徐本鑫，徐歡忠

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，向其他主體調(diào)查證據(jù)、核實(shí)情況的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的必要條件和基礎(chǔ)是調(diào)查核實(shí)情況。2018年修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)可以“調(diào)查核實(shí)”(1)《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?！?；同年，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》從規(guī)范層面明確，檢察院辦理公益訴訟案件可以“調(diào)查收集證據(jù)材料”(2)該司法解釋第6條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料……”。2021年7月開始實(shí)施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱“《辦案規(guī)則》”)在第二章“一般規(guī)定”中專節(jié)規(guī)定“調(diào)查”。理論上，調(diào)查核實(shí)權(quán)與調(diào)查權(quán)不同，與調(diào)查取證權(quán)也不是同一概念；(3)“調(diào)查權(quán)”中的“調(diào)查”是“從無到有”調(diào)查收集證據(jù)資料的過程，具有主動性，屬典型的行政權(quán)?！罢{(diào)查核實(shí)權(quán)”中的“調(diào)查”是服務(wù)于“核實(shí)”的，是“有”中“核實(shí)”的過程，具有中立性，屬司法權(quán)范疇，具有獨(dú)立履行法律監(jiān)督的職能?！罢{(diào)查取證權(quán)”的重心是“取證”，來源于訴訟當(dāng)事人的證明權(quán)，滿足訴訟活動中證明責(zé)任的要求，由訴訟當(dāng)事人、律師、法院和檢察機(jī)關(guān)等廣泛主體不同程度地享有。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是否擁有調(diào)查核實(shí)權(quán)，擁有何種性質(zhì)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，以及能夠運(yùn)用何種調(diào)查核實(shí)手段等問題也存在爭議。[1]《人民檢察院組織法》是規(guī)范人民檢察院職責(zé)權(quán)限的憲法性法律，其第21條是規(guī)范檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)適用范圍和運(yùn)行程序的直接法律依據(jù)。本文以《人民檢察院組織法》第21條為視角，在反思公益訴訟實(shí)踐中檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行程序的具體建議，為完善公益訴訟檢察制度提供理論參考。

一、《人民檢察院組織法》第21條的規(guī)范分析

《人民檢察院組織法》第21條明確了人民檢察院行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的前提條件和基本功能，為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力來源、運(yùn)行階段和行使目的提供了規(guī)范指引。

(一)調(diào)查核實(shí)權(quán)的來源具有法定性

所謂法定性，是指具有法律的明確認(rèn)定、規(guī)范和保障的特征?！度嗣駲z察院組織法》第21條表明，調(diào)查核實(shí)權(quán)已得到法律的確認(rèn)，并非處于無法可依的狀態(tài)。然而，“提起公益訴訟”是否屬于第20條(4)《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：(一)依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；(二)對刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；(三)對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；(四)依照法律規(guī)定提起公益訴訟；(五)對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督；(六)對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；(七)對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實(shí)行法律監(jiān)督；(八)法律規(guī)定的其他職權(quán)。”規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，學(xué)界存有爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提起公益訴訟并不屬于人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起公益訴訟會破壞民事訴訟和行政訴訟已有的訴訟結(jié)構(gòu)；[2]依據(jù)《人民檢察院組織法》關(guān)于法律監(jiān)督的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督活動涉及訴訟活動、執(zhí)行工作等，提起民事公益訴訟時(shí)，訴訟活動尚未開始，更不涉及生效的裁判執(zhí)行和監(jiān)獄執(zhí)法活動，不存在監(jiān)督事由，提起公益訴訟不在法律監(jiān)督職權(quán)范圍之內(nèi)；若將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟解讀為履行法律監(jiān)督職責(zé)，則違背法律公平的應(yīng)有之義而擴(kuò)張法律監(jiān)督的職責(zé)范圍。[3]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一種履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式。監(jiān)督與訴訟兩者之間存在密切聯(lián)系，都具有維護(hù)法律統(tǒng)一有效實(shí)施的作用，訴訟是監(jiān)督的手段，監(jiān)督又可以借助訴訟來實(shí)現(xiàn)，兩者相互配合，相輔相成。[4]

