文/陳雙飛 陳海云（貴州大學(xué)歷史與民族文化學(xué)院）

改革國(guó)稅地稅征管體制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央重點(diǎn)放眼全球做出的重大戰(zhàn)略部署。2019年3月5－15日，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍在人大二次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)：國(guó)稅和地稅征收管理制度的改革困難，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比之前想象的難度要大。征管體制改革作為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，稅收征管體制改革是順應(yīng)新時(shí)代轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、筑牢稅收事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展根基、提高稅收征管效率，塑強(qiáng)為民便民利民的稅務(wù)形象、構(gòu)建職責(zé)明確、依法執(zhí)行稅收征管體制政策的稅收治理體系要求而進(jìn)行的重要變革[1]。所以，其在實(shí)際工作和具體操作中面臨著不少挑戰(zhàn)。自1949年以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政和稅收管理體制經(jīng)歷了四個(gè)主要?dú)v程。我國(guó)管理體系的改革，始終都是圍繞當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)情況和制度進(jìn)行改革的，并且一直在穩(wěn)步推進(jìn)。合并后的管理系統(tǒng)相結(jié)合，實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局和省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，合并以來(lái)，其充分發(fā)揮了稅收在國(guó)家治理中的作用；實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)資源聚合和稅收資源的整合；稅收?qǐng)?zhí)法標(biāo)準(zhǔn)得到很大程度的完善。但是機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)還需進(jìn)一步改善，稅收信息化管理和社會(huì)保障與非稅收入的職能轉(zhuǎn)變還需進(jìn)一步完善。本文針對(duì)我國(guó)目前國(guó)地稅合并后的運(yùn)行情況，結(jié)合貴州省國(guó)地稅合并以來(lái)存在的問(wèn)題，分析出目前還存在的難題，針對(duì)不足分析原因并提出相關(guān)建議及改善措施。

一、我國(guó)稅收征管體制的改革歷程

2020年，是中華人民共和國(guó)成立71周年，從1949年到現(xiàn)在，我國(guó)稅收征管經(jīng)歷了多次的改革，目前國(guó)家的繁榮昌盛，離不開(kāi)這70多年來(lái)制度的不斷改革優(yōu)化，其中我國(guó)稅制的發(fā)展更是經(jīng)歷了很多個(gè)艱難的時(shí)刻，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的稅改最主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。1980年——財(cái)政包干制（稅務(wù)一家，中央與地方三七分成）。十一屆三中全會(huì)后，之前統(tǒng)一收支的體制制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。20世紀(jì)90年代初，中央政府曾多次出現(xiàn)向地方政府“借錢(qián)”的情況，所以為了能夠適應(yīng)我國(guó)當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情，為激勵(lì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，我國(guó)于20世紀(jì)80年代末到90年代初實(shí)行了稅務(wù)一家的財(cái)政包干制改革。包干制雖然提升了地方政府的積極性，卻造成中央財(cái)政實(shí)力的大幅度下降。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，從1984年的40.5%一路下滑至1993年的22%，甚至中央財(cái)政的收支都需要依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家稅務(wù)局）。

1993年11月——分稅制（國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)分開(kāi)）。1980年-1993年的財(cái)政大包干體制中，我國(guó)GDP年增長(zhǎng)率在9%之上，但是1993年的財(cái)政收入占GDP的比重與1980年相比，直接下降了13.11%。因此在1993年11月開(kāi)啟了與之前稅制完全不同的改革，即分稅制改革?！叭忠环怠保鞔_對(duì)中央和地方的利益進(jìn)行邊界的劃分，規(guī)范政府間的財(cái)政資源分配社會(huì)關(guān)系，規(guī)定了兩個(gè)政府的經(jīng)濟(jì)收入范圍（將稅收的種類劃分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅）。分稅制使中央和地方的財(cái)政收入都相對(duì)有了很大程度的增長(zhǎng)，GDP增長(zhǎng)速度高于包干制時(shí)期。從1991-1996年全國(guó)財(cái)政收入來(lái)看，1991-1993年年平均增長(zhǎng)率為11.9%，1994-1996年年平均增長(zhǎng)率為14.1%。

