崔丹丹，楊 濤 (華北理工大學(xué),河北 唐山 063000)

近年我國(guó)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，突發(fā)公共事件的嚴(yán)重性、不確定性和突發(fā)性，已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是政府必須面對(duì)和克服的問題。社區(qū)是各項(xiàng)應(yīng)急政策的基層執(zhí)行者，做好城市社區(qū)應(yīng)急保障工作，也將是我國(guó)未來應(yīng)急建設(shè)的發(fā)展方向和抓手[1]。我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理和應(yīng)急保障體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，可以借鑒國(guó)外危機(jī)管理中的4R模型，將4R模型中的思想應(yīng)用到我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急保障體系建設(shè)中，進(jìn)一步完善我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急保障體系。

1 4R模型介紹

4R模型是由美國(guó)應(yīng)急管理專家羅伯特·希斯提出的，是應(yīng)急管理理論逐漸成熟的標(biāo)志。希斯認(rèn)為，應(yīng)急管理由縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力和恢復(fù)力四個(gè)階段組成[2]。“縮減”(Reduction)階段，是將突發(fā)公共事件的各種誘因扼殺在開始階段，防止其進(jìn)一步發(fā)展和惡化，可以直接降低危機(jī)造成的不良影響；“預(yù)備”(Readiness)階段，根據(jù)潛在危機(jī)的各種情況進(jìn)行預(yù)警和準(zhǔn)備工作，即應(yīng)對(duì)危機(jī)的各項(xiàng)準(zhǔn)備；“反應(yīng)”(Re-sponse)階段，通過組織決策、調(diào)動(dòng)物資人力等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的管理和控制，將突發(fā)事件的影響降到最低；“恢復(fù)”(Recovery)階段，突發(fā)公共事件解決后，努力恢復(fù)到危機(jī)發(fā)生前的樣貌，并將本次行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為縮減階段的工作提供借鑒。

4R模型的實(shí)質(zhì)是將分階段實(shí)施和系統(tǒng)管理結(jié)合在一起，既包含了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的全過程，又詳細(xì)體現(xiàn)了每階段工作的重點(diǎn)內(nèi)容，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系明確，層層遞進(jìn)，前一環(huán)節(jié)的順利實(shí)施可以保證后一環(huán)節(jié)的開展，形成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)體系。在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)中，既要根據(jù)突發(fā)公共事件的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，從4R模型角度考慮宏觀的應(yīng)急保障政策，又要在城市社區(qū)的應(yīng)急保障活動(dòng)中體現(xiàn)4R模型理念[3]，形成一個(gè)以4R模型為視角的城市社區(qū)應(yīng)急保障體系。

2 4R模型視角下我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急保障中存在的問題

縮減階段的主要任務(wù)是將潛在的危機(jī)因素扼殺在搖籃中，是處理突發(fā)公共事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]。但目前城市社區(qū)應(yīng)急保障工作中存在各種問題，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位等。城市社區(qū)作為基層應(yīng)急組織，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的很多知識(shí)無(wú)法掌握，社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一般都是從安全社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的要求估計(jì)大致的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，這樣進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只是淺層表面的內(nèi)容，既不全面也不深刻。

預(yù)備階段存在預(yù)警能力不足的問題。近年來，一些社區(qū)已經(jīng)制定應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的管理辦法，并對(duì)居民有周期地進(jìn)行各種演練活動(dòng)，即使居民的危機(jī)意識(shí)有所提升，但仍然存在預(yù)警能力不足的問題。社區(qū)的預(yù)警機(jī)制和管理辦法，大多是根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的公共危機(jī)制定的，每發(fā)生一類新公共事件，就會(huì)出現(xiàn)一套新的預(yù)警機(jī)制。預(yù)警機(jī)制大多是在危機(jī)發(fā)生后制定的，主要目的是應(yīng)對(duì)下次出現(xiàn)同樣的事件，這樣就導(dǎo)致了社區(qū)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)嚴(yán)重滯后。

反應(yīng)迅速及時(shí)是反應(yīng)階段的主要特點(diǎn)，雖然在“甲型流感”“新冠肺炎疫情”、南方洪澇災(zāi)害等事件中，展現(xiàn)了我國(guó)政府反應(yīng)迅速、有效應(yīng)對(duì)，但是在城市社區(qū)這種基層組織，依然存在反應(yīng)力不足的問題。多數(shù)社區(qū)沒有程序性和制度性的反應(yīng)模式，并且由于條件的有限性，反應(yīng)階段中很多措施無(wú)法實(shí)施。當(dāng)突發(fā)公共事件后，不能對(duì)危機(jī)做出有效的反應(yīng)，只是依賴政府，是一種被動(dòng)的應(yīng)對(duì)方式。