《人民檢察院組織法》為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)提供了法律依據(jù)，能夠明確標(biāo)識出調(diào)查核實(shí)權(quán)是法定職權(quán)，并非附帶性權(quán)力?；隗w系解釋和目的解釋，“提起公益訴訟”應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)。根據(jù)體系解釋，檢察機(jī)關(guān)是國家的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”(5)《憲法》第134條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”，檢察機(jī)關(guān)履行的職權(quán)當(dāng)然是法律監(jiān)督職權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第20條和第21條，前后呼應(yīng)、互為一體，屬目的與手段的關(guān)系。根據(jù)目的解釋，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，目的是解決我國消費(fèi)者合法權(quán)益、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)等領(lǐng)域發(fā)生的公益損失問題。這些公益損失又是由違法行為所致。檢察機(jī)關(guān)為履行公益訴訟檢察職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，目的是識別并糾正違法行為，是履行法律監(jiān)督職權(quán)的具體方式，具有法律監(jiān)督屬性。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行具有階段性

檢察機(jī)關(guān)在訴前階段的“調(diào)查核實(shí)”不同于立案前的“線索初查”和起訴后的“調(diào)查取證”。立案前，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)案件線索后，重點(diǎn)調(diào)查收集損害或者可能損害社會公共利益的初步證據(jù)，以便決定是否立案；立案后，檢察機(jī)關(guān)著重調(diào)查核實(shí)被監(jiān)督行為是否構(gòu)成違法，為下一步發(fā)出檢察建議或采取其他監(jiān)督手段提供支撐；提起公益訴訟后，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人參加訴訟活動，地位相當(dāng)于當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)按照訴訟法規(guī)定享有當(dāng)事人的“調(diào)查取證”權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的不同階段，其調(diào)查(核實(shí))的目的、內(nèi)容、程度以及方式各異，不能混為一談。

根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，可采取的具體監(jiān)督方式為“依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。換言之，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)在提出抗訴、糾正意見和檢察建議之前。而且，未經(jīng)法定程序立案，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)隨便啟動公益訴訟調(diào)查核實(shí)。因此，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)限定在檢察機(jī)關(guān)立案后到發(fā)出檢察建議前這一特定階段。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在立案前進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，或?qū)⒄{(diào)查核實(shí)延伸至訴訟階段，混淆了調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行階段，不符合程序公正的要求。

(三)調(diào)查核實(shí)權(quán)的功能具有監(jiān)督性

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)享有的一項(xiàng)權(quán)力，其功能具有監(jiān)督性。一方面，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的過程，就是監(jiān)督并糾正違法行為的過程，權(quán)力運(yùn)行本身具有監(jiān)督性。“調(diào)查”的含義是“到現(xiàn)場進(jìn)行考察以了解情況”。[5]301“核實(shí)”的含義為“審核是否屬實(shí)”。[5]529在公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查以便核實(shí)已有案件線索或證據(jù)材料的真實(shí)性，進(jìn)而判斷相關(guān)行為的合法性，本身就是對有關(guān)主體行為的一種監(jiān)督和制約。調(diào)查具有主動性，而核實(shí)具有中立性。[6]調(diào)查核實(shí)權(quán)不是“調(diào)查權(quán)”與“核實(shí)權(quán)”的簡單組合，“調(diào)查”是為了“核實(shí)”，“調(diào)查”與“核實(shí)”屬于手段與目的關(guān)系。調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)中調(diào)查行為的目的是尋找法律秩序被破壞的證據(jù)，以核實(shí)相關(guān)行為并作出真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性評價(jià)，調(diào)查核實(shí)的過程實(shí)為對違法行為的監(jiān)督過程。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，服務(wù)于人民檢察院的提出檢察建議或提起公益訴訟等監(jiān)督手段，具有推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程的功能。依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，可以依法“提出抗訴、糾正意見、檢察建議”?！罢{(diào)查核實(shí)”為檢察機(jī)關(guān)“提出檢察建議”或“提起公益訴訟”提供了事實(shí)和證據(jù)支持，是檢察機(jī)關(guān)“提出檢察建議”或“提起公益訴訟”的前提和基礎(chǔ)。“調(diào)查核實(shí)”“提出檢察建議”“提起公益訴訟”等環(huán)節(jié)相互獨(dú)立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能，而且這些環(huán)節(jié)前后銜接、逐步推進(jìn)，協(xié)同實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督目標(biāo)。從這個(gè)角度看，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，具有推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程的功能。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)查核實(shí)權(quán)的合理運(yùn)行是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的重要保障。在目前公益訴訟實(shí)踐中，調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行依據(jù)不明、階段不清、目標(biāo)不合理，存在擾亂權(quán)力配置、模糊權(quán)力性質(zhì)、浪費(fèi)司法資源的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

