●馬 瀟 田茂守 胡雪瑞

理論界與實務界在研究績效管理時，通常把重點放在績效評價上，而鮮有針對預算績效管理關鍵環(huán)節(jié)之一的績效運行監(jiān)控展開深入分析和研究。事實上，作為處于預算績效管理“事中”階段的績效運行監(jiān)控，連接著“事前”績效目標管理與“事后”績效評價，在全過程預算績效管理中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，是有效提升資金使用效率的重要支撐，是衡量績效目標能否如期保質(zhì)保量實現(xiàn)的重要抓手。因此，提升績效運行監(jiān)控質(zhì)量和效率意義重大。

一、預算績效運行監(jiān)控概述

（一）預算績效運行監(jiān)控的政策背景

2011年7月，財政部印發(fā)的《關于推進預算績效管理的指導意見》是我國首個明確績效運行監(jiān)控內(nèi)容的政策文件，該文件將績效運行監(jiān)控的重點和焦點放在績效目標完成情況上。此后，中央層面關于績效運行監(jiān)控的操作性規(guī)范文件幾乎處于持續(xù)空白期，直到2018年9月，以中共中央、國務院頒布的 《關于全面實施預算績效管理的意見》為重要標志，我國績效運行監(jiān)控模式由績效目標執(zhí)行監(jiān)控轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃繕藢崿F(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度“雙監(jiān)控”，文件明確將此項工作作為 “全方位、全過程、全覆蓋”三個維度要求之一“全過程”的有力抓手。2019年7月，財政部出臺了 《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，再次強調(diào)了績效運行監(jiān)控是“雙監(jiān)控”的內(nèi)涵。該辦法對預算績效運行監(jiān)控整體工作作出規(guī)范性和系統(tǒng)性規(guī)定，不僅進一步明確了監(jiān)控定義和監(jiān)控內(nèi)容，更細化了監(jiān)控方式和監(jiān)控流程，尤其是在監(jiān)控結(jié)果應用上進行了更加清晰的闡述。

（二）預算績效運行監(jiān)控目的、原則及意義

1、預算績效運行監(jiān)控的目的。為了便于財政部門、部門單位及時掌握預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度，找出執(zhí)行中出現(xiàn)偏差的原因，發(fā)現(xiàn)漏洞，對項目（政策）完成的可能性進行科學客觀分析，并及時糾偏整改，從而推動項目（政策）順利實施、績效目標有效實現(xiàn)。

2、預算績效運行監(jiān)控的原則。全面覆蓋、突出重點，權(quán)責對等、約束有力，結(jié)果運用、及時糾偏。

3、預算績效運行監(jiān)控的意義。一是及時糾正問題，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)；二是結(jié)合國庫現(xiàn)金管理，降低政策和項目的資金運行成本。理論界和實務界認為，除了上述意義外，績效運行監(jiān)控在落實部門績效主體責任、進一步落實履行財政支出事權(quán)、降低財政預算支出風險等方面也具有極其重要的現(xiàn)實意義。

（三）績效運行監(jiān)控的職責分工和內(nèi)容

1、績效運行監(jiān)控的職責分工?？冃н\行監(jiān)控工作涉及財政部門、業(yè)務部門、執(zhí)行單位。其中，財政部門主要承擔總體組織和指導工作，根據(jù)工作需求開展財政重點績效監(jiān)控；部門和單位發(fā)揮實施主體作用，主要負責具體工作，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時糾偏整改。

2、績效運行監(jiān)控的內(nèi)容。一是績效目標完成情況；二是預算資金執(zhí)行情況；三是重點政策和重大項目績效延伸監(jiān)控中政府采購、工程招標、監(jiān)理和驗收、信息公示、資產(chǎn)管理以及有關預算資金會計核算等；四是除上述內(nèi)容外其他需要實施績效監(jiān)控的內(nèi)容。

（四）績效運行監(jiān)控的類型

根據(jù)監(jiān)控內(nèi)容和監(jiān)控方式的不同，績效運行監(jiān)控可以劃分為以下幾種類型。

1、政策監(jiān)控和項目監(jiān)控。財政政策廣義上講應包括財政支出政策、財政收入政策和財政管理政策；狹義上僅指財政支出政策中的財政專項資金政策，政策監(jiān)控主要是針對該類對象展開的績效運行監(jiān)控工作。項目監(jiān)控是指對所有預算資金涉及項目進行的績效運行監(jiān)控。

