□民航山西監(jiān)管局 范子星/文

民航運輸機場航空安保委員會（以下簡稱“安保委”）是民航機場航空安保工作中重要組織，其由機場管理機構(gòu)牽頭，成員包括駐場公共航空運輸企業(yè)、民航地區(qū)管理局或監(jiān)管局、機場公安機關(guān)、空管、油料、聯(lián)檢和駐場武警等單位代表組成。鑒于民航空防工作全局性和系統(tǒng)性特點，安保委對機場航空安保工作整體協(xié)調(diào)、聯(lián)動推進和風險防控等方面的作用至關(guān)重要，能有效拓寬空防工作中“地面防”的“面”，促使空防工作成為駐場單位共同參與的“交響曲”，避免機場管理機構(gòu)的“獨唱”。本文以安保委法律屬性為基礎(chǔ)，結(jié)合監(jiān)管實務(wù)，選取首都、大興、太原和鄂爾多斯等機場安保委運行情況調(diào)研比較，梳理分析安保委運行中的問題。據(jù)此，從機場管理機構(gòu)主導(dǎo)作用發(fā)揮、協(xié)商機制建立和局方監(jiān)管推動等方面進行思考建議，提出安保委工作由“紙上權(quán)益”向“真抓實干”、由“虛”向“實”轉(zhuǎn)變的具體路徑。

安保委法律屬性理解

民航規(guī)章《民用航空運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（以下簡稱“《機規(guī)》”）第10條規(guī)定：“有駐場單位的機場應(yīng)當成立機場航空安保委員會，該委員會應(yīng)當為各方討論影響機場及其用戶的航空安保問題提供平臺，為民航地區(qū)管理局和與機場航空安保工作直接相關(guān)人員提供溝通途徑。其主要職責是（一）協(xié)調(diào)航空安保法規(guī)標準在本機場的實施；（二）監(jiān)督機場管理機構(gòu)、公共航空運輸企業(yè)和其他駐場民航單位實施機場航空安保方案；（三）確定機場航空安保工作和設(shè)施設(shè)備的薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單及相應(yīng)的航空安保措施，并適時審查更新；（四）協(xié)調(diào)機場安保檢查、審計、考察等工作；（五）督促有關(guān)單位落實改進航空安保措施和程序的建議”。這條規(guī)定確定了安保委“兩個提供”作用和五項主要職責，說明了安保委的成立強制性、職責法定性和作用方向性，是安保委運行的法律依據(jù)?！稒C規(guī)》第11條和第12條進一步規(guī)定了機場安保委成員的構(gòu)成，特別指出其負責人應(yīng)當由機場總經(jīng)理擔任，以及安保委章程應(yīng)列入機場航空安保方案的要求。

《機規(guī)》的這些條款對機場安保委的成立、組織和職責予以明確，為各成員單位通過安保委平臺協(xié)同開展航空安保工作提供了法律依據(jù)，從而助推各單位共同畫好機場整體空防安全的“同心圓”，提升“向心力”。無論是油料和空管等服務(wù)保障類單位，或是地面運輸服務(wù)和航空貨運等業(yè)務(wù)性企業(yè)，還是民航局方等政府性機構(gòu)，都是服從服務(wù)于民航運輸安全保障，其維護空防安全目標一致性是安保委存在的必要性和現(xiàn)實性。

安保委運行中相關(guān)問題分析

目前，不少機場安保委的工作效能存在差異，甚至運行不規(guī)范，如安保委一年只開一次會，或與機場安委會、安全例會等合并召開，會議內(nèi)容僅涉及簡單空防工作傳達，重視程度不夠；有的安保委無具體辦事機構(gòu)，臨時人員處理工作，與安保委章程要求差距較大；有的機場管理機構(gòu)和駐場單位認為各自是獨立航空安保責任主體，嚴格落實民航局或上級單位要求即可，與其他單位的協(xié)同意識不強。

另外，有的安保委成員對于安保委工作參與度不深和積極性不高，只是被動接受通知參會。究其原因，這和安保委具體運行規(guī)則有一定關(guān)系，如在安保委正式會議前，事先未向成員單位征集議題，會議中也未安排會員發(fā)言等；有的安保委日常辦事機構(gòu)在落實安保委“協(xié)調(diào)監(jiān)督”職能過程中，對本機場安保工作監(jiān)督檢查的力度較淺，而對駐場單位檢查的力度則較強；有的機場管理機構(gòu)話語權(quán)較強，存在一家“說了算”的現(xiàn)象?？傊?，這些將成為弱化或限制安保委“討論平臺”和“溝通途徑”兩大作用有效發(fā)揮的因素。