(一)運(yùn)行依據(jù)不明確，擾亂權(quán)力配置

雖然“調(diào)查核實(shí)”已被寫入《人民檢察院組織法》，但是囿于“宜粗不宜細(xì)”的立法技術(shù)，相關(guān)條文的原則性和概括性較強(qiáng)，導(dǎo)致權(quán)力的運(yùn)行依據(jù)不夠明確。法律上，調(diào)查核實(shí)權(quán)是否適用于公益訴訟，以及調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)、具體措施和相關(guān)程序等并無明確、統(tǒng)一規(guī)定。《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但并未明確調(diào)查核實(shí)的對象、手段、方式。缺少相應(yīng)的規(guī)范和保障機(jī)制，致使調(diào)查核實(shí)權(quán)在司法實(shí)踐中難以有效發(fā)揮作用。[7]隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)失去了大部分以反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)為核心的自偵權(quán)，具有拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和尋找權(quán)力增長點(diǎn)的沖動。若檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不被明確規(guī)定和規(guī)范行使，將有被濫用甚至演變成“新自偵權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而擾亂國家權(quán)力配置。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)位階較低的規(guī)范性文件開展調(diào)查核實(shí)工作，存在自我授權(quán)或越界搶權(quán)的嫌疑。《人民檢察院組織法》和《民事訴訟法》在相關(guān)法律條文中(6)《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……”?！睹袷略V訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”均使用“調(diào)查核實(shí)”這一概念，但《辦案規(guī)則》專節(jié)規(guī)定了“調(diào)查”，使用的是“調(diào)查”概念。調(diào)查核實(shí)側(cè)重于“核實(shí)”，最終服務(wù)于提出檢察建議、糾正意見等監(jiān)督手段，與檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的地位相吻合?！度嗣駲z察院組織法》中與“調(diào)查”概念相近的權(quán)力有“審查”“偵查”和“調(diào)查核實(shí)”，唯獨(dú)沒有使用“調(diào)查”概念。調(diào)查重在“從無到有”地收集證據(jù)材料。調(diào)查權(quán)具有行政權(quán)屬性，具有“主動性”和“進(jìn)攻性”。[8]《辦案規(guī)則》作為在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的規(guī)范性文件，對“調(diào)查”的規(guī)定，存在自我授權(quán)、擾亂權(quán)力配置之嫌。

(二)運(yùn)行階段不清晰，模糊權(quán)力性質(zhì)

在實(shí)踐中，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行貫穿公益訴訟全過程。檢察機(jī)關(guān)不僅在訴前階段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，也在訴訟階段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，甚至在立案前進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)。例如，在福建省閩侯縣人民檢察院訴該縣市場監(jiān)督局不依法履職案中，檢察機(jī)關(guān)立案決定時(shí)間為2018年4月2日，檢察建議發(fā)出時(shí)間也為2018年4月2日，兩者間隔0日。[9]檢察機(jī)關(guān)明顯混淆了立案前的線索初查與立案后的調(diào)查核實(shí)，并在立案前初查階段已充分地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在辦理公益訴訟案件過程中，受證明標(biāo)準(zhǔn)“多元化”影響，人民檢察院應(yīng)在公益訴訟的不同階段，具有不同的身份，行使不同的權(quán)力。[10]檢察機(jī)關(guān)在訴前階段基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份的調(diào)查核實(shí)權(quán)與訴訟階段基于訴訟當(dāng)事人身份的訴訟證明權(quán)在目的和權(quán)能等方面均不相同。

