郭惠武

(中共廣東省委黨校 管理學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶以及雙方的合作是縮小地區(qū)差距、促進(jìn)共同富裕的重要途徑。廣東多年來(lái)地區(qū)間的合作和幫扶有效促進(jìn)了粵東西北地區(qū)的發(fā)展。廣東省第十三次黨代會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了區(qū)域合作和幫扶的重要作用，提出要堅(jiān)持“政府推動(dòng)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、合作共贏”的原則，探索完善區(qū)域合作新模式，鞏固完善珠三角與粵東西北地區(qū)對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)更高水平更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，廣東的區(qū)域合作仍存在一些難點(diǎn)。一是合作雙方的協(xié)調(diào)難度較大。在合作和幫扶中，雙方需要共同確定發(fā)展的目標(biāo)、合作期限、各自投入資源的類型和規(guī)模、收益分配方式等，此外，雙方也要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各領(lǐng)域進(jìn)行分工和配合，但由于兩地政府部門(mén)發(fā)展理念、工作方式存在一定差異，考慮問(wèn)題也會(huì)或多或少地從本地利益出發(fā)，經(jīng)常導(dǎo)致意見(jiàn)不一致或工作缺乏配合的情況出現(xiàn)。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度較大。由于發(fā)展條件總體比較欠缺，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)投資的吸引力不足，因此，如果合作不夠深入持久或缺乏精準(zhǔn)有效的辦法，合作和幫扶也很難見(jiàn)到成效。三是諸多合作新模式的探索未形成穩(wěn)定的制度。一些深度的合作幫扶往往涉及地方政府管理權(quán)限在兩地政府部門(mén)之間的重新配置，因此，要推進(jìn)區(qū)域合作就需要進(jìn)行地區(qū)管理制度的創(chuàng)新。在創(chuàng)新和探索過(guò)程中，新的合作模式和機(jī)制往往具有臨時(shí)性，不夠穩(wěn)定，相關(guān)參與方也難以形成長(zhǎng)久預(yù)期，從而限制了合作的深入推進(jìn)。未來(lái)，要破解區(qū)域合作和幫扶上的難題，提升區(qū)域合作質(zhì)量，需從以下幾個(gè)方面著手。

一、因地制宜確定區(qū)域合作模式

選擇適宜的合作模式，從而調(diào)動(dòng)各方的積極性并減少摩擦，是解決雙方協(xié)調(diào)難度大這一問(wèn)題的重要途徑。目前，區(qū)域合作主要有單向扶持、合作共建以及“飛地”經(jīng)濟(jì)三種模式。單向扶持模式主要是指地區(qū)之間的對(duì)口幫扶和扶貧模式，幫扶方對(duì)被幫扶方給予一定人力、物力支持，不講求直接的回報(bào)。合作共建模式是指幫扶方和被幫扶方共同在被幫扶方區(qū)域內(nèi)建設(shè)一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)并共享收益?！帮w地”經(jīng)濟(jì)模式是指由幫扶方在被幫扶方地區(qū)內(nèi)自主建設(shè)開(kāi)發(fā)一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在收益分配方面，從理論上講，“飛地”經(jīng)濟(jì)模式下合作區(qū)域的直接收益主要?dú)w幫扶方，貢獻(xiàn)土地空間的被幫扶方主要享受長(zhǎng)遠(yuǎn)的外溢效應(yīng)。“飛地”經(jīng)濟(jì)模式對(duì)于幫扶方來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)比較重，但其可以獨(dú)立推進(jìn)各項(xiàng)工作，面臨的雙方協(xié)調(diào)問(wèn)題比較少。在具體合作過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)具體情況選擇合適的合作模式，由于單向扶持的情況大多是由上級(jí)政府直接進(jìn)行統(tǒng)籌安排，所以重點(diǎn)是在合作共建和“飛地”經(jīng)濟(jì)兩種類型間選擇，主要考慮合作雙方政府能力互補(bǔ)性、幫扶方的財(cái)政實(shí)力、合作內(nèi)容的復(fù)雜程度等因素。如果雙方政府能力互補(bǔ)性較強(qiáng)、幫扶方財(cái)政實(shí)力一般，合作內(nèi)容簡(jiǎn)單明確，則適合分工共建模式；在雙方政府能力互補(bǔ)性不強(qiáng)，尤其是被幫扶方很難給幫扶方提供足夠的工作支持，幫扶方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，合作內(nèi)容又比較復(fù)雜導(dǎo)致雙方協(xié)調(diào)難度大時(shí)，則適合“飛地”經(jīng)濟(jì)模式。