2、一般監(jiān)控和重點監(jiān)控。一般監(jiān)控的執(zhí)行主體是部門單位，由部門單位根據(jù)相關要求自行開展績效運行監(jiān)控并提交監(jiān)控資料，進而由財政部門進行匯總分析；重點監(jiān)控的執(zhí)行主體是財政部門，選取重大政策項目進行抽查核實。通過一般監(jiān)控，落實部門單位的主體責任；通過重點監(jiān)控，核實部門單位一般監(jiān)控的客觀性、真實性，壓實部門單位的主體責任。

3、時點監(jiān)控和動態(tài)監(jiān)控。時點監(jiān)控是指定期采集績效運行信息并進行匯總分析，以月、季、半年為周期，采集資金支出和項目開展情況的信息，并進行匯總分析。動態(tài)監(jiān)控，即實時監(jiān)控，借助信息化的手段，將績效運行監(jiān)控融入政策和項目全生命周期管理，對資金支出情況和項目實施情況實行全過程跟蹤監(jiān)控。

二、我國預算績效運行監(jiān)控現(xiàn)狀

與我國績效運行監(jiān)控頂層設計較為滯后不同，我國績效運行監(jiān)控工作的實際開展最早可從2004年全國各地區(qū)開始實施的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控中初見雛形，但仍局限于財政收支的合規(guī)性與時效性，因此相較于真正意義上的績效運行監(jiān)控缺失了一定的重要內(nèi)涵。2018年9月，中共中央、國務院制定并出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，我國績效運行監(jiān)控總體呈現(xiàn)制度建設從無到有，多維度全面推進；監(jiān)控機制日益完善，監(jiān)控范圍全面鋪開；監(jiān)控運行初見成效的態(tài)勢。

（一）從無到有，多維推進

為健全完善績效運行監(jiān)控機制，根據(jù)中央文件等要求，各地結(jié)合自身實際，于2019年開始陸續(xù)出臺績效運行監(jiān)控的管理辦法或在出臺的預算績效管理辦法中明確績效運行監(jiān)控內(nèi)容，從頂層設計層面開始架構(gòu)績效運行監(jiān)控管理體系，提高各部門各單位的績效運行監(jiān)控認識，明確績效運行工作具體的操作流程，實現(xiàn)績效運行監(jiān)控管理文件從無到有的突破。目前在省級（直轄市）層面，就有安徽省、山東省、福建省、浙江省、江蘇省、江西省、吉林省、天津市、上海市、北京市等地已經(jīng)出臺績效運行監(jiān)控管理辦法。以山東省為例，山東省針對績效運行監(jiān)控印發(fā)了專門的管理辦法，辦法不僅明確了財政部門和省級部門單位的職責劃分，確定了績效運行監(jiān)控的范圍、分類和內(nèi)容，還規(guī)定了績效運行監(jiān)控方式和工作流程，并對績效運行監(jiān)控結(jié)果應用的廣度和深度提出明確要求。隨后，山東省市級、縣級層面也相繼出臺了相關管理辦法，進一步細化了市級、縣級層面績效運行監(jiān)控的實施路徑。至此，山東省全省從上到下的績效運行監(jiān)控工作正式有了政策指導依據(jù)，績效運行監(jiān)控工作從省、市、縣多維度同步推進，績效監(jiān)控工作迎來新局面。

（二）建立機制，全面鋪開

目前，隨著預算績效管理的基本理念得以樹立，我國各地已初步完成全過程預算績效管理鏈條的搭建，績效運行監(jiān)控工作也全面鋪開，并采取了 “全覆蓋”和“抓重點”相結(jié)合的工作機制。如山東省、市、縣三級基本都建立了以“雙監(jiān)控”為基礎的“部門監(jiān)控+財政重點監(jiān)控”相結(jié)合機制，在日常監(jiān)控的基礎上，每年10月對前三季度預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度進行綜合匯總分析，為督促各級各部門開展運行監(jiān)控，山東省財政廳將績效運行監(jiān)控開展情況納入了省直部門預算管理績效綜合評價和對市高質(zhì)量發(fā)展考核。以2020年《北京市市級部門預算績效運行監(jiān)控管理辦法》的出臺為標志，北京市財政局從明晰主體責任、確定監(jiān)控范圍和內(nèi)容、明確監(jiān)控方式、規(guī)范監(jiān)控流程等五個方面切實深入推進績效監(jiān)控工作，在監(jiān)控程序方面主要采取“預算部門日常監(jiān)控+財政部門定期監(jiān)控”相結(jié)合的全流程、持續(xù)性機制，與此同時，針對在巡視、審計、日常管理等過程中發(fā)現(xiàn)的問題較多、績效水平不高、管理薄弱的項目也將納入重點監(jiān)控予以重點關注。

