◎張緊跟

1.中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州510275；2.廣州新華學(xué)院 公共治理學(xué)院,廣州510520

一、問(wèn)題的提出

2010年，為解決省際邊界地區(qū)重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、矛盾滋生、發(fā)展滯后等區(qū)域治理難題，四川省珙縣觀斗苗族鄉(xiāng)與云南省威信縣羅布鎮(zhèn)聯(lián)手打造了珙威省際邊界黨建聯(lián)動(dòng)區(qū)[1]。2015年以來(lái)，四川省涼山自治州聯(lián)合周邊地區(qū)在社會(huì)管理薄弱、流動(dòng)人員集中、重大工程建設(shè)等情況復(fù)雜的邊界區(qū)域探索建立起多層次的邊界區(qū)域聯(lián)合黨組織[2]。2015年10月，為切實(shí)解決跨地區(qū)矛盾糾紛、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)邊界區(qū)域和諧穩(wěn)定，青海省久治縣智青松多鎮(zhèn)聯(lián)合甘肅省瑪曲縣阿萬(wàn)倉(cāng)鎮(zhèn)、四川省阿壩縣求吉瑪鄉(xiāng)探索組建了跨省域聯(lián)合黨組織[3]。2019年以來(lái)，中共廣東省廉江市委與毗鄰的化州市聯(lián)手廣西壯族自治區(qū)陸川縣、博白縣、合浦縣等縣市搭建起覆蓋五縣(市)22個(gè)鎮(zhèn)的“粵桂邊廉化陸博合”黨建聯(lián)盟，成為粵桂邊協(xié)同發(fā)展的樣本[4]。2019年以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省等與對(duì)口支援方打破地域界限，共同組建黨建聯(lián)合體，探索全域化黨建引領(lǐng)對(duì)口支援[5]。近年來(lái)，為推動(dòng)長(zhǎng)江三角洲毗鄰地區(qū)的跨界治理和協(xié)同發(fā)展，若干基層黨政部門(mén)探索出以黨建聯(lián)建引領(lǐng)跨省聯(lián)動(dòng)發(fā)展的“毗鄰黨建”模式，搭建了區(qū)域黨組織聯(lián)動(dòng)合作平臺(tái)，成為破解長(zhǎng)三角區(qū)域治理困境的創(chuàng)新模式與有效路徑[6]。這些跨地區(qū)的“毗鄰黨建”“黨建聯(lián)盟”“聯(lián)合黨建”等全域化黨建工作的新模式，以黨建引領(lǐng)共創(chuàng)和諧邊界為基礎(chǔ)，堅(jiān)持共建共治共享原則，不斷拓寬區(qū)域合作領(lǐng)域、深化區(qū)域合作內(nèi)涵，不僅構(gòu)建了區(qū)域邊界的和諧穩(wěn)定關(guān)系并實(shí)現(xiàn)區(qū)域互利共贏，而且在破解區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法等治理困境等方面日益發(fā)揮著積極效用，越來(lái)越成為當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理實(shí)踐中最為亮麗的風(fēng)景線。

然而，上述區(qū)域治理實(shí)踐的鮮活樣本在學(xué)術(shù)研究中卻未獲得充分回應(yīng)。一方面，面對(duì)具有邊界模糊化、問(wèn)題棘手化、主體多元化、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化等特征的流動(dòng)性和外溢性區(qū)域公共事務(wù)，以“屬地管理”為基本原則、以具體行政區(qū)劃為管轄空間的地方政府分割化、碎片化管理難以有效應(yīng)對(duì)，區(qū)域治理在當(dāng)代中國(guó)的應(yīng)運(yùn)而生已經(jīng)成為研究者共識(shí)；另一方面，當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理研究主要熱衷于引入基于外部經(jīng)驗(yàn)提煉的大都市區(qū)治理、協(xié)作性公共管理、協(xié)作治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、制度性集體行動(dòng)等域外主流研究話語(yǔ)來(lái)構(gòu)建中國(guó)式區(qū)域治理分析框架[7]。那么，應(yīng)該如何縮小實(shí)踐發(fā)展與理論研究之間的落差？

在新時(shí)代，以講好中國(guó)故事為己任的社會(huì)科學(xué)研究不僅不能無(wú)視這些鮮活的區(qū)域治理實(shí)踐樣本，而且應(yīng)該將區(qū)域治理理論研究建筑在中國(guó)大地上?；诖耍疚恼J(rèn)為，基于當(dāng)代中國(guó)方興未艾的創(chuàng)新實(shí)踐，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理應(yīng)該成為當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理研究的新議程。