檢察機(jī)關(guān)忽視調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性，“一刀切”地要求全面調(diào)查、徹底調(diào)查，實(shí)際上逾越了調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力邊界，承擔(dān)了繁重的舉證壓力。這不僅浪費(fèi)司法成本，而且容易突破權(quán)力邊界、造成權(quán)力濫用。例如，在汕頭市澄海區(qū)水務(wù)局不履行水土保持監(jiān)管職責(zé)一案中(7)參見廣東省汕頭市濠江區(qū)人民法院行政判決書(2017)粵0512行初2號。，汕頭市人民檢察院依職權(quán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)大興采石場的水土保持設(shè)施尚未通過驗(yàn)收但一直持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，且沒有受到相應(yīng)的行政處罰，遂向澄海區(qū)水務(wù)局發(fā)出檢察建議，建議區(qū)水務(wù)局依法責(zé)令采石場停止生產(chǎn)或者使用，直至水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。在本案訴前階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)目的本應(yīng)側(cè)重于涉案機(jī)關(guān)的職責(zé)履行情況，并不是直接追究企業(yè)違法責(zé)任。在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，人民檢察院只需初步證明行政機(jī)關(guān)未依法或未全面履行監(jiān)管職責(zé)即可，至于是否作出行政處罰、作出何種行政處罰決定，均屬行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事。檢察機(jī)關(guān)混淆“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”身份，使得檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的“監(jiān)督權(quán)”和“行政權(quán)”屬性晦暗不清。

(三)運(yùn)行目標(biāo)不合理，浪費(fèi)司法資源

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的手段，其運(yùn)行目標(biāo)應(yīng)著眼于對違法行為的法律監(jiān)督。[11]法律監(jiān)督的重點(diǎn)體現(xiàn)在“法律”二字上，關(guān)鍵是對行為的合法性進(jìn)行審查與監(jiān)督。檢察公益訴訟的主要目標(biāo)是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施。相應(yīng)的，調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)是核實(shí)被監(jiān)督行為的違法性，為檢察機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段提供證據(jù)支撐。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人證明權(quán)和請求權(quán)基礎(chǔ)，深入、全面調(diào)查核實(shí)案情，以“公益訴訟起訴人”的身份提起訴訟并追求勝訴，偏離了檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)，超出調(diào)查核實(shí)內(nèi)容范圍，產(chǎn)生司法資源浪費(fèi)、公益保護(hù)不及時(shí)等消極后果。

依據(jù)《辦案規(guī)則》規(guī)定，調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容主要包括：侵權(quán)主體的基本情況；侵害公益的行為及其過程；損害公益的后果以及損害的類型、具體數(shù)額；因果關(guān)系以及侵權(quán)主體的主觀過錯(cuò)程度。盡管法律已經(jīng)規(guī)定破壞生態(tài)和污染環(huán)境案件實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任原則，因果關(guān)系證明責(zé)任由侵權(quán)行為人承擔(dān)，但檢察機(jī)關(guān)仍舊在辦案實(shí)踐中明確提出現(xiàn)行法規(guī)定以外的要求，[12]甚至超越權(quán)能分工界限，介入行政權(quán)的行使范圍。檢察機(jī)關(guān)逾越權(quán)力邊界，將調(diào)查核實(shí)的重點(diǎn)聚焦在侵權(quán)主體情況、公益損失大小等方面，承擔(dān)繁重的舉證義務(wù)，導(dǎo)致檢察公益訴訟的成本投入與效益產(chǎn)出不匹配。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的程序控制

調(diào)查核實(shí)權(quán)是新時(shí)代人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段，是構(gòu)筑“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”(8)“四大檢察”是指，刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察；“十大業(yè)務(wù)”是指，普通犯罪檢察、重大犯罪檢察、職務(wù)犯罪檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察、刑事執(zhí)行檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察和控告申訴檢察。新格局、發(fā)展法律監(jiān)督權(quán)的必然結(jié)果。[13]為了防范權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行需要嚴(yán)格規(guī)范的程序控制。

(一)補(bǔ)強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的法律依據(jù)

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)公權(quán)力，不能采用類推的方式予以理解和適用，而必須從法律層面予以明確規(guī)定。由于《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定具有概括性和模糊性，實(shí)務(wù)中已出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤理解檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)屬性并不當(dāng)行使該權(quán)力的情況，嚴(yán)重?fù)p害了公益訴訟檢察權(quán)威。因此，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，制定“公益訴訟法”，將不同規(guī)范中有關(guān)檢察公益訴訟的規(guī)定進(jìn)行整合，是破解目前公益訴訟工作瓶頸的最有效途徑。[14]但是，法律具有相對穩(wěn)定性，立法往往是個(gè)長期的過程，公益訴訟制度在短期內(nèi)并不具備單獨(dú)立法的條件。也有觀點(diǎn)建議，由全國人大常委會出臺相關(guān)公益訴訟工作的決定，其中就調(diào)查程序作出專門規(guī)定。[15]但是，全國人大常委會專項(xiàng)決定往往篇幅有限，也難以呈現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體程序規(guī)則。

