宋宇

（松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心），吉林長(zhǎng)春 130021）

從全面預(yù)算的角度出發(fā)，對(duì)水利行業(yè)事業(yè)單位原有績(jī)效管理、評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行針對(duì)性地調(diào)整，不僅可以對(duì)財(cái)政資金的利用進(jìn)行全方位、深層次的監(jiān)管，降低資金管理風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，還能夠借助績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)成果檢驗(yàn)政府部門的綜合服務(wù)質(zhì)量，量化治理工作成效，推進(jìn)水利行業(yè)事業(yè)單位的實(shí)踐管理與服務(wù)水平的提升，更好地發(fā)揮水利行業(yè)事業(yè)單位在小康社會(huì)重要發(fā)展時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與公共服務(wù)職能，從而有效維護(hù)現(xiàn)代化改革階段社會(huì)秩序、增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力。

1 體系優(yōu)化建設(shè)的積極意義與阻礙問題

1.1 意義

水利行業(yè)事業(yè)單位的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)質(zhì)效直接影響了財(cái)務(wù)預(yù)算管控水平，對(duì)單位社會(huì)治理與公共服務(wù)相關(guān)職能的發(fā)揮也起著關(guān)鍵性的作用。在建設(shè)現(xiàn)代財(cái)務(wù)內(nèi)控管理體系時(shí)，正確分析績(jī)效評(píng)價(jià)與全面預(yù)算對(duì)單位管理工作的多方面影響，合理運(yùn)用二者之間的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政資金的利用，能夠在有效提升政府部門民生保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等方面工作質(zhì)效的同時(shí)，增強(qiáng)單位資金風(fēng)險(xiǎn)控制能力，更好地落實(shí)單位長(zhǎng)效發(fā)展運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。與此同時(shí)，當(dāng)前水利行業(yè)事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于上級(jí)部門的財(cái)政支持，構(gòu)建覆蓋資金申請(qǐng)、劃撥、調(diào)配、使用、評(píng)價(jià)等全過程的全面預(yù)算財(cái)務(wù)管控體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督端口的前移，能夠?yàn)樗袠I(yè)事業(yè)單位實(shí)際工作的開展提供有效的助力。

1.2 問題

1.2.1 績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)方式設(shè)定不合理

從全面預(yù)算財(cái)務(wù)綜合管控的角度推進(jìn)配套績(jī)效管理體系的建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理、核心突出、利于考核的目標(biāo)，且能夠科學(xué)地反映預(yù)算資金支出實(shí)現(xiàn)的效果。但從績(jī)效目標(biāo)的具體設(shè)定情況來(lái)看，由于對(duì)預(yù)算管理相關(guān)影響因素的分析與理解不到位，受原有財(cái)務(wù)管控思想的制約，目標(biāo)設(shè)定偏離實(shí)際的問題較為突出。水利行業(yè)事業(yè)單位新時(shí)期的職能定位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐工作中，部分財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)績(jī)效考核的指標(biāo)受技術(shù)、制度、思維、政策等方面的影響，無(wú)法全面、有效對(duì)財(cái)政狀況進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致指標(biāo)預(yù)期值的設(shè)定脫離實(shí)際，績(jī)效考核與評(píng)估方法選擇不合理。

1.2.2 預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)缺乏全面的數(shù)據(jù)支持

在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效機(jī)制的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重、衡量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)與建立，需要水利行業(yè)事業(yè)單位從自身發(fā)展實(shí)際出發(fā)，綜合考慮資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)情況、資金流量等財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)。然而，在全面性、動(dòng)態(tài)化預(yù)算績(jī)效體系的建設(shè)實(shí)踐中，部分單位缺乏完善的信息數(shù)據(jù)庫(kù)支持，績(jī)效評(píng)價(jià)的資料庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)和專家?guī)斓确矫娼ㄔO(shè)不足。此外，預(yù)算績(jī)效實(shí)際評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用與預(yù)算規(guī)劃、實(shí)行、調(diào)整工作沒有建立起有效的銜接機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)財(cái)務(wù)狀況的反饋不全面、不及時(shí)，也是影響單位財(cái)務(wù)工作質(zhì)量的關(guān)鍵問題。