二、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入與區(qū)域一體化的快速發(fā)展，大量無(wú)界化、外溢性區(qū)域公共事務(wù)隨之產(chǎn)生。由于以屬地管理為原則、以既定行政區(qū)劃為邊界的地方政府管理難以有效應(yīng)對(duì)治理需求，中國(guó)區(qū)域治理研究應(yīng)運(yùn)而生。從相關(guān)研究來(lái)看，研究者因循“結(jié)構(gòu)—制度”與“行為—過(guò)程”兩種研究路徑，主要聚焦于討論區(qū)域治理的發(fā)生邏輯、機(jī)制構(gòu)建與模式轉(zhuǎn)換等議題的討論。

首先，既有研究分析了區(qū)域治理的發(fā)生邏輯。隨著后工業(yè)化和信息化時(shí)代的來(lái)臨，多元主體之間的交往與聯(lián)系日益頻繁，傳統(tǒng)的以特定地域?yàn)楣芾韱卧墓彩聞?wù)不斷呈現(xiàn)流動(dòng)性和外溢性趨勢(shì)，這些“跨域性”“外向性”的區(qū)域公共事務(wù)使得具有“封閉性”“內(nèi)向性”屬性的地方政府管理無(wú)法應(yīng)對(duì)[8]。因此，研究者將區(qū)域治理的發(fā)生邏輯歸納為內(nèi)生性的公共物品外溢和資源相互依賴(lài)。此外，研究者也強(qiáng)調(diào)外生性環(huán)境變革、分權(quán)化改革以及政策擴(kuò)散等影響了區(qū)域治理的發(fā)生[7]。

其次，既有研究構(gòu)建了完善的區(qū)域治理機(jī)制。一方面，研究者在總結(jié)科層、契約和網(wǎng)絡(luò)等三種元治理機(jī)制[9]的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要建立健全溝通協(xié)商、激勵(lì)約束、成本分?jǐn)偤褪找娣窒?、資源共享機(jī)制以及相應(yīng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等組織保障[10]；另一方面，研究者構(gòu)建了由橫向府際協(xié)作和縱向政府嵌入相結(jié)合的區(qū)域治理機(jī)制[11]，并將區(qū)域治理機(jī)制細(xì)分為中央政府主導(dǎo)模式、平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式和多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式[12]。

最后，既有研究探討了中國(guó)區(qū)域治理模式的轉(zhuǎn)換。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)困境，研究者倡導(dǎo)模式轉(zhuǎn)換，包括從區(qū)域行政轉(zhuǎn)向區(qū)域公共管理[13]；在地方政府橫向合作中引入上級(jí)政府的縱向嵌入[14]；從碎片化治理轉(zhuǎn)向整體性治理[8]；構(gòu)建更加高效有序的治理體系、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)靈活的治理機(jī)制[15]。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，隨著黨建引領(lǐng)國(guó)家治理議題研究的不斷深入，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理也開(kāi)始受到關(guān)注。在相對(duì)有限的研究文獻(xiàn)中，基于描述長(zhǎng)三角地區(qū)創(chuàng)新治理實(shí)踐，研究者認(rèn)為，毗鄰黨建是區(qū)域治理的新探索[16]，聯(lián)合黨委為黨建引領(lǐng)跨域合作治理提供了可行路徑[17]；毗鄰黨建通過(guò)組織共建、黨員共管、干部共育、發(fā)展共贏、資源共享等能夠推動(dòng)目標(biāo)、資源、制度各要素的區(qū)域整合，從而有助于破解區(qū)域治理困境[18]；毗鄰黨建作用機(jī)制包括議題聚焦與拓展、小組、雙委員、聯(lián)合黨支部、項(xiàng)目合作、文化交流等[6]。

從上述研究來(lái)看，既有區(qū)域治理研究與黨建引領(lǐng)研究還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分融合。一方面，雖然中國(guó)式行政主導(dǎo)的區(qū)域治理與西方基于公共事務(wù)產(chǎn)權(quán)分割、地方政府相對(duì)分權(quán)、政府間平等、信任關(guān)系等背景下的契約式跨域治理[19]存在顯著差異，但這似乎并未妨礙研究者相繼引入域外主流研究話語(yǔ)來(lái)討論中國(guó)式區(qū)域治理；另一方面，既有毗鄰黨建、聯(lián)合黨建研究要么將研究視野局限于長(zhǎng)三角地區(qū)，要么將研究重心置于全域化黨建[5]，遠(yuǎn)未意識(shí)到黨建引領(lǐng)區(qū)域治理的深遠(yuǎn)意涵。

眾所周知，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是中國(guó)特色社會(huì)主義最根本的特點(diǎn)，又是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。2020年8月20日，習(xí)近平總書(shū)記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障?！憋@然，在當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨不但發(fā)揮著代表功能以實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和利益聚合，而且通過(guò)主導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)的區(qū)域治理過(guò)程發(fā)揮著治理功能。因此，有必要將黨建引領(lǐng)納入?yún)^(qū)域治理研究的視野。