恢復(fù)階段主要針對(duì)的是危機(jī)之后的恢復(fù)，以及對(duì)危機(jī)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，為縮減階段提供參考的環(huán)節(jié)。社區(qū)在制定恢復(fù)計(jì)劃時(shí)做不到系統(tǒng)全面，社區(qū)的任務(wù)重點(diǎn)在住房重建、提供醫(yī)療生活用品和必需品等上面，忽視心理疏導(dǎo)等工作。對(duì)危機(jī)發(fā)生的整個(gè)過程進(jìn)行全面的評(píng)估總結(jié)，也是恢復(fù)階段的重要任務(wù)，社區(qū)對(duì)危機(jī)發(fā)生和處理的整個(gè)過程評(píng)估總結(jié)不全面，沒有科學(xué)地認(rèn)識(shí)到危機(jī)的誘因和應(yīng)對(duì)危機(jī)的本質(zhì)。

3 基于4R模型的城市社區(qū)應(yīng)急保障體系的完善

3.1 建立常規(guī)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

在制定城市社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制時(shí)，對(duì)一些公共事件頻發(fā)的領(lǐng)域定期調(diào)研，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，社區(qū)要全面細(xì)致地對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的可靠性進(jìn)行常規(guī)性評(píng)估，同時(shí)還要提高社區(qū)居民對(duì)預(yù)警信號(hào)的敏感性，加強(qiáng)居民對(duì)信號(hào)的理解和解讀能力，最大程度使居民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)縮減、準(zhǔn)備階段，反應(yīng)程序更加通暢。除在社區(qū)日常對(duì)居民的演練培訓(xùn)外，還要加強(qiáng)社區(qū)模擬決策和系統(tǒng)啟動(dòng)演練，避免危機(jī)來臨時(shí)產(chǎn)生決策和管理中的失誤。

3.2 建立統(tǒng)一的信息共享機(jī)制

突發(fā)公共事件發(fā)生后，會(huì)隨著時(shí)間的推移，愈演愈烈，影響和后果也會(huì)逐漸擴(kuò)大，時(shí)間和速度在這場(chǎng)戰(zhàn)役中就顯得十分重要。信息的層層傳遞，會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間，甚至由于傳遞部門人員等不確定因素，使信息發(fā)生變形，打破層級(jí)限制，建立信息有效傳遞機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)信息共享平臺(tái)。重視預(yù)警和監(jiān)測(cè)，通過監(jiān)測(cè)的實(shí)時(shí)捕捉，不斷發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各類情況，為應(yīng)急工作提供依據(jù)和動(dòng)態(tài)指導(dǎo)。通過預(yù)警的傳遞，將預(yù)警信息傳遞給社區(qū)居民，監(jiān)測(cè)預(yù)警可以更好地保障應(yīng)急工作的高效靈活進(jìn)行。

3.3 完善應(yīng)急保障績(jī)效考核指標(biāo)

應(yīng)急保障工作是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重要工作內(nèi)容，工作效果要通過一定的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行判斷和優(yōu)化。要建立科學(xué)、量化、有彈性的指標(biāo)，對(duì)應(yīng)急保障工作進(jìn)行反饋。由專家小組對(duì)整個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中社區(qū)在應(yīng)急保障工作出現(xiàn)的問題進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)出現(xiàn)的漏洞進(jìn)行細(xì)致地彌補(bǔ)，提升縮減危機(jī)能力。另外，應(yīng)急保障不僅體現(xiàn)在危機(jī)的應(yīng)對(duì)，恢復(fù)階段也要繼續(xù)保障工作，制定恢復(fù)重建計(jì)劃。

3.4 加大對(duì)城市社區(qū)的應(yīng)急保障

這里的應(yīng)急保障主要指應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資和基礎(chǔ)設(shè)施的保障，是較為狹義的應(yīng)急保障。社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍十分關(guān)鍵，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，該群體作為應(yīng)急能力較強(qiáng)的組織，在應(yīng)急工作中較快反應(yīng)，幫助應(yīng)急工作的順利開展。要保證社區(qū)有儲(chǔ)存充分的應(yīng)急物資和必備的醫(yī)療設(shè)備，定期進(jìn)行更新完善，提高應(yīng)急物資籌措能力。鼓勵(lì)每戶居民存儲(chǔ)基本的應(yīng)急包，科學(xué)建立應(yīng)急避難所，危機(jī)發(fā)生時(shí)可以有效地進(jìn)行避難。

4 結(jié) 論

我國(guó)城市社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，城市社區(qū)應(yīng)急保障體系尚不健全。通過4R模型分析城市應(yīng)急保障體系中的不足，并根據(jù)4R模型提出建議，以保證各個(gè)環(huán)節(jié)的工作順利進(jìn)行。城市社區(qū)應(yīng)急保障體系的不斷完善，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)應(yīng)急管理體系的健全，促進(jìn)應(yīng)急管理工作的順利開展，降低突發(fā)公共事件的不良影響。