（三）初見成效，有效提升

隨著各地績效運行監(jiān)控工作從無到有、從點到面全面鋪開，績效運行監(jiān)控效果初步顯現(xiàn)。以山東省為例，僅2020年，山東省各級部門開展績效運行監(jiān)控的項目個數(shù)達到了78393個，財政部門開展重點監(jiān)控項目個數(shù)為12261個，監(jiān)控金額1195億元，通過監(jiān)控收回資金58.8億元，調(diào)整用于急需領域，監(jiān)控糾偏糾錯的功能得到較好發(fā)揮，為山東省黨委政府重大政策不跑偏、不走樣發(fā)揮了積極作用。以上海市為例，2020年在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，推進預算部門和單位對所有已編報績效目標的項目和政策實施績效跟蹤全覆蓋，通過在預算執(zhí)行期間對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實施“雙監(jiān)控”，全面推進各預算部門和單位加強過程管理優(yōu)化和預算合理調(diào)整，而浦東新區(qū)更是以績效跟蹤和績效評價為依托，開展財政資金使用問效工作，問效結(jié)果向區(qū)政府報告，不斷強化“花錢必問效，無效必擔責”的理念。值得指出的是，雖然各地在建機制、促規(guī)范、擴范圍、全覆蓋等方面都做出了積極努力，在一定程度上取得了較好成效，但由于這項工作總體仍處于起步階段，面臨著很多矛盾和困難亟需解決，績效運行監(jiān)控質(zhì)量和效率尚待進一步提高。

三、當前預算績效運行監(jiān)控存在的問題

雖然我國在實施預算績效管理方面已具備多年經(jīng)驗，且在績效評價體系和方法上也有很多具有重大積極意義的探索和成果，但是在績效運行監(jiān)控方面的思索仍然比較缺乏，現(xiàn)階段我國績效運行監(jiān)控在重視程度、工作基礎、監(jiān)控層次、信息化水平等方面還存在一定的問題。

（一）對績效監(jiān)控重視不夠，工作基礎還較薄弱

一是對績效監(jiān)控的重要性認識不足。部門受預算績效管理重事后的慣性思維影響，工作重心往往放在績效評價上，主觀上認為項目在實施中還沒結(jié)果，無從下手，沒法評價。作為監(jiān)控主體的項目單位，怕暴露問題后影響資金使用或后續(xù)申請，對該發(fā)現(xiàn)、該匯報的問題遮遮掩掩，積極性不高。外部監(jiān)督力量在項目實施過程中的監(jiān)控，受組織力量、專業(yè)水平、信息獲取等因素制約，效果往往不是很理想。二是績效目標質(zhì)量制約“雙監(jiān)控”效果發(fā)揮?？冃ПO(jiān)控最重要的內(nèi)容就是對績效目標實現(xiàn)情況的跟蹤分析，績效目標是監(jiān)控工作的標尺，直接影響“雙監(jiān)控”的質(zhì)效。目前，績效目標編制質(zhì)量不高是各地都面臨的普遍問題，績效信息“缺席”、效益指標“軟化”、指標標準“矮化”等，造成在監(jiān)控時難以計量和比較，制約績效運行監(jiān)控工作的深度和廣度。

（二）績效監(jiān)控實施需改進，效果有待提升

從監(jiān)控內(nèi)容來看，由于績效目標監(jiān)控和預算執(zhí)行監(jiān)控之間的聯(lián)動關系尚未完全建立，績效監(jiān)控難以全面反映項目績效目標偏差和預算執(zhí)行問題。從監(jiān)控方式上看，大多數(shù)地區(qū)的部門主要通過報送材料和系統(tǒng)查看的方式實施監(jiān)控，受到人力物力的限制，實地評價不夠，難以掌握項目的實際情況。從監(jiān)控方法上看，很多部門單位在開展監(jiān)控時往往將工作重點主要放在資料收集、數(shù)據(jù)填報、材料報送等程序性工作上，缺乏對目標未完成、預算執(zhí)行進度慢原因的深入分析，出具的監(jiān)控報告內(nèi)容單薄、模式化現(xiàn)象比較突出。