三、黨建引領(lǐng)區(qū)域治理的創(chuàng)新實(shí)踐

(一)邊界區(qū)域以聯(lián)合黨建推進(jìn)區(qū)域治理

在區(qū)域治理視野中，邊界地區(qū)既容易由于權(quán)屬不清、管理薄弱等而淪為“三不管”地帶，又可能因土地、山林、漁場(chǎng)、水利、礦產(chǎn)等資源管理與開(kāi)發(fā)利用等引發(fā)糾紛而危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，邊界地區(qū)不但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，而且是區(qū)域社會(huì)治理的“痛點(diǎn)”與“難點(diǎn)”。對(duì)此，相關(guān)區(qū)域應(yīng)探索建立邊界地區(qū)黨建聯(lián)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以組建跨域聯(lián)合黨支部為抓手，推動(dòng)組織聯(lián)建、穩(wěn)定聯(lián)防、發(fā)展聯(lián)動(dòng)，逐步破解邊界地區(qū)的諸多區(qū)域治理難題。

2010年，為破解兩省邊界地區(qū)事務(wù)處理難、糾紛調(diào)解難、發(fā)展推動(dòng)難等區(qū)域治理難題，四川省珙縣觀斗苗族鄉(xiāng)聯(lián)合云南省威信縣羅布鎮(zhèn)成立了“中共珙威省際聯(lián)動(dòng)區(qū)中心場(chǎng)支部委員會(huì)”，打造珙威省際邊界黨建聯(lián)動(dòng)區(qū)，以黨建引領(lǐng)來(lái)整合聯(lián)動(dòng)邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了組織同步建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展、制度同步完善、資源同步共享，推動(dòng)了兩省邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2015年以來(lái)，青海省久治縣與甘肅省瑪曲縣、四川省阿壩縣組建的三省跨區(qū)域聯(lián)合黨組織，堅(jiān)持“組織聯(lián)建、黨員聯(lián)管、活動(dòng)聯(lián)辦、信息聯(lián)享、發(fā)展聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)定聯(lián)守”原則，以黨建引領(lǐng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、矛盾糾紛化解等，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域聯(lián)合黨組織“共建、共管、共抓、共謀、共享”，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建民族地區(qū)和諧社會(huì)中發(fā)揮了突出作用。

2019年以來(lái)，廣東省廉江市、化州市與廣西壯族自治區(qū)陸川縣、博白縣、合浦縣等縣市搭建“粵桂邊廉化陸博合”黨建聯(lián)盟，相繼簽訂《粵桂邊五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書(shū)》《粵桂邊廉化陸黨建聯(lián)盟合作框架協(xié)議》，以建構(gòu)“邊界黨建引領(lǐng)毗鄰區(qū)域治理”體系，合力打造“組織建設(shè)協(xié)同、基層治理聯(lián)治、文化旅游互融、生態(tài)環(huán)境共保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展齊興”等五大機(jī)制，探索毗鄰區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同治理新機(jī)制，成為助推粵桂邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有力舉措。

(二)毗鄰黨建助推長(zhǎng)三角一體化

作為當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域，長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展事關(guān)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局。因此，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角一體化既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的主要引擎，又是國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)并走向舞臺(tái)中心的主要平臺(tái)和支撐中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)柱石，能為當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展背景下，“毗鄰黨建”作為一種創(chuàng)新型區(qū)域治理機(jī)制正在不斷擴(kuò)散。

2016年以來(lái)，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市、嘉善縣經(jīng)過(guò)不斷創(chuàng)新探索和總結(jié)提煉，相繼簽訂《“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作框架協(xié)議》，以“雙委員制服務(wù)民生”，以“聯(lián)合黨支部”精準(zhǔn)施策，以“毗鄰黨建”引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生服務(wù)、平安建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)等區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施、合作發(fā)展平臺(tái)和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，不斷完善“事務(wù)共商、工作共推、責(zé)任共擔(dān)”機(jī)制，逐漸形成了“以黨建引領(lǐng)為核心，以整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為路徑”的新型區(qū)域治理模式。

2018年以來(lái)，上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)與浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)，以及江蘇省吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)、昆山市錦溪鎮(zhèn)和周莊鎮(zhèn)等，以環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)黨建共建聯(lián)席會(huì)議為抓手，逐步推進(jìn)環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展。在此進(jìn)程中，各方以黨建引領(lǐng)“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、攜手同行、共同發(fā)展”，全面推進(jìn)政治文化共培、基層組織共建、資源信息共享、服務(wù)群眾共抓、干部人才共育、戰(zhàn)略協(xié)同共融，為深化四地區(qū)域協(xié)同治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