1.2.3 預(yù)算管理過程監(jiān)管缺位

預(yù)算指標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)過程監(jiān)管是全面預(yù)算的重要管理內(nèi)容，但由于一些水利行業(yè)事業(yè)單位在財(cái)稅管理制度改革時(shí)期，相關(guān)管理制度與工作規(guī)范機(jī)制的調(diào)整進(jìn)程不統(tǒng)一，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效相關(guān)運(yùn)行數(shù)據(jù)的采集不全面，沒有及時(shí)進(jìn)行整合，使得預(yù)算規(guī)劃的實(shí)行監(jiān)管不到位。財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算支出申請(qǐng)的審核流程不嚴(yán)密，全過程財(cái)務(wù)監(jiān)督體系的建設(shè)進(jìn)程相對(duì)滯后，不利于財(cái)務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)的全面管控。

2 建設(shè)路徑

2.1 合理制定績(jī)效評(píng)價(jià)的效益指標(biāo)，及時(shí)收集佐證材料

水利部下發(fā)的二級(jí)項(xiàng)目指標(biāo)體系效益指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)及可持續(xù)影響指標(biāo)，對(duì)于基層的水利行業(yè)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，很多項(xiàng)目的實(shí)施未必會(huì)體現(xiàn)出這些效益指標(biāo)，且難于考核，建議結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，允許效益指標(biāo)部分不填列或只填列符合項(xiàng)目實(shí)際的指標(biāo)。突破必須選填2 個(gè)以上的效益指標(biāo)，允許不填或填列1 個(gè)指標(biāo)，可以提供不填列此部分指標(biāo)的特殊原因。

例如，水毀修復(fù)類項(xiàng)目資金，應(yīng)考慮各個(gè)流域所處的地理自然因素。松花江流域地處我國(guó)東北部，封凍期較長(zhǎng)，建議項(xiàng)目資金早于封凍期下達(dá)，或采取延長(zhǎng)項(xiàng)目周期等方式，有利于更好地開展預(yù)算執(zhí)行工作。

收集佐證材料，提出整改措施，便于績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利進(jìn)行。例如某中央基建投資項(xiàng)目，2021年設(shè)定的效益指標(biāo)分值是30分，計(jì)劃完成水政執(zhí)法碼頭建設(shè)，實(shí)現(xiàn)提高水政執(zhí)法能力，維護(hù)正常水事秩序的目標(biāo)。但因?yàn)?021年入汛之后，嫩江流域天氣形勢(shì)復(fù)雜多變，洪水發(fā)生早、時(shí)間長(zhǎng)、量級(jí)大，共形成了3次編號(hào)洪水，嫩江干流超警洪水長(zhǎng)達(dá)2個(gè)月，導(dǎo)致9—11 月份水位保持在214.0～215.0 m，不滿足庫(kù)水位208.0 m 下的施工條件，導(dǎo)致剩余大部分工程無(wú)法施工，所以效益指標(biāo)無(wú)法得分。改進(jìn)措施：該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)位于尼爾基水利樞紐左岸訥河市二克淺村附近水域，庫(kù)水位是碼頭施工的限制條件，庫(kù)水位如果不能降到或接近施工要求的水位，則無(wú)法施工。同時(shí)，受當(dāng)前疫情防控形勢(shì)、季節(jié)因素、汛期防汛等因素影響，項(xiàng)目施工期較短，難度較大。計(jì)劃2022 年4—6 月，結(jié)合2022 年尼爾基公司發(fā)電調(diào)度和春季農(nóng)業(yè)供水調(diào)度，充分考慮碼頭工程施工條件，盡早將庫(kù)水位降至208.00 m，完成碼頭水下基礎(chǔ)設(shè)施施工，保證后續(xù)工程正常施工。達(dá)到項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)。

