徐辰非

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032）

在疫情導致的全球糧食緊張背景下，落實占補平衡制度，從資源角度維護我國糧食安全日益成為自然資源管理工作的主旋律。占補平衡制度的工作目標是構建耕地保護與生態(tài)系統功能完整性的良性循環(huán)，尋求糧食安全與國家重點工作占用耕地的平衡點，但當前的耕地占補平衡制度在落實過程中，存在不顧自然生態(tài)環(huán)境強行開墾、未進行耕地耕層土壤剝離再利用、缺少省級層面因地制宜的占補平衡政策等問題，使得工作效果與預期目標出現偏差。

一、現階段我國耕地占補平衡制度存在的問題

由于計劃經濟時代政策的延續(xù)和慣性，自然資源行政管理部門在落實占補平衡制度時，傾向于采取行政強制手段，但占補平衡工作所涉及的主體在行為模式上與民法意義上的“理性人”契合度最高，即在包括耕地保護的一系列行為過程中，追求個體利益最大化。這就決定了占用耕地資源的建設用地開發(fā)企業(yè)、耕地經營者根據其所能獲得的信息和資源以追求利益最大化的方式落實或滯阻自然資源行政主管部門制定的耕地占補平衡政策，使得耕地占補平衡制度無法有效落實。這個問題的機制因素體現為，行政主管部門在耕地占補平衡工作中，過度使用行政強制手段，推進的制度剛性有余，彈性不足，沒有重視利益導向，沒有利用經濟杠桿引導相關主體積極主動保護耕地，使得保護耕地、維護糧食安全目的大打折扣。

故此在制度層面，必須實現剛性制度與柔性制度的協同作用，實現維護糧食安全、促進經濟社會平穩(wěn)、健康發(fā)展與維系生態(tài)系統功能完整性的多重價值。

二、現階段我國耕地占補平衡制度的完善

1.以糧食生產能力為參照系制定占補平衡政策

占補平衡政策的制度原點是保障我國糧食安全，無論是耕地面積，還是耕地質量，最終體現為耕地資源的糧食生產能力。從這個角度出發(fā)，具有糧食生產能力的土地都應劃入耕地保護對象，即耕地保護對象不應僅限于當前國家土地利用限制分類中的“種植農作物的土地”——耕地。

在制定耕地占補平衡政策時，應綜合考慮被占用土地的農作物適宜性，即進行占用前、后的土地適宜性分析，以土地適宜性、耕地適宜性、單作物適宜性三個參數，構建糧食生產能力的數學模型，以數學建模方式比對分析被占用土地的糧食生產能力變化，從糧食生產能力變化角度進行補充平衡，同時考慮占用和此后進行的補充平衡式復墾對生態(tài)環(huán)境的影響，在生態(tài)脆弱區(qū)開墾耕地時，平衡糧食安全與水土保持、土壤肥力、當地生物群落之間的關系，避免不當開墾導致的生態(tài)環(huán)境退化，在保護糧食生產能力，保障糧食安全的前提下，結合當地生態(tài)環(huán)境，實施退耕還林、退耕還草，避免占用具有重要生態(tài)功能的灘涂、沼澤開墾耕地，做到“宜林則林、宜草則草”，實現糧食安全與生態(tài)安全的良性循環(huán)。

2.以剛性罰則和柔性激勵機制相結合落實占補平衡制度

耕地耕作層是保障耕地資源糧食生產能力的寶貴資源。其土壤肥力、有機質顆粒含量、土壤含水量、微生物群落等均處于糧食作物適宜性值域范圍內，且一旦遭到破壞，很難恢復到原有自然水平。目前的高標準基本農田建設對耕作層土壤的恢復基本處于物理、化學指標恢復層面，對生態(tài)系統，例如土層微生物群落的恢復還處于研究階段，故此，對被占用的土地進行耕作層剝離非常重要。

《土地管理法》第四章耕地保護，第三十一條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用的耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣地或者其他耕地的土壤改良。”但該條款規(guī)定過于原則，沒有引入剛性罰則、設置柔性激勵機制?；诟鲗拥牟豢商娲院湍壳俺擎?zhèn)化進程、工業(yè)化進程對土地資源的持續(xù)需求，為了完善耕地保護技術路線，切實推進耕作層剝離工作，必須立法完善具有可操作性的耕地保護罰則和激勵機制。一是制定剛性罰則。將上述條款中的“可以要求”改為“應該要求”。對不按法規(guī)政策實施被占用土地耕作層土壤剝離的土地開發(fā)、建設企業(yè)，處以開展土壤剝離所需費用兩倍的罰款，并將罰款金額納入耕地保護儲備資金，對破壞土壤耕層超過一定面積的企業(yè)，根據破壞面積大小、質量高低分別處以停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰，并與刑法相銜接，追究企業(yè)法定代表人刑事責任。對于沒有及時落實占補平衡制度耕作層剝離監(jiān)管責任、或監(jiān)管不利造成耕地耕作層大面積破壞的屬地行政機關，由上一級人民檢察院提起公益訴訟，并通過檢察建議書形式，追究相關責任人行政責任，涉及瀆職的，追究刑事責任。二是出臺激勵機制。對于積極實施耕作層土壤剝離的企業(yè)，予以稅收優(yōu)惠和技術支持，并在建設用地審批過程中，予以縮短審查期限，優(yōu)先分配用地指標的獎勵機制，以經濟杠桿引導用地企業(yè)主動履行耕作層土壤剝離義務。

3.因地制宜制定政策，實現耕地總量動態(tài)平衡

在“實施最嚴格的耕地保護制度”與城鎮(zhèn)化進程、工業(yè)化進程的雙重壓力下，在省域范圍內實施耕地占補平衡政策已遭遇土地資源瓶頸，無法繼續(xù)落實。2018年3月，原國土資源部明確提出，由于土地資源不足，補充耕地能力不足的省份，在遭遇重大建設項目占用、補充耕地時，經原國土資源部審核，可以跨省份實施占補平衡政策，以在全國范圍內實現耕地總量的動態(tài)平衡。

上述政策對占補平衡制度的有效落實起到重要作用。但同時也反映出，我國耕地保護制度過于籠統，缺乏因地制宜的差別化政策，故此應該針對各省份的具體經濟社會發(fā)展情況好自然資源本底、生態(tài)系統概況，由省級自然資源行政主管部門出臺本省耕地占補平衡政策，并報自然資源部和省級人民政府批準。同時，在省域間，建立占補平衡指標交易平臺，在自然資源部的主持、指導下，在各省之間，實現耕地占用、補充指標的交易，以實現生態(tài)資源和經濟建設在更大范圍內的統籌協調、按需分配。對于國家級重點工作占用耕地，由國家層面決定復墾耕地的坐落和指標分配，對于地方重點工程占用耕地，由收益地進行耕地復墾，實現占補平衡，受限與土地資源、生態(tài)環(huán)境無法滿足復墾指標的，由收益地出資，在其他地區(qū)進行占補平衡，實現耕地總量動態(tài)平衡。