2019年以來(lái)，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市通過(guò)簽署《“毗鄰黨建”引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作框架協(xié)議》，探索以黨建引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過(guò)黨建引領(lǐng)區(qū)域環(huán)境共管、聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境信息共享、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)及干部人才聯(lián)育等，建立健全生態(tài)工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、定期工作交流機(jī)制，齊心協(xié)力打造生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的合作樣本。

(三)黨建聯(lián)建撬動(dòng)跨行政區(qū)流域治理

“碎片化”行政體制與跨行政區(qū)流域環(huán)境的整體性之間的內(nèi)在沖突以及跨界河流水污染治理的復(fù)雜性，最終導(dǎo)致府際博弈的非理性均衡，使得跨界流域水污染治理成為區(qū)域治理的難點(diǎn)[20]。

2019年，深圳市寶安區(qū)與東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)開(kāi)展“黨建聯(lián)建”，簽訂合作框架協(xié)議，共同倡議發(fā)起茅洲河流域黨建和基層治理聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)展以黨建引領(lǐng)茅洲河流域治理。以茅洲河流域城市黨建和基層治理工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制為基礎(chǔ)，逐步建立起事務(wù)共商、工作共推、責(zé)任共擔(dān)的工作機(jī)制，構(gòu)建了“一點(diǎn)一鏈一系統(tǒng)”的黨建引領(lǐng)治水機(jī)制，探索出“全流域統(tǒng)籌、全打包實(shí)施、全過(guò)程控制、全方位合作、全目標(biāo)考核”的跨行政區(qū)流域創(chuàng)新治理模式，使茅洲河流域治理成為黨建與業(yè)務(wù)融合的成功范例。

無(wú)獨(dú)有偶，因“三家分治”而飽受污染之困的太浦河，近年來(lái)通過(guò)黨建聯(lián)建日漸走上跨域協(xié)同治理之路。2019年，浙江省嘉善縣太浦河管理所與上海市黃浦江上游堤防(泵閘)管理所、江蘇省蘇州市吳江區(qū)太浦河工程管理所聯(lián)合簽署了《太浦河上下游深度合作協(xié)議框架》，以黨建引領(lǐng)日常管理(包括搭建工作交流平臺(tái)、加強(qiáng)沿線視頻監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)共聯(lián)共享、建立河道巡查聯(lián)動(dòng)機(jī)制)聯(lián)動(dòng)、工程管理與建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)太浦河飲用水源保護(hù)，共同打造安全飲用水源地，建設(shè)美麗太浦河，實(shí)現(xiàn)了黨建與跨地區(qū)流域治理的雙向聯(lián)動(dòng)。

(四)跨域黨建引領(lǐng)對(duì)口支援

對(duì)口支援作為一種省際跨域府際協(xié)作和中國(guó)式“遠(yuǎn)親型”區(qū)域治理的實(shí)踐形式，既有助于通過(guò)援助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，又有助于推動(dòng)跨行政區(qū)和跨地理界域的合作共治。目前，對(duì)口支援型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在節(jié)點(diǎn)設(shè)置不科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)管理手段單一、節(jié)點(diǎn)互動(dòng)缺乏規(guī)范等問(wèn)題[21]。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市和河南省西峽縣獼猴桃小鎮(zhèn)依托對(duì)口支援中的跨域聯(lián)合黨組織，推動(dòng)域內(nèi)域外黨組織輻射聯(lián)動(dòng)，把黨建融入對(duì)口支援之中。

2018年以來(lái)，為推動(dòng)區(qū)域資源有機(jī)整合和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市突破地域界限，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)黨組織與北京市對(duì)口幫扶地區(qū)等市外黨組織的輻射聯(lián)動(dòng)。中共喀喇沁旗美林鎮(zhèn)黨委采取跨地域聯(lián)建共建方式，與北京市西城區(qū)、河北省承德市等3地共8個(gè)基層黨組織成立聯(lián)合黨委，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)景區(qū)協(xié)同管理、旅游業(yè)態(tài)資源互補(bǔ)、管理人員交流任職。在聯(lián)合黨委的引領(lǐng)下，旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)水平得到有效提升，協(xié)同發(fā)展的效果日益顯現(xiàn)。

2019年，河南省西峽縣獼猴桃小鎮(zhèn)依托京豫對(duì)口協(xié)作項(xiàng)目，吸納北京市順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)黨委、南陽(yáng)市檢察院黨組、西峽縣發(fā)改委黨組等26個(gè)黨組織成立跨域聯(lián)合黨委，統(tǒng)籌各領(lǐng)域人才、技術(shù)、項(xiàng)目、資金等優(yōu)勢(shì)資源，建立健全議事協(xié)調(diào)、工作對(duì)接等制度機(jī)制?？缬蚵?lián)合黨委通過(guò)合力聯(lián)建組織、共建隊(duì)伍、籌建陣地、創(chuàng)建機(jī)制、合建基地、幫建項(xiàng)目，著力構(gòu)建了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域治理新模式。