（三）績效監(jiān)控層次不夠清晰，差異化不足

改革初期，各地基本按照《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，對績效運行監(jiān)控工作采取了統(tǒng)一模板、標準和要求，雖然有利于工作盡快全面鋪開、部門和單位掌握績效運行監(jiān)控的一般重點，但由于缺少個性化設計，監(jiān)控的針對性和精準性有待提高。一是未根據(jù)不同性質(zhì)的支出在政策導向、產(chǎn)出目標、執(zhí)行規(guī)律等方面的特點，突出績效監(jiān)控的側(cè)重點和調(diào)整監(jiān)控頻次，監(jiān)控缺少針對性。二是未根據(jù)政策、項目所處不同時期政策和項目特點確定監(jiān)控重點，未采取不同的方式方法關注不同的監(jiān)控內(nèi)容，監(jiān)控缺乏精準性。

（四）信息化水平較低，全過程動態(tài)跟蹤尚未真正實現(xiàn)

目前大多數(shù)部門績效監(jiān)控采取人工填報的方式開展，無法實時采集、留存數(shù)據(jù)，信息化水平較低，財政部門與主管部門之間、主管部門和預算單位之間、預算單位財務部門和業(yè)務部門之間未實現(xiàn)信息共享，造成信息不對稱。一是難以掌握項目運行全過程，不能動態(tài)跟蹤項目進展、資金支出情況，只能收集預算執(zhí)行的節(jié)點數(shù)據(jù)。二是無法實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)收集，對同類項目無法進行橫向比對，不能為績效運行監(jiān)控提供參考指標值。由于未實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題存在一定滯后性，不利于監(jiān)控結(jié)果及時應用。

四、完善預算績效運行監(jiān)控的對策與建議

隨著預算績效管理改革的不斷深入，對績效運行監(jiān)控的質(zhì)量和效率有了更高的要求。在預算績效管理由“改革攻堅”“擴圍提質(zhì)”向“深化提升”轉(zhuǎn)變的關鍵時期，基于現(xiàn)階段績效運行監(jiān)控工作存在的問題，有必要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步明確績效運行監(jiān)控重點；落實主體責任，防范管理風險；完善監(jiān)控信息化建設，實行里程碑跟蹤；拓展績效運行監(jiān)控手段，增強應用實效；聚集專家資源，打造專網(wǎng)平臺。

（一）堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，明確監(jiān)控重點

績效監(jiān)控堅持合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。一是明確監(jiān)控重點。民生類項目，應重點關注資源配置情況，績效運行監(jiān)控應從多維度衡量社會效益的實現(xiàn)程度；經(jīng)濟建設型項目，則要更加關注經(jīng)濟效益，應聚焦項目影響收入、利潤水平的變化；基建類項目，關注點應在工作保障及影響施工因素等方面，對項目進度、目標總體和年度目標的匹配度等予以關注。二是實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)控。對項目和資金實時監(jiān)控，動態(tài)掌握項目運行和預算執(zhí)行情況，保障績效目標順利實現(xiàn)，加強項目和資金管理，優(yōu)化資源配置，督促有關政策措施落實到位。三是多種監(jiān)控方式相融合，創(chuàng)新工作模式。全面實行預算單位自行監(jiān)控、主管部門全面監(jiān)控和財政部門重點監(jiān)控，不斷加強重大項目現(xiàn)場監(jiān)控、重點項目延伸監(jiān)控、一般項目模式化監(jiān)控，對不同性質(zhì)、不同階段、不同級別的項目分層監(jiān)控，確?？冃н\行監(jiān)控工作層次清晰、重點明確。

（二）落實主體責任，防范管理風險

調(diào)動部門單位監(jiān)控工作積極性，激發(fā)內(nèi)部主觀能動性，切實履行績效運行監(jiān)控的主體責任，由“要我做”變成“我要做”。一是部門單位要樹立通過監(jiān)控，積極采取監(jiān)督和控制措施，及時化解管理環(huán)節(jié)風險的意識。實時的績效運行監(jiān)控可以及時發(fā)現(xiàn)項目管理的漏洞、項目運行過程中的問題，找短板補弱項，防范各種風險，確保資金安全、工程安全、人員安全。二是要將績效運行監(jiān)控工作納入考核體系，作為選拔任用、德能勤績考核的重要參考，充分調(diào)動干部職工履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。建立獎懲機制，對工作成效顯著的給予表彰，對工作推進不力的限期整改。三是定期或不定期舉行績效運行監(jiān)控工作培訓活動或知識講座，幫助部門單位充分理解和掌握績效運行監(jiān)控的工作重點和操作流程。四是建立信息公開制度，定期在本單位公開績效運行監(jiān)控情況，提高項目透明度，自覺接受群眾監(jiān)督，搭建全體職工參與績效管理的途徑和平臺。