本文認(rèn)為，修改《人民檢察院組織法》第20條、第21條的規(guī)定，明晰“法律監(jiān)督職權(quán)”的范圍和調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用情形，是補(bǔ)強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行依據(jù)的可行方法。具體而言，可將第20條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改成“依照法律規(guī)定提起公益訴訟，實(shí)行法律監(jiān)督”，以明確提起公益訴訟的法律監(jiān)督性質(zhì)；可將《人民檢察院組織法》第21條修改為 “人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)的，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出糾正意見，發(fā)出檢察建議，提起公益訴訟或者提出抗訴”，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)與提起公益訴訟的關(guān)聯(lián)性。在此基礎(chǔ)上，再制定規(guī)范性文件，細(xì)化調(diào)查核實(shí)程序和措施。這不僅可以解決調(diào)查核實(shí)權(quán)性質(zhì)模糊的問題，而且還能避免檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的濫用與功能異化。

(二)明確權(quán)力運(yùn)行的具體階段

檢察公益訴訟具有階段性特征，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為在公益訴訟不同階段有不同要求。依據(jù)訴訟法規(guī)定，檢察公益訴訟大致遵循立案前線索摸排、發(fā)出訴前公告或檢察建議和參與公益訴訟等三個(gè)前后相連、各自獨(dú)立的辦案階段，分別對應(yīng)立案前線索初查、訴前調(diào)查核實(shí)和訴訟階段調(diào)查取證等不同調(diào)查(核實(shí))階段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)區(qū)別對待每個(gè)階段的調(diào)查內(nèi)容和證明標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在立案前階段，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查收集損害或者可能損害社會公共利益的初步證據(jù)，評估公益訴訟案件線索的真實(shí)性、可查性，判斷立案的必要性；在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)僅需要獲取足以發(fā)出訴前公告或提出檢察建議的證明材料，督促糾正違法行為；在訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)作為事實(shí)上的原告，對主張的事實(shí)提供證據(jù)加以證明，履行公益訴訟起訴人調(diào)查取證的權(quán)利。

明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)在從立案到發(fā)出檢察建議這一特定階段運(yùn)行，以區(qū)別于立案前的線索初查和提起訴訟后的調(diào)查取證。依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條可知，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。當(dāng)然，未經(jīng)法定程序正式立案，也不應(yīng)隨便啟動調(diào)查核實(shí)。明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行階段，一方面，有利于在訴前階段和訴訟階段有效區(qū)分人民檢察院“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“公益訴訟起訴人”身份，防止檢察機(jī)關(guān)在立案前和訴訟階段行使具有公權(quán)力性質(zhì)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，擾亂權(quán)力配置；另一方面，有利于檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件所處階段掌握調(diào)查核實(shí)的范圍和程度，減少調(diào)查核實(shí)成本，避免檢察機(jī)關(guān)為了追求勝訴率而全面、過度、盲目調(diào)查核實(shí)，浪費(fèi)司法資源。

(三)細(xì)化權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，涉及到調(diào)查核實(shí)的啟動、執(zhí)行、手段選擇和終結(jié)報(bào)告撰寫等諸多方面，亟需更細(xì)化、更具可操作性的規(guī)定。