2015年——深化財(cái)稅體制改革（國(guó)稅地稅合作）。2015年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)辦公廳和中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳一起印發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，提出國(guó)稅和地稅只是合作而不是合并的改革思路。國(guó)稅地稅之間的稅收征管工作要明確，對(duì)合作中兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行合理劃分，明確規(guī)定中央稅要由國(guó)稅的管理部門(mén)來(lái)進(jìn)行征收，地方的稅收管理部門(mén)不能未經(jīng)協(xié)調(diào)來(lái)征收中央的稅。

2018年7月20日——國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并。2015年至2018年上半年，國(guó)稅地稅合作效果顯著，但是隨著營(yíng)改增和金稅三期等一系列制度的實(shí)施，合作后不可避免的缺點(diǎn)也日益彰顯。我國(guó)為了降低稅收的征納成本，2018年2月26-28日，十九屆三中全會(huì)會(huì)議上，國(guó)家確定了要推進(jìn)國(guó)稅與地稅的合并。之后近五個(gè)月的時(shí)間里，即2018年7月20日，全國(guó)所有縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)開(kāi)始正式合并，所有縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的新稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行了掛牌?？梢哉f(shuō)2015年國(guó)地稅的合作為2018年的國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并做足了功課，為合并打下了堅(jiān)定的基礎(chǔ)，國(guó)地稅的合并是發(fā)展的必然結(jié)果。

二、當(dāng)前國(guó)地稅合并運(yùn)行的現(xiàn)狀分析

（一）稅收營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀

目前，國(guó)家稅務(wù)總局提出了要優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)措施，目前在優(yōu)化企業(yè)相關(guān)稅務(wù)的注銷程序，也在積極地改進(jìn)各種稅收優(yōu)惠的備案方式。而且總局還提出了促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)減稅降負(fù)的各項(xiàng)具體措施，取消了相關(guān)稅務(wù)證明的20個(gè)事項(xiàng)，出臺(tái)了52條方便人民群眾辦稅服務(wù)的措施，解決了相關(guān)納稅人辦稅痛、辦稅流程復(fù)雜、辦稅人員多而導(dǎo)致辦稅非常擁堵和辦稅難的問(wèn)題。這些舉措很大程度上降低了辦稅成本，但是眾多的條條框框并不是每個(gè)納稅人都能熟悉并且能毫無(wú)差別地運(yùn)用的，所以這些看似便民的各項(xiàng)舉措也未必能實(shí)現(xiàn)國(guó)家提高稅收營(yíng)商環(huán)境的心理預(yù)期。

（二）納稅服務(wù)現(xiàn)狀

目前，大部分的電子稅務(wù)局已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一臺(tái)設(shè)備兩個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)，電子稅務(wù)局在技術(shù)上存在很大的優(yōu)勢(shì)，比如納稅人只需要登錄一次，就可以迅速地處理與稅務(wù)有關(guān)的全部業(yè)務(wù)。另外，數(shù)據(jù)的共享與2019年相比更加方便，速度也更快，納稅人只需要在電子稅務(wù)局上報(bào)送一套資料即可實(shí)現(xiàn)這一套資料共享；另一方面，目前的稅收?qǐng)?zhí)法尺度基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

（三）征管方式現(xiàn)狀

建立現(xiàn)代稅收征管結(jié)構(gòu)（以數(shù)據(jù)為依托，以風(fēng)控為基礎(chǔ)，以企業(yè)為重點(diǎn)和以稽查為震懾）和新的稅收管理體系（風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理兩輪驅(qū)動(dòng)）。從國(guó)地稅合并后目前的運(yùn)行情況來(lái)看，稅收征管體系已經(jīng)初步理順。中央和地方協(xié)同治稅能力和水平均有了明顯的提升。在總體“減稅降費(fèi)”的宏觀背景下，國(guó)地稅合并后我國(guó)的稅收總量保持穩(wěn)定增長(zhǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，同比增長(zhǎng)幅度在短暫回落后又開(kāi)始穩(wěn)中回升，改革的直接影響效果不斷得到彰顯。