2.2 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)績(jī)效管理方面的指導(dǎo)及人員培訓(xùn)，加強(qiáng)高素質(zhì)、實(shí)踐型人才的培養(yǎng)，不斷適應(yīng)績(jī)效管理的新要求。建議培訓(xùn)可分層次開展，如績(jī)效評(píng)價(jià)審核專家、機(jī)構(gòu)或事務(wù)所、財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制人員，使大家及時(shí)掌握績(jī)效評(píng)價(jià)工作政策、審核標(biāo)準(zhǔn)、填報(bào)要求等。目前，項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)填報(bào)可參考績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系，但單位整體績(jī)效指標(biāo)的填報(bào)沒有統(tǒng)一要求及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建議在單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面給予更具體的指導(dǎo)，便于水利行業(yè)事業(yè)單位制定科學(xué)、合理、可考核的單位整體績(jī)效目標(biāo)。

2.3 強(qiáng)化全過程監(jiān)管力度

信息時(shí)代，水利行業(yè)事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效體系的優(yōu)化升級(jí)時(shí)，應(yīng)基于全面預(yù)算綜合管理的具體需求，加強(qiáng)全過程監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)投入。一方面，水利行業(yè)事業(yè)單位在確立全面預(yù)算財(cái)務(wù)現(xiàn)代管理模式后，會(huì)使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從預(yù)算編制和執(zhí)行的離任審計(jì)向任中審計(jì)轉(zhuǎn)變，可以有效地減少預(yù)算編制與執(zhí)行過程中的違規(guī)行為；另一方面，全面預(yù)算的有效實(shí)行離不開現(xiàn)代技術(shù)的支持，根據(jù)精細(xì)化、全面性管理思維，對(duì)原有的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督體系進(jìn)行改革時(shí)，需要加強(qiáng)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、云平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的引進(jìn)，不斷對(duì)財(cái)務(wù)平臺(tái)的功能進(jìn)行拓充與完善，針對(duì)性地強(qiáng)化系統(tǒng)過程監(jiān)管的力度。如財(cái)政部正在全面推行中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，處理財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)，通過該一體化平臺(tái)可以及時(shí)將信息傳輸?shù)奖O(jiān)管平臺(tái)上，并在數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行同步保存。在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下，各部門財(cái)務(wù)系統(tǒng)能夠及時(shí)查詢、調(diào)用數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合。

2.4 優(yōu)化支出績(jī)效管理與評(píng)價(jià)模式，做好資金的調(diào)配

當(dāng)前，為落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，水利行業(yè)事業(yè)單位對(duì)年度所有預(yù)算批復(fù)項(xiàng)目（含中央基建投資項(xiàng)目、含執(zhí)行調(diào)整新增項(xiàng)目）的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況開展績(jī)效自評(píng)，績(jī)效自評(píng)覆蓋率應(yīng)達(dá)到100%。事業(yè)單位財(cái)政資金的支出管理是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，在制定相關(guān)績(jī)效管理與評(píng)價(jià)體系的過程中，應(yīng)細(xì)化各項(xiàng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，合理選擇評(píng)價(jià)體系，平衡預(yù)算指標(biāo)的權(quán)重，具體如下。