二、在合作與幫扶過(guò)程中應(yīng)重視營(yíng)商環(huán)境的移植

優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境對(duì)于吸引投資進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用，而優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的形成主要依靠發(fā)展和管理理念的不斷提升、管理體系的逐步完善以及各類知識(shí)的不斷積累，因此營(yíng)商環(huán)境的改善需要一個(gè)過(guò)程，尤其不能在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)有關(guān)“手冊(cè)”來(lái)速成。這樣，區(qū)域合作幫扶就為欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善營(yíng)商環(huán)境提供了良機(jī)，即在雙方合作過(guò)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工作人員可以近距離地、長(zhǎng)時(shí)間地反復(fù)觀察、了解和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的工作方式方法、思維理念、組織體系等，從而加速良好營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建。因此，在推進(jìn)區(qū)域合作幫扶過(guò)程中，應(yīng)把改善當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境作為一個(gè)重點(diǎn)工作任務(wù)。首先，發(fā)達(dá)地區(qū)的合作幫扶團(tuán)隊(duì)不僅要負(fù)責(zé)招商等事務(wù)，還要深入?yún)⑴c到被幫扶地經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面管理工作中，如果雙方達(dá)成一致，則可以由發(fā)達(dá)地區(qū)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一設(shè)計(jì)打造合作區(qū)域內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境。其次，要安排兩地的工作人員針對(duì)同一任務(wù)共同工作，在緊密協(xié)作過(guò)程中促進(jìn)知識(shí)和理念的傳遞。最后，要由發(fā)達(dá)地區(qū)的工作人員提供形式多樣的定期培訓(xùn)。

三、在都市圈建設(shè)過(guò)程中分圈層推進(jìn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈合作

目前，廣東正著力通過(guò)廣佛、深圳、珠江口西岸、汕潮揭及湛茂五大都市圈的建設(shè)來(lái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈分工合作是都市圈內(nèi)部各圈層之間重要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度擴(kuò)散進(jìn)而解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的重要途徑。產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)在都市圈內(nèi)的布局受到各圈層經(jīng)濟(jì)密度和要素條件以及圈層之間運(yùn)輸成本等因素的影響，因此都市圈內(nèi)應(yīng)根據(jù)不同情況采取不同類型的產(chǎn)業(yè)鏈合作方式。與珠三角核心城市距離較近的環(huán)珠三角地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮兩地之間運(yùn)輸成本較低的優(yōu)勢(shì)，著重發(fā)展與珠三角產(chǎn)業(yè)鏈配套緊密的產(chǎn)品制造，另外，“總部+生產(chǎn)基地”的合作模式也比較適合這個(gè)圈層。對(duì)于距離較遠(yuǎn)的圈層，一方面可以布局運(yùn)輸成本相對(duì)較低或附加值較高的產(chǎn)品，另一方面可以布局對(duì)當(dāng)?shù)靥赜匈Y源依賴度較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在都市圈的產(chǎn)業(yè)鏈布局和合作中，應(yīng)突出政府的引導(dǎo)作用，重點(diǎn)發(fā)揮國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)大企業(yè)的帶動(dòng)作用。另外，對(duì)于在偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)對(duì)其人才引進(jìn)給予一定的支持和補(bǔ)貼。

四、通過(guò)相關(guān)立法和高層統(tǒng)籌為合作模式創(chuàng)新提供制度保障

要著力推動(dòng)合作新模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的制度。一方面，應(yīng)通過(guò)立法為區(qū)域合作提供制度保障。針對(duì)比較成熟的、經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間探索證明是比較成功的合作模式創(chuàng)新，應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定加快該領(lǐng)域的立法工作，對(duì)此類制度創(chuàng)新給予法律確認(rèn)。如，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)《深汕特別合作區(qū)條例》的立法工作，以解決由于法律缺位引發(fā)的各種問(wèn)題。另一方面，在區(qū)域合作中，更高層級(jí)的政府部門(mén)還應(yīng)強(qiáng)化其統(tǒng)籌作用。合作雙方在創(chuàng)新探索合作方式過(guò)程中可能產(chǎn)生一些困難和問(wèn)題，當(dāng)兩地難以達(dá)成一致，并對(duì)合作前景缺乏信心時(shí)，上級(jí)政府部門(mén)應(yīng)及時(shí)明確發(fā)展方向，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而穩(wěn)定各方預(yù)期。