王大猛

（鞍山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鞍山 114001）

耕地保護(hù)是國(guó)家糧食安全的重要政策措施，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是國(guó)家安全保障的頭等大事，必須嚴(yán)格堅(jiān)守，容不得一絲馬虎，一刻也不能放松。黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視耕地保護(hù)工作，目前耕地保護(hù)面對(duì)的最主要的問題就是農(nóng)村亂占耕地建房問題，此問題歷時(shí)較長(zhǎng)，面廣量多，問題突出，亟待整治。

一、農(nóng)村亂占耕地建房違法問題突出的幾種類型

自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)的文件《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》中列舉了當(dāng)前最突出的八類典型違法情形：一是占用永久基本農(nóng)田建房；二是強(qiáng)占多占耕地建房；三是買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房；四是在承包耕地上違法建房；五是巧立名目違法占用耕地建房；六是違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房；七是非法出售占用耕地建的房屋；八是違法審批占用耕地建房。

按照違法建設(shè)房屋的主要用途分為三類：一是住宅類；二是公共管理和公共服務(wù)類；三是工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服、旅游等產(chǎn)業(yè)類。

二、原因分析

1.群眾的法制觀念淡薄

（1）法律宣傳教育力度不夠

法律最重要的用途是真正為民所用，這個(gè)前提是廣大群眾知曉、認(rèn)可、遵守，否則只是一紙空文，無(wú)法約束任何人和任何行為。我國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村所在地區(qū)面積大、分散廣，這加大了法律宣傳教育的難度，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)普法教育的重視程度不足，相應(yīng)的財(cái)政投入不多，都會(huì)導(dǎo)致普法工作難以持續(xù)有效的開展。

農(nóng)村開展的法律法規(guī)宣傳教育的形式比較單一，常見的方式就是貼標(biāo)語(yǔ)、掛橫幅、上板報(bào)、發(fā)傳單等形式?？窟@樣的方式宣傳后，往往造成了農(nóng)民只知其表不知其里。雖然知道這件事了，但是既不懂、更不解。散發(fā)的宣傳畫和傳單等資料，雖然內(nèi)容通俗易懂，但很多村民根本不看，完全不在意宣傳的意義。造成了法律法規(guī)宣傳教育投入多回報(bào)少，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，未完成預(yù)期的作用。

（2）群眾受教育程度不高

我國(guó)的農(nóng)民人口多，傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)對(duì)知識(shí)文化的要求并不高，加之九年義務(wù)教育從1986年才開始，且農(nóng)村教育發(fā)展較緩慢，造成農(nóng)民群眾未接收到足夠的學(xué)習(xí)教育，整體文化水平較低，在基本文化知識(shí)尚有欠缺的前提下，更難以對(duì)法律法規(guī)充分了解，所以很難做到懂法、依法、用法。

2.規(guī)劃的編制還需完善

土地規(guī)劃、城市規(guī)劃包括現(xiàn)行編制的空間規(guī)劃事實(shí)上都是編制、實(shí)施與監(jiān)督都由政府主導(dǎo)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)，每個(gè)部分只負(fù)責(zé)本單位的職能部門，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的決策和靈活機(jī)制，每輪規(guī)劃使用周期較長(zhǎng)，但編制時(shí)間很緊，公眾參與度不足。部分地區(qū)受條件所限，群眾家門口耕地的被劃為基本農(nóng)田，甚至全村大部分耕地都是基本農(nóng)田；部分地區(qū)未預(yù)留足夠的建設(shè)用地區(qū)域，城市發(fā)展嚴(yán)重的擠占了農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)；法律規(guī)定了農(nóng)村“一戶一宅”，具體保障措施不夠，政策不夠明確，有些地方擠占、挪用計(jì)劃指標(biāo)，甚至停批、限批宅基地。還有部分地區(qū)十年未審批宅基地，嚴(yán)重影響群眾的基本需求。

