垃圾治理過(guò)程中缺乏監(jiān)督，村民與村級(jí)自治組織成員之間不會(huì)明確指出各自的不足，這對(duì)了解垃圾治理的實(shí)際情況造成了干擾，因而建立監(jiān)督系統(tǒng)很有必要[19]?？梢圆捎猛獠勘O(jiān)督與內(nèi)部考評(píng)相結(jié)合的制度。首先應(yīng)建立一支主管農(nóng)村垃圾治理的監(jiān)督隊(duì)伍。通過(guò)實(shí)地走訪、聽取社情民意等方式對(duì)垃圾清理工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)自愿指出當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T不足或提出意見的村民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)監(jiān)督情況進(jìn)行實(shí)時(shí)通報(bào)。其次是設(shè)立內(nèi)部考評(píng)機(jī)制。將農(nóng)村生活垃圾治理的成效納入相關(guān)工作人員的工作績(jī)效之中，逐層進(jìn)行考核，最終利用考核結(jié)果建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)治理工作做得好的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行物質(zhì)和精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)[20]。將好的做法推廣到全縣進(jìn)行學(xué)習(xí)，對(duì)工作不到位的人員進(jìn)行處分，激發(fā)大家的工作積極性和主動(dòng)性。最后是要加強(qiáng)基層政府、公安機(jī)關(guān)與村委會(huì)之間的聯(lián)合執(zhí)法，提高對(duì)垃圾處理違法行為的打擊力度，保障法律的權(quán)威性。此外，守法環(huán)節(jié)也不容忽視，政府工作人員、黨員干部要帶頭守法，加強(qiáng)普法宣傳，引導(dǎo)全體人民群眾形成自覺(jué)遵守法律的意識(shí)和氛圍，維護(hù)法律的權(quán)威。讓人們養(yǎng)成良好的垃圾分類習(xí)慣，重視垃圾治理對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的作用。

五、結(jié)束語(yǔ)

美麗鄉(xiāng)村是美麗中國(guó)的具體實(shí)踐，農(nóng)村生活垃圾治理與每個(gè)人的利益息息相關(guān)。做好農(nóng)村生活垃圾治理工作是當(dāng)前基層社會(huì)治理過(guò)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)，這既是改善農(nóng)村人居環(huán)境的客觀要求，也是美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)的需要。要牢記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，對(duì)大自然保持一顆敬畏之心，保護(hù)好、維持好我們賴以生存的自然環(huán)境。通過(guò)推行“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、村民參與”的綜合治理模式，形成農(nóng)村生活垃圾治理的長(zhǎng)效機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的綜合整治，讓人們生活在空氣清新、村莊整潔的舒適環(huán)境之中，讓農(nóng)村成為一代又一代人的鄉(xiāng)愁與回憶。