安保委的問題可以歸納為“四化”，即只開會做事少的虛化、機場管理機構(gòu)突出而其他成員權(quán)益的弱化、開展工作蜻蜓點水的淡化和航空安保工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的邊緣化。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于各單位，包括機場管理機構(gòu)從思想上對安保委法律屬性理解不準確、認識不到位，習慣于“坐等”本系統(tǒng)上級布置工作或“單打獨斗”，沒有利用安保委平臺進行“一盤棋”集體發(fā)力和“齊步走”協(xié)同作戰(zhàn)的思維。如在重大活動保障工作中，民航局電報中要求機場、航空公司、空管、油料等單位開展相關(guān)工作，如果沒有事先協(xié)調(diào)的話，可能造成各單位工作節(jié)奏或質(zhì)量不平衡，進而影響活動保障工作推進的整體性。

安保委運行和職能作用發(fā)揮思考

借鑒部分機場安保委較好的工作經(jīng)驗，筆者認為，安保委在機場整體空防安全工作中不僅要“有形”，還要“有為”，更要“有效”。安保委要成為機場整體安保工作“協(xié)調(diào)會”“議事堂”，不是機場管理機構(gòu)的“布置會”或“訴苦會”，即必須從務(wù)虛向務(wù)實、從“紙上權(quán)益”向“真抓實干”轉(zhuǎn)變。

通過對首都、大興、太原和鄂爾多斯機場安保委運行情況調(diào)研分析，認為安保委應(yīng)從四方面強化，使其成為機場整體空防安全工作的重要抓手和綜合性工作開展的大力推手，以有效實現(xiàn)規(guī)章賦予的主要職責。

（一）機場管理機構(gòu)要在空防安全工作方面作表率，起到示范效應(yīng)

機場總經(jīng)理是安保委負責人，機場管理機構(gòu)是安保委運行主導(dǎo)單位，其應(yīng)在日常航空安保工作中積極作為，率先垂范，通過“做得好”來引領(lǐng)、影響其他成員“好好做”，起到以點帶面的示范作用，這樣才能更好地牽頭協(xié)調(diào)航空安保法規(guī)標準在本機場安保委成員工作中實施，督促各單位落實改進航空安保措施和程序。

在有關(guān)專項活動中，如“平安民航”建設(shè)工作，涉及到航空企業(yè)、機場公安、油料和空管等多個單位，但關(guān)于機場管理機構(gòu)的考核內(nèi)容較多，機場管理機構(gòu)要樹立“領(lǐng)頭羊”意識，帶頭落實好“平安民航”建設(shè)工作中的各項要求，從而給各單位起到表率作用。

另外，有的機場管理機構(gòu)還在安保委工作中設(shè)立了安保獎勵經(jīng)費，用于表彰安保工作突出的成員單位和個人，起到了很好的激勵導(dǎo)向作用。

（二）機場管理機構(gòu)要充分發(fā)揮安保委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

機場管理機構(gòu)在安保委的權(quán)重，使機場能夠通過安保委更好協(xié)調(diào)推動機場范圍內(nèi)航空安保工作，避免駐場單位在整體性空防安全工作中各行其事，造成各單位對空防安全思想認識、推進步調(diào)和質(zhì)量標準的明顯差異，不能形成整體合力，有?？辗腊踩到y(tǒng)化、鏈條化和整體化要求。

鑒于此，在安保委成員廣泛性方面，要有效落實《機規(guī)》第11條規(guī)定，本著有利于機場航空安保工作推進整體性原則，應(yīng)納盡納各駐場單位加入，為安保委工作縱深性推進提供基本條件。如鄂爾多斯機場將地方交通運輸管理部門派駐機場負責出租車管理的運管所納入安保委；某省成立了航空產(chǎn)業(yè)集團，下設(shè)獨立法人的省會機場管理機構(gòu)，同時航空產(chǎn)業(yè)集團又成立了許多獨立法人和非法人運行單位，如停車場管理公司、機務(wù)工程分公司和貨運物流公司等，這些運行公司是否納入安保委，存在一定爭議。有的認為他們和機場管理機構(gòu)都是集團內(nèi)設(shè)單位，是“兄弟”關(guān)系，可以不加入安保委，安保委主要是協(xié)調(diào)非集團內(nèi)的成員單位，如航空運輸企業(yè)、空管、油料等。筆者認為，機場管理機構(gòu)作為機場空防安全責任主體，要結(jié)合本機場客觀實際統(tǒng)攬全局和整體謀劃機場范圍內(nèi)空防安全工作，因此，集團內(nèi)的運行單位應(yīng)納入安保委。