3.群眾的致富渠道較少

部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以引進(jìn)高附加值的項(xiàng)目，造成農(nóng)民群眾沒有額外的收入渠道。通常農(nóng)民群眾增加收入只有打工收入和種植養(yǎng)殖收入兩個(gè)渠道。若本地經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，打工賺錢的機(jī)會(huì)就會(huì)很少，如不想背井離鄉(xiāng)去打工，又想提高收入，只能選擇些養(yǎng)殖或加工項(xiàng)目。以鞍山市為例，絕大部分農(nóng)民分配的口糧田人均不超過3畝，還有很大土地比例是基本農(nóng)田，并且村里的建設(shè)用地比例很小，現(xiàn)存的建設(shè)用地都被個(gè)人使用中，如果農(nóng)民群眾想用地的話，選擇余地很少，為了壓縮投資費(fèi)用，多數(shù)人都會(huì)優(yōu)先選擇自家承包地或者口糧田來(lái)進(jìn)行養(yǎng)殖或加工農(nóng)產(chǎn)品。加上不太懂法，很容易就造成了土地違法。

4.土地的監(jiān)管尚有欠缺

部分地區(qū)的政府部門存在不同程度的監(jiān)管不到位問題。自然資源督察的科學(xué)性也有欠缺。有部分地方政府官員憂慮嚴(yán)格執(zhí)法會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興造成不良影響，擔(dān)心招商引資過程中，用地審批時(shí)間過久會(huì)影響項(xiàng)目落地。監(jiān)管太過嚴(yán)格還會(huì)影響投資方的投資意愿，因此對(duì)土地違法監(jiān)督力度不足，查處力度不到位，責(zé)任追究還不夠嚴(yán)格。

《土地管理法》規(guī)定，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上才涉嫌犯罪。如亂占耕地建房違法問題中的一戶一宅類型，基本都在1畝之內(nèi)，大一些也不超過兩畝。這種建房行為雖然是違法問題卻不涉及犯罪，因此對(duì)違法占用耕地建房的個(gè)人行為缺乏約束，這也是政策法律不完善的體現(xiàn)。此類違法行為雖然說(shuō)占用面積小，但是數(shù)量大，累加起來(lái)，也是龐大的數(shù)字，對(duì)國(guó)家的耕地保護(hù)工作造成了極大地影響。法律規(guī)定違法占用耕地建房，符合規(guī)劃的沒收，不符合規(guī)劃的應(yīng)當(dāng)拆除，但如果是唯一住宅的話，就難以執(zhí)行了，這就造成了查處難、執(zhí)行難。

三、解決對(duì)策及建議

1.做好普法的宣傳教育

（1）高度重視農(nóng)村法制宣傳教育工作的意義

首先應(yīng)該提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織建設(shè)，改變工作理念。緊緊圍繞黨和國(guó)家建設(shè)的方針政策，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的現(xiàn)狀，把法制宣傳教育工作重視起來(lái)，納入到政府對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和公共服務(wù)的重要組成部分。其次應(yīng)該把法制宣傳列入到政府的日常工作中，每年固定次數(shù)下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行法制宣傳，結(jié)合國(guó)家的專項(xiàng)整治行動(dòng)內(nèi)容，讓村民了解到知法懂法的重要性。

（2）豐富農(nóng)村法制宣傳教育工作的方法

采用農(nóng)民喜聞樂見、通俗易懂的方式，遵循“便民、近民、利民”的原則，采用“看得到、聽得懂、易理解”的方法。因此，除了貼標(biāo)語(yǔ)、掛橫幅、上板報(bào)、發(fā)傳單等形式。更應(yīng)采取接地氣的、有吸引力和感染力的宣傳教育方式，比如利用微信的朋友圈、抖音、快手小視頻等，可以將普法內(nèi)容通俗易懂的進(jìn)行宣傳，還可以充分發(fā)揮自媒體的作用，結(jié)合“農(nóng)村亂占耕地建房八不準(zhǔn)”“新增零容忍”等國(guó)家政策方針進(jìn)行宣傳，使廣大農(nóng)民群眾切實(shí)了解到農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治行動(dòng)的重要性、違法的危害性、處置的嚴(yán)肅性，也為今后的耕地保護(hù)工作做好宣傳。