1）單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)全面調(diào)查、分析相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，在深入掌握各項(xiàng)財(cái)務(wù)狀況影響因素的基礎(chǔ)上，制定不同環(huán)節(jié)績(jī)效考核形式與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。將經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、單位職能、公共服務(wù)質(zhì)量及社會(huì)效益等作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)框架的制定基礎(chǔ)，科學(xué)劃分支出預(yù)算衡量的定量、定性標(biāo)準(zhǔn)，積極接受內(nèi)部與外部的監(jiān)督。例如，甲單位是水利行業(yè)事業(yè)單位，根據(jù)水利部下發(fā)的二級(jí)項(xiàng)目指標(biāo)體系，該單位的水文測(cè)報(bào)項(xiàng)目在編報(bào)202X 年度績(jī)效目標(biāo)時(shí)，績(jī)效一級(jí)指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，其對(duì)應(yīng)的權(quán)重小計(jì)分別是50，30，10。產(chǎn)出指標(biāo)分為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度等二級(jí)指標(biāo)，數(shù)量指標(biāo)分解為洪水預(yù)報(bào)站點(diǎn)（★★處（個(gè)））、日?；A(yù)報(bào)站次（≥★★站次）、水情信息收集量（≥★★萬(wàn)條）、水文年鑒的審查、匯編及刊?。ā铩锞?，冊(cè)）；質(zhì)量指標(biāo)分解為水文測(cè)報(bào)設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護(hù)率（≥★★%）、水文資料整編成果系統(tǒng)錯(cuò)誤/特征值錯(cuò)誤/數(shù)字錯(cuò)誤率；時(shí)效指標(biāo)分解為日?；A(yù)報(bào)（收到水情報(bào)文★★小時(shí)內(nèi)做出預(yù)報(bào)）、設(shè)施設(shè)備檢查汛前完成率（≥★★%）；成本指標(biāo)分解為維護(hù)維修總成本控制（≤設(shè)施設(shè)備造價(jià)或價(jià)格的★★%）。效益指標(biāo)分為社會(huì)效益指標(biāo)和可持續(xù)影響指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)，選擇為綜合治理、開發(fā)和防洪對(duì)策研究提供重要的基礎(chǔ)信息和決策依據(jù)，作為社會(huì)效益指標(biāo)的下級(jí)指標(biāo)；可持續(xù)影響指標(biāo)分解為促進(jìn)流域綜合治理開發(fā)及水資源可持續(xù)利用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)人次（≥★★人次）、逐步促進(jìn)了解河勢(shì)變化及對(duì)防洪、河道整治的開發(fā)利用。滿意度指標(biāo)是選擇服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)作為二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)，選擇上級(jí)主管部門滿意度（≥★★%）作為服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)的下級(jí)指標(biāo)。

2）結(jié)合支出績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的形式，對(duì)相關(guān)工作管理與規(guī)范制度進(jìn)行調(diào)整。在費(fèi)用支出的申請(qǐng)、審核方面，嚴(yán)格落實(shí)審批管理規(guī)范，保證資金利用調(diào)配的透明公正、規(guī)范合理。

3）應(yīng)明確預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)部門的管理與監(jiān)督職責(zé)，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性與可靠性。同時(shí)，還應(yīng)合理利用績(jī)效結(jié)果促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算相關(guān)管理體系的優(yōu)化改革，綜合考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益情況，提升財(cái)務(wù)決策的科學(xué)性與效率性。

3 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代財(cái)稅制度體系改革不斷深化的背景下，將全面預(yù)算與績(jī)效管理、評(píng)價(jià)工作有機(jī)融合起來(lái)，可以推進(jìn)財(cái)政水利資金利用質(zhì)效的有效提升，通過動(dòng)態(tài)化、全方位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，為水利行業(yè)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目決策提供可靠的參考。針對(duì)當(dāng)前預(yù)算規(guī)劃、執(zhí)行過程中，配套績(jī)效體系不健全、過程審計(jì)監(jiān)督管理缺位、績(jī)效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理等方面的問題，需要水利行業(yè)的事業(yè)單位在明確現(xiàn)代財(cái)務(wù)內(nèi)控管理需求的基礎(chǔ)上，采用合理的改革策略，轉(zhuǎn)變預(yù)算制定與實(shí)行管理思維，完善支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，規(guī)范預(yù)算方案的編制流程，為水利行業(yè)事業(yè)單位社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)職能的發(fā)揮保駕護(hù)航。