實際中，許多空防安全工作需要若干單位共同參與，如航空器活動區(qū)交通秩序管理，涉及到機場管理機構(gòu)、油料、航空運輸和航食配餐公司等不同單位的各式工作車輛，這就需要機場航空器活動區(qū)交通管理制度和相關(guān)單位制度程序做好銜接。機場不能僅做好“份內(nèi)事”，還應(yīng)“管的寬”，要“左顧右盼”。駐場單位利用安保委協(xié)調(diào)一致行動，共同推動落實航空安保工作要求，避免進度和質(zhì)量參差不齊，出現(xiàn)局部性漏洞。如某機場部分圍界產(chǎn)權(quán)屬某航空運輸企業(yè)，部分圍界又構(gòu)成空管單位院界使用的一部分，還有兩家貨運物流公司工作區(qū)“安保紅線”也構(gòu)成圍界的一部分。在落實民航局關(guān)于開展航空器活動區(qū)圍界管控專項整治工作中，該機場安保委召開會議專題協(xié)調(diào)機場圍界專項整治工作，正視并具體分析機場圍界管理存在的問題，協(xié)調(diào)和督導(dǎo)涉及圍界產(chǎn)權(quán)、管理和使用的有關(guān)單位齊抓共管圍界管控整治工作，取得良好效果。

（三）安保委要建立平等協(xié)商溝通機制，凝聚成員單位共識

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的安保委成員不能感受到“溝通協(xié)商”作用，被動地接受安保委布置工作，其主要原因是因為機場管理機構(gòu)作為安保委的牽頭部門，易被簡單認為是安保委的“領(lǐng)導(dǎo)”。有的機場負責人也持同樣觀點，忽略了安保委發(fā)揮著機場管理機構(gòu)和各成員單位間“橋梁”溝通作用。其實，在安保委工作中，機場管理機構(gòu)應(yīng)主動聽取不同成員的意見建議，不能簡單把安保委會議開成傳達局方要求、布置工作和監(jiān)督的會議，否則可能造成成員代表在會上“聽話”、表態(tài)時“無話”和會下的“傳話”，從而影響成員單位參與安保委工作積極性。應(yīng)給予成員單位平等話語權(quán)，使其認識到成員單位的身份既有權(quán)利，也被監(jiān)督，如在安保委員會議前，可以向成員單位征集或通報討論的議題，會議準備充分，正式會議效果可以更好。如鄂爾多斯機場安保委在正式會議前，會給成員單位下發(fā)“預(yù)通知”，列明需討論的議題，同時征集上會討論的事項，廣泛聽取各單位意見。筆者認為，安保委應(yīng)遵循“道理要硬、管理要軟”原則，所謂“硬”，就是工作開展要嚴格落實《機規(guī)》和安保委章程要求；所謂“軟”，機場管理機構(gòu)要提高站位，放低姿態(tài)，團結(jié)各成員單位共商、共治和共享，共同做好機場空防安全工作。

《機規(guī)》第10條明確了安保委監(jiān)督機場管理機構(gòu)、公共航空運輸企業(yè)和其他駐場民航單位實施機場航空安保方案以及督促有關(guān)單位落實改進措施的職責。上述職責的落實一般通過日常檢查實現(xiàn)，有的機場安保委辦事機構(gòu)開展檢查時只有機場管理機構(gòu)工作人員，有的聯(lián)合其他成員單位人員一同開展，如首都機場安保辦邀請機場公安分局、安保公司和航空公司等單位聯(lián)合檢查。聯(lián)合檢查可以提升成員單位參與安保委工作的深度，又使其感受到重視。另外，檢查應(yīng)涵蓋包括機場管理機構(gòu)在內(nèi)的成員單位，以保持公平性，這也是對《機規(guī)》第111條和《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》第100條規(guī)定要求的具體落實。

（四）局方監(jiān)管助力安保委運行規(guī)范化，推動工作提質(zhì)增效

如果機場安保委能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查各駐場單位做實做細有關(guān)安保工作，在某種程度上也為局方監(jiān)管工作提供助力。所以，安保委作為民航監(jiān)管SES系統(tǒng)里的重要監(jiān)管項目，可以參照機場管理方式、旅客吞吐量、駐場單位數(shù)量和安保工作復(fù)雜程度等因素差異性開展針對性監(jiān)管。筆者認為，省會機場和年旅客吞吐量在200萬人次以上的機場安保委工作應(yīng)列為局方監(jiān)管重點，這些機場安保委工作要創(chuàng)新思維、多措并舉有效履行“協(xié)調(diào)、督促和督導(dǎo)”職責，安保委日常辦事機構(gòu)工作思路要明晰、重點要突出，要成為機場范圍內(nèi)空防安全監(jiān)管的“第二局方”。

局方在監(jiān)管安保委工作同時，也要將其當成局方工作的重要抓手和助手，使其能夠“借力順勢”有效作為，特別是在重大活動保障和綜合性工作開展中。局方可通過安保委這個“抓手”推動工作開展。如在2021年的首都機場和太原機場安保審計工作中，兩機場安保委分別在審計前準備和審計工作中發(fā)揮了上傳下達、左右協(xié)調(diào)和自查等重要作用；另外，局方作為安保委成員，也應(yīng)參與安保委有關(guān)工作給予支持。