2.保障好農(nóng)民用地需求

一是應(yīng)該深入調(diào)研，聽取民生民意，在空間規(guī)劃編制時(shí)，給鄉(xiāng)村發(fā)展留出合理的建設(shè)用地指標(biāo)，為鄉(xiāng)村振興做好基礎(chǔ)條件。二是基本農(nóng)田劃定區(qū)域應(yīng)該合情合理，并且應(yīng)該預(yù)留足夠的基本農(nóng)田補(bǔ)劃區(qū)域。避免某些鄉(xiāng)村因?yàn)楦氐燃?jí)較高，就全部劃為基本農(nóng)田，當(dāng)村里有合適項(xiàng)目的時(shí)候，無(wú)法避讓基本農(nóng)田而難以落地；三是嚴(yán)格限制各級(jí)政府的職權(quán)，防止用地指標(biāo)被截留、擠占和挪用，特別是個(gè)別地方政府多年未批新的宅基地，嚴(yán)重影響了村民的住宅需求，這種問題一定要杜絕；四是簡(jiǎn)化農(nóng)民申請(qǐng)宅基地手續(xù)和設(shè)施農(nóng)業(yè)備案手續(xù)，避免政策“打架”現(xiàn)象，保障農(nóng)民的合理用地需求；五是加快產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目用地手續(xù)的審批速度，讓適宜的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目能盡快合法的使用土地，避免發(fā)生“先上車后補(bǔ)票”等行為。

3.鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)是根基

習(xí)近平說(shuō)過：“要推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展落到促進(jìn)農(nóng)民增收上來(lái)，全力以赴消除農(nóng)村貧困，推動(dòng)鄉(xiāng)村生活富裕。”全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，人才興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要結(jié)合鄉(xiāng)村的特色資源，差異化發(fā)展，堅(jiān)持人才興農(nóng)和科技興農(nóng)，吸引更多的人才到農(nóng)村來(lái)，帶來(lái)適宜的科技成果，打造鄉(xiāng)村發(fā)展的科技人才隊(duì)伍。產(chǎn)業(yè)振興是重點(diǎn)，要研究國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)方向，多角度全方位的謀劃項(xiàng)目、策劃項(xiàng)目，打造鄉(xiāng)村振興精品示范項(xiàng)目，建設(shè)“一村一品”的示范村，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，貫通生產(chǎn)和銷售全環(huán)節(jié)，拓展農(nóng)民收入渠道，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。還要堅(jiān)持發(fā)展理念，多方面推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、家庭農(nóng)場(chǎng)、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因地制宜的融合農(nóng)業(yè)文化旅游，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展壯大，創(chuàng)造出自己的鄉(xiāng)村品牌，讓農(nóng)民群眾從產(chǎn)業(yè)增值的收益中分享更多。

4.土地需加強(qiáng)源頭管理

一是進(jìn)一步完善國(guó)家下發(fā)疑似違法圖斑排查工作。自然資源部已將疑似違法圖斑下發(fā)從以前的一年一發(fā)到一季一發(fā)，再到現(xiàn)在的每個(gè)月下發(fā)，這可以更迅速發(fā)現(xiàn)違法問題。

二是完善基層執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)格員。重點(diǎn)是完善縣區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村執(zhí)法監(jiān)察信息三級(jí)網(wǎng)格化，通過審批部門與網(wǎng)格員、信息員相結(jié)合的形式，做到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有網(wǎng)格員，村、組有信息員，信息及時(shí)溝通，會(huì)有效避免未經(jīng)審批的用地問題產(chǎn)生，防止以各種名義未經(jīng)審批占用耕地搞休閑、旅游、養(yǎng)老等非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推行完善村級(jí)土地管理獎(jiǎng)懲制度，賦予村干部保護(hù)土地的職責(zé)，調(diào)動(dòng)其管理土地的積極性和責(zé)任心。

三是進(jìn)一步發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，高度重視和與新聞媒體的聯(lián)系與合作，通過宣傳法律法規(guī)和對(duì)典型案件處置方式進(jìn)行的公開曝光，提高全社民的法制意識(shí)及對(duì)違法行為產(chǎn)生震懾警示的作用。同時(shí)設(shè)立舉報(bào)電話與信訪舉報(bào)渠道，盡全民之力，在違法行為發(fā)生之時(shí)就將其逐級(jí)上報(bào)，盡可能的將問題控制在源頭，將違法行為盡早制止。