四、黨建何以引領(lǐng)區(qū)域治理

上述精彩紛呈的區(qū)域治理創(chuàng)新實(shí)踐之所以能夠不斷開(kāi)花結(jié)果，正是因?yàn)辄h作為區(qū)域治理中的“元治理主體”，以其“人民至上”的價(jià)值追求、發(fā)達(dá)完善的組織體系、鏈接資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，具備了引領(lǐng)區(qū)域治理的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。具體而言，體現(xiàn)在四個(gè)方面。

(一)以?xún)r(jià)值倡導(dǎo)凝聚區(qū)域合作共識(shí)

區(qū)域治理是多元主體為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，通過(guò)談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過(guò)程[22]。因此，凝聚區(qū)域合作共識(shí)有助于降低多元主體展開(kāi)有效集體行動(dòng)的交易成本。凝聚區(qū)域合作共識(shí)不是區(qū)域治理中利益相關(guān)者個(gè)體價(jià)值偏好的數(shù)量累計(jì)，利益相關(guān)者之間的對(duì)話、交流與協(xié)商無(wú)疑才是共識(shí)凝聚的重要機(jī)制[23]。在此過(guò)程中，黨建引領(lǐng)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。面對(duì)區(qū)域治理中多重主體的差異化價(jià)值理念，黨建引領(lǐng)之所以能在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮作用，主要在于黨建能夠起到把握方向、凝聚共識(shí)的作用。一方面，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理就是要確保區(qū)域治理的正確方向，把共建共治共享塑造成為區(qū)域治理的主流價(jià)值觀；另一方面，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理就是要凝聚集體性偏好，形成區(qū)域“最大公約數(shù)”。廣東省廉江市石角鎮(zhèn)牽頭搭建兩省四縣五鎮(zhèn)邊界交流互動(dòng)平臺(tái)，共同簽訂《粵桂邊石角、平定、古城、清湖、文地五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書(shū)》，旨在以思想連通粵桂兩省區(qū)五鎮(zhèn)，通過(guò)黨建引領(lǐng)凝聚區(qū)域合作共識(shí)[24]。在長(zhǎng)三角地區(qū)，通過(guò)一系列黨建聯(lián)建新機(jī)制形成“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同治理共識(shí)，攜手繪就跨界治理新格局，成為近年來(lái)長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略實(shí)踐及深化的結(jié)晶[25]。具體而言，在價(jià)值倡導(dǎo)中，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理是堅(jiān)持“人民至上”。要以不同地區(qū)人民群眾的共同要求為依歸，在推進(jìn)區(qū)域多元主體的持續(xù)互動(dòng)與交流過(guò)程中凝聚集體性偏好，構(gòu)建“人民至上的價(jià)值共識(shí)”，并將“價(jià)值共識(shí)”作為區(qū)域治理的對(duì)話基礎(chǔ)，從而為降低區(qū)域治理的交易成本奠定價(jià)值基礎(chǔ)。