三、當(dāng)前國(guó)稅地稅合并運(yùn)行存在的問(wèn)題

（一）納稅服務(wù)存在不足

以貴州省為例，國(guó)地稅合并以來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局貴州省稅務(wù)局多次進(jìn)行了網(wǎng)上各個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)的優(yōu)化升級(jí)。因納稅人數(shù)的增加和納稅無(wú)紙化等原因，導(dǎo)致電子稅務(wù)局系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)容量不足，帶來(lái)多方面的不良影響。根據(jù)詢問(wèn)的方式，得知貴州省的基層稅務(wù)工作人員曾經(jīng)多次反映金稅三期系統(tǒng)會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)卡頓，而且卡的時(shí)間有時(shí)候還比較長(zhǎng)，有時(shí)候甚至出現(xiàn)系統(tǒng)直接崩潰的現(xiàn)象，這種卡頓和崩潰的現(xiàn)象顯而易見(jiàn)會(huì)嚴(yán)重影響納稅人辦稅效率。對(duì)稅務(wù)工作人員來(lái)說(shuō)，這也造成了不良的影響，納稅人的滿意度也會(huì)因?yàn)橄到y(tǒng)的不支持而降低。

（二）稅收信息系統(tǒng)、社保和非稅收入劃轉(zhuǎn)未準(zhǔn)確對(duì)接

稅務(wù)信息系統(tǒng)的運(yùn)行方面：當(dāng)前，國(guó)地稅的行政資源管理控制系統(tǒng)還不完全統(tǒng)一，一部分稅務(wù)機(jī)構(gòu)的行政管理工作體系還未能實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的統(tǒng)一；原國(guó)稅和地稅，都有各自的稅收征管軟件，2019年初，原國(guó)稅和原地稅省級(jí)核心征管系統(tǒng)雖然已經(jīng)初步完成這些數(shù)據(jù)的并庫(kù)，但現(xiàn)階段簡(jiǎn)單的合并使數(shù)據(jù)庫(kù)存在一些數(shù)據(jù)丟失，查詢不夠準(zhǔn)確，稅收數(shù)據(jù)口徑不一，應(yīng)用的能力不足，不能得到有效的歸集整理和實(shí)現(xiàn)互融互通，以及系統(tǒng)會(huì)運(yùn)行緩慢等一系列的問(wèn)題；軟件產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與實(shí)際操作方法分別獨(dú)立，導(dǎo)致軟件的開(kāi)發(fā)并不能滿足人們?nèi)粘I(yè)務(wù)處理的需要，也反映出懂稅務(wù)和精通軟件項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的專業(yè)性頂尖人才的缺乏；國(guó)地稅的輔助征收系統(tǒng)、稅源管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)安全管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、稅收分析系統(tǒng)、征管支持系統(tǒng)和業(yè)務(wù)保障平臺(tái)等還需進(jìn)一步整合規(guī)范。

（三）各稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變不完全

以貴州省為例，2018年12月26日，貴州省稅務(wù)局發(fā)布普通發(fā)票換版的通告；2019年9月27日，貴州省為了減少納稅人的納稅申報(bào)次數(shù)，為納稅人提供諸多便利，方便他們辦稅，所以貴州省稅務(wù)局修改了城鎮(zhèn)土地使用稅的申報(bào)表單，對(duì)房產(chǎn)稅的表單申報(bào)也進(jìn)行了修改。如上的情況不止存在于貴州省，每一個(gè)政策的實(shí)施都影響著每個(gè)地方的稅務(wù)工作，比如放管服政策的落實(shí)、金稅三期系統(tǒng)和三定方案等，一時(shí)之間的職能轉(zhuǎn)變?cè)谠ǖ墓ぷ魃洗嬖诤艽蟮碾y度。合并一年半以來(lái)，機(jī)構(gòu)的縮減使領(lǐng)導(dǎo)崗位的職位數(shù)減少，目前，稅務(wù)人員面對(duì)國(guó)地稅繁重而又復(fù)雜的工作，在限定的機(jī)構(gòu)數(shù)量之內(nèi)，如何通過(guò)科學(xué)技術(shù)合理地發(fā)展完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇且淮笾匾y題，平衡好合并進(jìn)程中的市場(chǎng)穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)對(duì)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)管理者的能力也是一大考驗(yàn)。