安保委日常辦事機構(gòu)工作思考

安保委日常辦事機構(gòu)承擔著安保委工作的具體落實，在代表安保委履行“協(xié)調(diào)、督促和監(jiān)督”職責時，既要避免主次不清晰，也要避免重點不突出，著重要從橫向聯(lián)系強協(xié)同和從體系發(fā)力控風險兩方面下功夫，協(xié)調(diào)推動成員單位做好航空安保工作。為此，安保委辦事機構(gòu)要樹立四種意識，即空防安全整體推進意識，聚分力為合力的團結(jié)意識、落實引領(lǐng)意識和風險防控敏感意識，從而起到點、線和面的環(huán)環(huán)相扣效應(yīng)。

（一）加強機場安保方案的協(xié)調(diào)落實，避免成員單位安保制度間出現(xiàn)“沖突”和“漏縫”

上文提到，《機規(guī)》第10條明確了安保委協(xié)調(diào)安保法規(guī)標準的實施及監(jiān)督相關(guān)單位落實的職責。監(jiān)督職責的行使使得機場安保委在履職中帶有一定的強制性。由于很多安保工作是由機場管理機構(gòu)牽頭并與駐場單位共同推進落實的，如控制區(qū)通行證件管理、要害部位管控和航空器活動區(qū)交通管理等方面，這就涉及到機場安保方案和各單位的制度程序銜接問題。鑒于此，機場安保方案是機場安保工作的基本要求，駐場單位安保方案屬下一個層級，二者的有效銜接才能形成機場完整空防制度體系。根據(jù)《機規(guī)》規(guī)定，空管、油料等駐場單位制定的安保方案要報地區(qū)管理局備案，但從安保委職責分析，筆者認為在報備地區(qū)管理局的同時，也應(yīng)將有關(guān)內(nèi)容報機場安保委備案，以確保安保委能夠履行“監(jiān)督”職責，但據(jù)筆者了解，絕大部分安保委辦事機構(gòu)認為駐場單位安保方案由局方備案并“審查監(jiān)督”，未要求向安保委報備和對有關(guān)內(nèi)容審核。

（二）重視機場范圍航空安保風險點的整體把控，確保底數(shù)清、情況明、措施實

空防工作重點就是在風險薄弱處采取針對性防范措施?！稒C規(guī)》第10條提出，安保委要確定機場航空安保工作和設(shè)施設(shè)備的薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單及相應(yīng)的航空安保措施，并適時審查更新，而第5條關(guān)于機場管理機構(gòu)職責中并沒有這一項職責要求。筆者認為，從立法思路角度而言，說明第10條（三）中的“機場”是一個地理概念，即指機場空間范圍內(nèi)，第5條中的“機場”是專指“機場”企業(yè)單位概念?！稒C規(guī)》把薄弱環(huán)節(jié)和要害部位確定和審查更新的職責賦予安保委，說明規(guī)章要求安保委應(yīng)從全局性、整體性和聯(lián)動性方面考慮機場范圍內(nèi)的航空安保工作風險，有的放矢，進而采取針對性的防范措施，而不是局限于機場公司企業(yè)范圍內(nèi)。

“設(shè)施設(shè)備”和“要害部位”的清單比較容易確定，特別是后者屬于安保規(guī)章制度中的要求。如太原機場安保委建立了《太原機場安保設(shè)施設(shè)備薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單》，但對于“航空安保工作的薄弱環(huán)節(jié)”較難確定，這主要緣于不同單位的差異性導(dǎo)致實際操作有一定難度。筆者認為可從安全工作“人、機、環(huán)”的共性鏈條來分析，從空防安全管理體系確定不同單位的“薄弱環(huán)節(jié)”，如人員安保培訓(xùn)、資質(zhì)能力和工作質(zhì)量控制等方面，以及日常工作中易發(fā)生和常違反的問題、環(huán)節(jié)應(yīng)列入。

（三）發(fā)揮在航空安保綜合性工作方面的牽頭作用，確保工作推進步調(diào)一致

《機規(guī)》第10條還提到了安保委協(xié)調(diào)機場安保檢查、審計、考察等工作的職責。在實際工作中，審計和考察本身屬于綜合性工作，但安保檢查的工作量可大可小。筆者認為，由于安保委的重要性，該“安保檢查”應(yīng)屬于檢查項目比較多的綜合性檢查，或?qū)儆谥卮蠡顒颖Ｕ虾椭匾?jié)點時較大規(guī)模的檢查。

另外，這條規(guī)定說明了安保委在局方開展審計和考察中的作用，局方借助機場安保委協(xié)調(diào)開展審計和考察工作，避免與多個駐場單位聯(lián)系可能造成工作銜接不順暢的問題，可以提高工作效能。