(二)以組織引領(lǐng)構(gòu)建區(qū)域治理制度

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，制度的產(chǎn)生是因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在，制度的運(yùn)作又有利于降低交易費(fèi)用，因此制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績(jī)效和實(shí)現(xiàn)合作至關(guān)重要[26]。作為區(qū)域治理的“底色”，區(qū)域治理制度決定了區(qū)域治理過(guò)程中的治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理模式以及治理績(jī)效[7]。黨建引領(lǐng)區(qū)域治理制度建設(shè)是全方位、多層次的，主要涉及五個(gè)層面。一是建立聯(lián)合黨支部。在黨建引領(lǐng)區(qū)域治理中，聯(lián)合黨支部通過(guò)發(fā)揮平臺(tái)聯(lián)建、人員聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)享、事務(wù)聯(lián)商、活動(dòng)聯(lián)辦、陣地聯(lián)用等功能，為區(qū)域治理提供了溝通協(xié)作平臺(tái)，推動(dòng)各方同向發(fā)力形成區(qū)域治理合力。滬浙交界處的上海市廊下鎮(zhèn)山塘村與浙江省廣陳鎮(zhèn)山塘村于2017年6月聯(lián)合成立“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”，由兩村黨總支書(shū)記兼任輪值書(shū)記，每月舉行工作會(huì)商，每季度開(kāi)展主題黨日活動(dòng)，并建立了村干部相互掛職機(jī)制，在治安聯(lián)防、矛盾調(diào)解、環(huán)境整治、文化挖掘、發(fā)展聯(lián)動(dòng)等方面全面合作[27]。湘黔邊界兩省三縣六鄉(xiāng)鎮(zhèn)八村聯(lián)合成立的湘黔朝陽(yáng)聯(lián)合黨總支部，以“服務(wù)群眾，促進(jìn)發(fā)展”為核心，以推動(dòng)邊界地區(qū)基層黨建、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同發(fā)展和促進(jìn)邊界和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，著力解決跨域管理難、糾紛調(diào)處難、發(fā)展產(chǎn)業(yè)難等問(wèn)題[28]。二是實(shí)施雙委員機(jī)制?！半p委員機(jī)制”作為黨建引領(lǐng)區(qū)域治理中以干部交叉任職為具體表現(xiàn)形式的作用機(jī)制，通常是采取結(jié)對(duì)鎮(zhèn)(村)黨組織委員相互交叉任職的模式來(lái)突破行政邊界限制，提高區(qū)域治理速度、質(zhì)量和水平[6]。滬浙毗鄰黨建以“雙委員”制為抓手，由結(jié)對(duì)村黨組織委員相互交叉任職、突破行政邊界，在破解困局、打造兩點(diǎn)等方面雙向互動(dòng)，使毗鄰黨建引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展[25]。三是定期召開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)議。在黨建引領(lǐng)區(qū)域治理中，建立黨建聯(lián)席會(huì)議制度以及相關(guān)區(qū)域共治議事機(jī)制，有利于做到信息共享、工作聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)區(qū)域事項(xiàng)治理。中共四川省瀘州市合江縣委在組建川渝黔邊界區(qū)域化黨建聯(lián)盟中，建立健全了邊界區(qū)域合作聯(lián)席會(huì)議制度，定期與重慶市江津區(qū)、永川區(qū)和貴州省赤水市召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃銜接和工作聯(lián)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等區(qū)域事務(wù)的共同商議[29]。四是共建聯(lián)合黨群服務(wù)中心。在黨建引領(lǐng)區(qū)域治理過(guò)程中，聯(lián)合黨群服務(wù)中心作為連接黨員和群眾的紐帶，積極開(kāi)展群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、“有聲有色”的互聯(lián)活動(dòng)，有助于提升區(qū)域治理合力。由深圳市松崗街道與東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)跨區(qū)域共建的茅洲河流域毗鄰黨建黨群服務(wù)中心，充分發(fā)揮了松崗長(zhǎng)安兩地黨組織共建陣地的交流中心作用，通過(guò)黨建共建搭起橋梁，帶動(dòng)“銀河護(hù)衛(wèi)隊(duì)”志愿服務(wù)以及其他領(lǐng)域互動(dòng)，共同推動(dòng)黨建引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同治理[30]。五是建章立制。黨建引領(lǐng)的建章立制，為多元主體之間的溝通協(xié)商構(gòu)建了制度化渠道，通過(guò)制度化交流、協(xié)商化解分歧和矛盾，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域治理常態(tài)化。在粵桂交界處，《粵桂邊五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書(shū)》《粵桂邊廉化陸黨建聯(lián)盟合作框架協(xié)議》的簽署不僅使邊界黨建聯(lián)盟有了制度依循，還建立了黨建聯(lián)建聯(lián)席會(huì)議制度和常態(tài)化交流互訪機(jī)制、基層黨組織結(jié)對(duì)機(jī)制、黨建活動(dòng)互動(dòng)機(jī)制，共同謀劃以黨建聯(lián)建帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接、環(huán)保生態(tài)、綜治維穩(wěn)、文化建設(shè)等[4]。

(三)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)資源整合與收益共享

一是黨建引領(lǐng)區(qū)域治理促進(jìn)了資源整合。在區(qū)域治理實(shí)踐中，面對(duì)多元主體間治理資源和治理能力的差異性，黨建引領(lǐng)優(yōu)化與整合了區(qū)域資源配置，不僅能實(shí)現(xiàn)1+1>2的區(qū)域合作治理效果，而且有助于厚植區(qū)域內(nèi)部的緊密聯(lián)系。2010年，廣西壯族自治區(qū)西林縣、云南羅平縣與貴州興義市的一些村相繼成立了貴滇黔跨省區(qū)域聯(lián)合黨支部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交界地區(qū)湖泊水面資源、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)資源以及社會(huì)服務(wù)資源，促進(jìn)了邊界地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[31]。2019年，福建省福鼎市與浙江省泰順縣、蒼南縣兩縣三地建立閩浙邊界黨建聯(lián)盟，3縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂黨建合作協(xié)議，以聯(lián)合黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展共推、志愿服務(wù)共抓、美麗環(huán)境共創(chuàng)、紅色文化共興、生態(tài)旅游共促、區(qū)域人才共育、畬鄉(xiāng)文化共融，推動(dòng)區(qū)域資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[32]。在粵桂邊界，廣東省廉江市與邊界縣(市)通力合作，以黨建引領(lǐng)塑造了“政府主導(dǎo)、平臺(tái)共建、企業(yè)唱戲”的區(qū)域合作機(jī)制，整合農(nóng)副產(chǎn)品資源和產(chǎn)業(yè)，打造出一條產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟示范帶，聯(lián)合舉辦粵桂邊扶貧農(nóng)產(chǎn)品大集市；同時(shí)，廉江市與廣西壯族自治區(qū)陸川縣合作共建“一街跨兩省”的粵桂風(fēng)情街旅游線路，共同做大商貿(mào)圈，推動(dòng)了粵桂邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。在長(zhǎng)三角地區(qū)，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市依托兩地特有的優(yōu)勢(shì)資源，毗鄰黨建引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、市場(chǎng)一體化、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明共創(chuàng)、公共服務(wù)共建、黨建陣地建設(shè)等，加強(qiáng)了毗鄰區(qū)域資源互補(bǔ)與共享，推動(dòng)了資源要素的加速流動(dòng)和優(yōu)化配置[16]。