四、我國(guó)的政策建議及改善措施

（一）加強(qiáng)納稅服務(wù)的完善

完善獎(jiǎng)懲制度，首先，可以通過(guò)分類的方法，將稅收業(yè)務(wù)的完成度按工作量是否超額完成來(lái)采取倒三角形的獎(jiǎng)勵(lì)方式。對(duì)于平日工作量比較大的工作人員來(lái)說(shuō)，要適當(dāng)?shù)亟o他們?cè)黾有剿?，或者適當(dāng)?shù)亟o他們放假。要使稅務(wù)相關(guān)人員的工作付出和收獲盡可能地合理。進(jìn)一步加強(qiáng)合作機(jī)制，可擴(kuò)大合作范圍，與銀行和工商局等部門(mén)多談合作；其次，改善納稅的申報(bào)方式。再者，可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入來(lái)進(jìn)行發(fā)票的定點(diǎn)發(fā)售。最后，要加快完善納稅信用的等級(jí)評(píng)定，對(duì)違反規(guī)定的人員實(shí)施嚴(yán)厲的懲罰。

（二）提高職能轉(zhuǎn)變意識(shí)

首先，應(yīng)全面認(rèn)識(shí)職能轉(zhuǎn)變的重要性，打破以前破舊觀念的束縛。政府機(jī)關(guān)的角色應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，稅務(wù)機(jī)關(guān)是供應(yīng)商，而納稅人與繳費(fèi)人就是客戶，稅務(wù)機(jī)關(guān)是提供納稅服務(wù)的主體，納稅人是接受納稅服務(wù)的對(duì)象[2]。在國(guó)家的統(tǒng)一安排和指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變稅務(wù)的系統(tǒng)職能、工作思維和工作方式。

其次，以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，確定目前的任務(wù)是什么。稅務(wù)機(jī)關(guān)要充分做到放和管相結(jié)合，不該自己管的，要放給市場(chǎng)與社會(huì)，嚴(yán)格禁止將管理變?yōu)閷徟?，將服?wù)變成管理。該管的一定要管好，建立完善的管理機(jī)制，通過(guò)內(nèi)設(shè)部門(mén)的制度來(lái)優(yōu)化管理。在條件允許的情況下，盡可能地減輕納稅人辦理稅務(wù)的負(fù)擔(dān)，要為納稅人提供公開(kāi)透明的服務(wù)，以職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際效果來(lái)推進(jìn)機(jī)構(gòu)的改革。

（三）規(guī)范流程體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

隊(duì)伍的設(shè)置要有大局意識(shí)，要服從科學(xué)的論證、效率與簡(jiǎn)潔明了相結(jié)合的原則，避免部門(mén)內(nèi)部的種種矛盾。省、市和縣局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置要進(jìn)行限制數(shù)量管理，在全面落實(shí)中央指示精神的同時(shí)，也要科學(xué)及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乜紤]工作的實(shí)際。要放眼于未來(lái)的發(fā)展，堅(jiān)持各機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)潔純凈、職能要清晰明了、機(jī)構(gòu)要高效運(yùn)轉(zhuǎn)的思想。在中層干部的安排方面，確保他們個(gè)人的原級(jí)待遇不改變。為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)考慮，應(yīng)增加干部的升職選擇途徑，選出一部分稅務(wù)人員到基層鍛煉。對(duì)儲(chǔ)備的人才要加強(qiáng)培養(yǎng)，根據(jù)職位的綜合情況，有限度地考慮提升職位和任用，并進(jìn)一步建立健全上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)人員與下一級(jí)稅務(wù)干部充分交流的培養(yǎng)制度，盡可能地為干部特別是年輕干部提供發(fā)展的道路，擴(kuò)寬他們的成長(zhǎng)范圍和空間，同時(shí)加快職務(wù)與職級(jí)發(fā)展并行體制的速度。在穩(wěn)定干部工作方面，需建立上下積極溝通和交流的信息體制。

五、總結(jié)

國(guó)地稅合并目前還存在的難題，如納稅服務(wù)存在不足、稅收信息系統(tǒng)及社保和非稅收入劃轉(zhuǎn)暫未準(zhǔn)確對(duì)接、各稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變不完全、稅務(wù)隊(duì)伍建設(shè)未完善問(wèn)題，是由原國(guó)地稅信息系統(tǒng)種類多，政策實(shí)踐存在差異、部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制不通暢，專業(yè)人才缺乏、原國(guó)地稅管理模式和原工作人員影響、原工作的差異性和原職工數(shù)量影響所導(dǎo)致，因此應(yīng)加強(qiáng)納稅服務(wù)的完善、按用戶群體設(shè)置信息系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)特色軟件、提高職能轉(zhuǎn)變意識(shí)、規(guī)范流程體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的政策建議及改善措施。