（三）完善信息化建設，實行里程碑跟蹤

信息化是保障績效運行監(jiān)控效果的重要手段，積極探索建立覆蓋預算編制執(zhí)行、績效評價、項目管理全過程的信息系統(tǒng)，是目前亟待研究的一個重大課題。一是借助預算管理一體化建設契機，充分運用大數(shù)據(jù)手段，制定數(shù)據(jù)采集規(guī)范。對不同來源的監(jiān)控內(nèi)容進行數(shù)據(jù)對接，統(tǒng)一標準口徑，將收集的所有數(shù)據(jù)集合到績效管理信息系統(tǒng)中，確保監(jiān)控內(nèi)容的完整性。二是實現(xiàn)績效管理系統(tǒng)和項目管理系統(tǒng)的融合，進行里程碑跟蹤。根據(jù)歷史信息和項目特點，對不同類型的項目設置相應的里程碑任務，將績效和項目兩個管理系統(tǒng)進行關聯(lián)。按照里程碑任務智能獲取項目管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，結(jié)合指標歷史數(shù)值，自動對比績效指標目標值和實際值，按照設定的運行監(jiān)控規(guī)則，智能輸出分析結(jié)果；同時，設定一定的預警值或預警范圍，對偏差較大的項目發(fā)揮高效預警功能，督促部門發(fā)現(xiàn)問題并及時采取措施糾偏，最終實現(xiàn)全面的里程碑跟蹤。

（四）拓展績效手段，增強應用實效

積極拓展結(jié)果應用手段，創(chuàng)新工作方式方法，實現(xiàn)運行監(jiān)控實時發(fā)揮作用，提高結(jié)果應用質(zhì)量。一是建立問題整改落實機制。采取“即知即改”的方式，利用信息化系統(tǒng)抓取的數(shù)據(jù)信息，深入分析目標完成情況和偏離程度，通過“邊監(jiān)控邊分析”來查找偏差，以“邊對標邊整改”來糾正偏差，明確責任，加強內(nèi)控管理，確?？冃繕藞?zhí)行到位。二是及時對項目預算執(zhí)行情況進行分析研判，對低于時間進度的項目進行重點關注，必要時做好預算調(diào)整工作，做到“邊監(jiān)控邊調(diào)整”，避免資金閑置，有效進行資源配置。三是對較大偏差的項目，在今后績效目標審核和績效評價中予以重點關注，切實讓績效差的項目 “無處可逃”。對出現(xiàn)較大偏差項目的部門單位，納入財政部門重點績效監(jiān)控范圍，加大績效復核力度，切實提高部門單位的績效監(jiān)控質(zhì)量和績效水平。

（五）聚集專家資源，打造專網(wǎng)平臺

預算績效管理是一項系統(tǒng)性工程，具有涉及面廣、規(guī)范性強等特點，特別是一些涉及民生的項目，關乎社會公眾的切身利益，社會關注度高，預算執(zhí)行的效果直接關系到政府的公共形象和公信力。一方面，構(gòu)建行業(yè)覆蓋面大（包括經(jīng)濟金融、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、民生、科技創(chuàng)新等多個領域）、專業(yè)化程度高（大學教授、領軍人才等）的專家?guī)?，聚集?yōu)質(zhì)專家資源為預算績效管理所用，以 “專家提效法”推動績效運行監(jiān)控提質(zhì)增效，通過聘請行業(yè)專家進行績效目標指導、對標梳理問題，建立整改清單，制定整改措施，提升績效運行監(jiān)控的質(zhì)量和效率；另一方面，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員等方面的監(jiān)督作用，通過打造動態(tài)協(xié)同績效管理的專網(wǎng)平臺，深化預算績效管理多方協(xié)同機制，將項目績效運行監(jiān)控等信息資源實現(xiàn)信息共享，形成監(jiān)督合力，加強正向引導、逆向約束，切實做實績效運行監(jiān)控。