二是黨建引領(lǐng)區(qū)域治理實(shí)現(xiàn)了收益共享。由于區(qū)域治理中區(qū)域利益與地方利益之間存在一致性與差異性、群體性與集中性、中觀性與微觀性的矛盾，以致區(qū)域治理過(guò)程無(wú)法回避多元主體間的利益協(xié)調(diào)與收益共享[33]。四川省阿壩藏族羌族自治州與青海省甘孜藏族自治州兩地各級(jí)聯(lián)合黨組織依托協(xié)作平臺(tái)，成功構(gòu)建了省際交界地區(qū)協(xié)同合作、共謀發(fā)展的區(qū)域治理格局。其中，在黨建引領(lǐng)下，四川省石渠縣與毗鄰的青海省稱(chēng)多縣整合優(yōu)勢(shì)資源，共同謀劃鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作、互補(bǔ)配套，在交界地區(qū)設(shè)立銷(xiāo)售點(diǎn)，優(yōu)化利潤(rùn)分成，實(shí)現(xiàn)合作共贏，2020年實(shí)現(xiàn)純利潤(rùn)60余萬(wàn)元；四川省阿壩縣與青海省久治縣、班瑪縣以及甘肅省瑪曲縣開(kāi)展攜手共建活動(dòng)，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目建設(shè)共同制定3年發(fā)展規(guī)劃，積極構(gòu)建“1+3”區(qū)域發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造互促共贏的經(jīng)濟(jì)共同體，推動(dòng)跨省4鄉(xiāng)12個(gè)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)模近1,000萬(wàn)元[34]。上海市金山區(qū)與浙江省平湖市兩地以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏為原則，采取黨建引領(lǐng)項(xiàng)目的運(yùn)行方式，推動(dòng)落實(shí)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)、公交連通、平安聯(lián)控、斷頭路打通等一大批民生實(shí)事，實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的區(qū)域治理目標(biāo)，開(kāi)創(chuàng)浙滬兩地毗鄰黨建合作的先河，為跨省區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展提供了破解路徑[35]。

(四)以政治引領(lǐng)夯實(shí)區(qū)域治理體系

一是政治引領(lǐng)使區(qū)域治理回應(yīng)民眾訴求。在長(zhǎng)三角毗鄰黨建中，“毗鄰黨建”以服務(wù)民眾為核心，通過(guò)黨委政府主動(dòng)“跑腿”，瞄準(zhǔn)教育、醫(yī)療、交通等民眾關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)合作交流，切實(shí)提升民生服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)民眾獲得感[36]。川渝毗鄰地區(qū)的聯(lián)合黨建聚焦毗鄰地區(qū)民眾急難愁盼的問(wèn)題，圍繞民生領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)同共建，實(shí)現(xiàn)了戶(hù)口遷移、身份證換領(lǐng)、駕駛證核發(fā)、殘疾人證辦理等均可在兩地通辦，開(kāi)展社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等跨區(qū)域協(xié)作合作，通過(guò)高效的協(xié)同治理工作增強(qiáng)了兩地民眾的獲得感、幸福感、安全感[37]。