一是，明確調(diào)查核實(shí)啟動程序。就調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行程序而言，《辦案規(guī)則》第5條(9)《辦案規(guī)則》第5條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，由檢察官、檢察長、檢察委員會在各自職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定，并依照規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任。檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。重大辦案事項(xiàng)，由檢察長決定。檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會討論決定。其他辦案事項(xiàng)，檢察長可以自行決定，也可以授權(quán)檢察官決定。……”并未明確啟動公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的決策主體，實(shí)踐中普遍采取由分管公益訴訟業(yè)務(wù)的副檢察長批準(zhǔn)的做法，反映出人民檢察院對這一權(quán)力啟動的重視與謹(jǐn)慎態(tài)度。[8]根據(jù)“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革精神，建議適當(dāng)放寬調(diào)查核實(shí)權(quán)的決策主體，以便承辦檢察官及時(shí)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。具體而言，啟動調(diào)查核實(shí)程序前，可由承辦案件的員額檢察官就調(diào)查核實(shí)事項(xiàng)、對象和擬采取的方式等內(nèi)容制訂調(diào)查核實(shí)方案，交業(yè)務(wù)部門備案后實(shí)施。

二是，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查核實(shí)方案?！掇k案規(guī)則》第33條(10)《辦案規(guī)則》第33條規(guī)定：“人民檢察院在調(diào)查前應(yīng)當(dāng)制定調(diào)查方案，確定調(diào)查思路、方法、步驟以及擬收集的證據(jù)清單等?！币?guī)定，人民檢察院在調(diào)查前應(yīng)制作調(diào)查方案，明確調(diào)查思路。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循各項(xiàng)規(guī)范和要求，按照調(diào)查方案的思路、方法、步驟等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，證據(jù)材料的收集要采用合法手段，滿足程序規(guī)范要求。比如，在某區(qū)發(fā)改局、財(cái)政局不履行法定職責(zé)一案(11)參見廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院行政判決書(2020)粵1704行初2號。中，針對檢察機(jī)關(guān)提交的一份證據(jù)材料，被告方辯護(hù)意見認(rèn)為，證據(jù)材料形成時(shí)間是2019年，但該行為發(fā)生在2012年，證據(jù)材料不能證明2012年的實(shí)際情況。且該證據(jù)材料由檢察院單方形成，未經(jīng)過第三方鑒定，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。證據(jù)的有效性以合法性為前提和基礎(chǔ)，人民檢察院在公益訴訟案件中只有嚴(yán)格依照正當(dāng)程序開展調(diào)查核實(shí)行為，所收集的證據(jù)材料才能經(jīng)得起法庭的質(zhì)證，作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

三是，重視調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告?！掇k案規(guī)則》第73條、第89條分別規(guī)定，調(diào)查結(jié)束后，檢察官應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，決定是終結(jié)案件還是提出檢察建議、發(fā)布公告。調(diào)查終結(jié)報(bào)告不僅能夠服務(wù)于提出糾正意見或檢察建議，而且還具有終止檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的程序控制功能。理論上，檢察機(jī)關(guān)只要制作完成調(diào)查終結(jié)報(bào)告后，就不再享有對本案的調(diào)查核實(shí)權(quán)。然而在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)沒有區(qū)分辦案階段，頻繁啟動調(diào)查核實(shí)程序，直接混淆了不同性質(zhì)的調(diào)查行為，破壞了公益訴訟應(yīng)該遵守的法律規(guī)則。尤其是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，其地位等同于一般原告，理應(yīng)享有訴訟當(dāng)事人的“調(diào)查取證權(quán)”。倘若把此階段享有的調(diào)查取證權(quán)當(dāng)作調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行，就會破壞訴訟當(dāng)事人地位的平等性，不利于保護(hù)被告方的合法權(quán)益，容易產(chǎn)生新的法律問題。重視調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告，尤其是重視其程序控制功能，有助于嚴(yán)格按照正當(dāng)程序行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，有效發(fā)揮檢察監(jiān)督功能。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在指導(dǎo)中央全面深化改革時(shí)多次指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！惫嬖V訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅事關(guān)公益訴訟檢察工作的推進(jìn)是否順利，而且關(guān)系到司法體制改革和國家權(quán)力配置是否成功。賦予人民檢察院何種性質(zhì)、何種權(quán)能的調(diào)查核實(shí)權(quán)也應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。本文以《人民檢察院組織法》第21條對調(diào)查核實(shí)權(quán)的確認(rèn)為起點(diǎn)，對公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行本源闡釋、目的分析和階段性特征揭示，對防范檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有益思考，為檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的合理構(gòu)建提供理論參考。但是，針對檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的現(xiàn)實(shí)障礙，還有待在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行更加深入細(xì)致地研究，細(xì)化程序規(guī)則，提升人民檢察院運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的合法性和有效性。