二是政治引領(lǐng)促進(jìn)了區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。在推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展進(jìn)程中，滬浙交界處的山塘村在毗鄰黨建引領(lǐng)下，以滬浙山塘聯(lián)合黨支部先后帶動(dòng)成立了滬浙山塘活動(dòng)型婦聯(lián)、滬浙山塘聯(lián)合共青團(tuán)、浙滬山塘社工服務(wù)站等，形成解決基層社會(huì)治理難題的合力，激發(fā)了區(qū)域治理活力[27]。上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市兩地共同印發(fā)《關(guān)于深化毗鄰黨建 推動(dòng)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展工作的意見(jiàn)》，以毗鄰黨建引領(lǐng)政府職能部門(mén)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等加強(qiáng)對(duì)接，進(jìn)一步健全完善多層次、立體化的區(qū)域合作體系[25]。上海市金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)和浙江省平湖市新倉(cāng)鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)，以毗鄰黨建鏈接產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建更加強(qiáng)有力的“黨建聯(lián)合體”“產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”，從合作社擴(kuò)大至農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等領(lǐng)域，推動(dòng)毗鄰地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在更高層次、更大范圍、更寬領(lǐng)域的合作，促進(jìn)綠色生態(tài)與鄉(xiāng)村振興的聯(lián)動(dòng)發(fā)展[35]。眾所周知，政府主導(dǎo)型區(qū)域治理不僅無(wú)法有效解決區(qū)域發(fā)展中諸多公共性問(wèn)題[13]，而且很容易陷入運(yùn)動(dòng)式區(qū)域治理的泥淖。在黨建引領(lǐng)區(qū)域治理中，將黨的“全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨”和黨“統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，不僅能使區(qū)域治理真正造福于民，而且能使政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾在區(qū)域治理中各居其位、各得其所，從而有效形塑了區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與討論

縱觀黨建引領(lǐng)區(qū)域治理的生動(dòng)實(shí)踐，毗鄰黨建、跨界黨建聯(lián)建等通過(guò)織密組織紐帶、項(xiàng)目紐帶和利益紐帶，以黨建引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛化解、民生服務(wù)等，不斷使黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為區(qū)域治理的實(shí)踐效能。一方面，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理在“整合碎片化行政與共擔(dān)外部性效應(yīng)”中成效顯著，有助于破解區(qū)域治理困局；另一方面，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理在建章立制、回應(yīng)民生訴求和構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域治理體系等方面譜寫(xiě)了中國(guó)特色區(qū)域治理的新篇章。在這其中，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理以?xún)r(jià)值倡導(dǎo)凝聚區(qū)域治理共識(shí)、以組織引領(lǐng)完善區(qū)域治理制度建設(shè)、以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源整合和收益共享、以政治引領(lǐng)夯實(shí)區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。

黨建引領(lǐng)作為一種新型治理機(jī)制在當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理實(shí)踐中具有重要意義。基于此，在借鑒吸收域外區(qū)域治理理論與相關(guān)分析框架的同時(shí)，當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理研究更應(yīng)該聚焦黨建引領(lǐng)區(qū)域治理的中國(guó)實(shí)踐，提煉黨建引領(lǐng)區(qū)域治理對(duì)于貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)區(qū)域一體化的重要意義。因此，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理無(wú)疑是區(qū)域治理中實(shí)踐習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的創(chuàng)造性探索。相對(duì)于已經(jīng)相對(duì)豐富的“區(qū)域化黨建”“全域化黨建”研究，以及眾多黨委組織部門(mén)對(duì)跨域聯(lián)合黨建的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，有必要轉(zhuǎn)換研究視角，將黨建引領(lǐng)納入當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理研究的新議程，使理論研究能夠充分回應(yīng)當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理的最新實(shí)踐。

在當(dāng)代中國(guó)，黨建引領(lǐng)既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要保障和機(jī)制，又是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)。在區(qū)域治理中，要使黨建引領(lǐng)這一“中國(guó)之制”轉(zhuǎn)化為“中國(guó)之治”，不僅需要黨組織適應(yīng)治理環(huán)境發(fā)展變化，從“單位化、地域化黨建”走向“全域化黨建”，以確保組織“全覆蓋”，更重要的是還要推進(jìn)黨建從組織覆蓋向治理功能覆蓋的轉(zhuǎn)變，打通黨建與治理的關(guān)節(jié)，將黨建真正嵌入?yún)^(qū)域治理之中，使黨領(lǐng)導(dǎo)一切的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為區(qū)域治理效能。基于此，黨建引領(lǐng)作為一種新型區(qū)域治理機(jī)制，不僅需要思考如何繼續(xù)將黨的建設(shè)貫穿于區(qū)域治理全過(guò)程，并直面黨建引領(lǐng)在促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、回應(yīng)區(qū)域民眾共同訴求、推進(jìn)區(qū)域治理體系現(xiàn)代化等方面的現(xiàn)實(shí)困境，還需要關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)與既有區(qū)域治理制度的有機(jī)銜接。既要避免黨建引領(lǐng)在區(qū)域治理中的“符號(hào)化”“懸浮化”，又要避免“再科層化”等可能的“內(nèi)卷化”。

毋庸置疑，本文只考察了黨建引領(lǐng)毗鄰區(qū)域治理、長(zhǎng)三角一體化、跨行政區(qū)流域治理以及對(duì)口支援等有限論域。相對(duì)于當(dāng)代中國(guó)區(qū)域治理研究的豐富議題而言，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理是否可以成為一種普適性機(jī)制，還有待實(shí)踐發(fā)展的后續(xù)檢驗(yàn)和學(xué)術(shù)研究的深入思考。